이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-4 개발제한구역(지목: 과수원)내에 신고 또는 허가 없이 컨테이너(위반면적: 36.00㎡)와 앵글포단(위반면적: 90.00㎡)(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 신축하였고, 피청구인은 2013. 6. 13. 이를 적발하였다. 이후 피청구인은 2013. 12. 30.「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한법’이라 한다) 제12조 및 제30조, 같은 법 제30조의2 에 따라 이행강제금 부과예고를 거친 후 이행강제금 1,584,000원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 2004. 4. 경 피청구인은 민원 접수를 통해 위법사항을 적발하고, 이를 2004. 12. 14. ○○경찰서로 고발하였으며, 2010. 6. 11. 위법사항을 재적발하여 2010. 12. 27. 이행강제금 2,632,500원을 부과하였으나, 행정소송 제1심과 항소심에서 각하되거나 기각되었다. 2) 이 사건 건축물은 법인을 설립하면서 법인에게 현물출자가 된 것이지, 청구인 개인의 소유물이 아니다. 3) 2004년부터 현재까지 개발제한법 위반으로 고발조치 및 이행강제금이 부과되었지만 소송에서 명확히 확정된 것은 없다. 나. 피청구인 주장 1) 개발제한법 제12조에서는 “개발제한구역에서는 건물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 할 수 없으며, 다만 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다” 고 규정하고 있는데, 청구인은 이러한 허가나 신고 없이 임의로 건물을 신축하여 관련법에 따라 행정처분한 사항이다. 2) 개발제한법 제30조 상의 “위반행위자는 위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다”는 규정에 따르면, 청구인은 본 건축물의 실제 관리자 및 점유자로서 허가나 신고 없이 건물을 신축한 행위는 위법이며, 시정명령의 이행에 필요한 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 시정명령 이행하도록 조치하였으나, 이행하지 아니한 경우로서 같은 법 제30조의2에 의하여 이행강제금을 부과하였다. 3) 청구인이 제출한 행정심판 청구서의 내용에 의하면 2004. 4.경 민원이 제기되어, ○○구 건축과에서 위법사항을 적발하고, 2004. 12. 14. ○○○○경찰서로 고발하였으며, 2010. 6. 11. 다시 적발하여 2010. 12. 27. 이행강제금 2,632,500원을 부과하였다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제1조(목적) 이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지 정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다. 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공 작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물 의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3.「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제 한 구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령 령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래·자갈·토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓 는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대 통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 ② 시장·군수·구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따 라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. <신설 2013.5.28.> ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위 는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013.5.28.> ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑤ 시장·군수·구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시·특별자치도·시·군·구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시·군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방·군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28.> ⑥ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제64조제3항 및 제4항의 이행보증금·원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. <개정 2013.5.28.> ⑦ 제1항 각 호와 제3항에 따른 행위에 대하여 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 계속 시행할 수 있다. <개정 2013.5.28.> ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28.> ⑨ 국토교통부장관이나 시·도지사가 제1항제1호 각 목의 시설 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설을 설치하기 위하여 같은 법 제91조에 따라 실시계획을 고시하면 그 도시·군계획시설사업은 제1항 단서에 따른 허가를 받은 것으로 본다. <개정 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑩ 제9항에 따라 허가를 의제받으려는 자는 실시계획 인가를 신청하는 때에 허가에 필요한 관련 서류를 함께 제출하여야 하며, 국토교통부장관이나 시·도지사가 실시계획을 작성하거나 인가할 때에는 미리 관할 시장·군수·구청장과 협의하여야 한다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> [법률 제12372호(2014.1.28.) 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 조 제1항제9호는 2015년 12월 31일까지 유효함] 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2011.4.14., 2013.5.28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 ② 시장·군수·구청장이 시정명령에관한 업무의 집행을 게을리하는 때에는 국토교통부장관은 해당 시장·군수·구청장에게 기간을 정하여 그 집행을 철저히 할 것을 명령할 수 있다. 이 경우 명령이 이행되지 아니한 때에는 제1항의 규정에도 불구하고 국토교통부장관이 직접 시정명령하거나 해당 지역을 관할하는 특별시장·광역시장·도지사 또는 지방국토관리청의 장으로 하여금 집행하게 할 수 있다. <신설 2009.2.6., 2013.3.23., 2013.5.28.> ③ 국토교통부장관(제2항에 따라 국토교통부장관이시정명령을 직접 집행하거나 해당 지역을 관할하는 특별시장·광역시장·도지사 또는 지방국토관리청의 장으로 하여금 집행하게 하는 경우에 한한다. 이하 제4항부터제6항까지에서 같다)은 제1항에 따른 위반행위자등 가운데 영리 목적 또는 상습적 위반행위자등에 대하여는 해당 시장·군수·구청장에게 허가취소를 요구할 수 있다. <신설 2009.2.6., 2013.3.23., 2013.5.28.> ④ 제3항에 따라 허가취소 요구를 받은 시장·군수·구청장은 특별한 사유가 없는 한 허가를 취소하여야 하고, 그 결과를 국토교통부장관에게 알려야 한다. <신설 2009.2.6., 2013.3.23.> ⑤ 국토교통부장관은 제2항에 따른 명령과 관련하여 시장·군수·구청장에게 필요한 자료 또는 정보를 요청할 수 있으며 그 요청을 받은 자는 특별한 사정이 없는 한 이에 따라야 한다. <신설 2009.2.6., 2013.3.23.> ⑥ 국토교통부장관이 제2항에 따라 위반행위자등에 대하여 시정명령을 한 경우 이를 해당 시장·군수·구청장에게 알려야 한다. <신설 2009.2.6., 2013.3.23.> ⑦ 제1항 및 제4항에 따라 허가를 취소하려면 청문을 하여야 한다. <개정 2009.2.6.> 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우 "시정명령"은 "이행강제금 부과·징수"로 본다. <신설 2013.5.28.> ⑧ 국토교통부장관이 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장·군수·구청장에게 알려야 한다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28.> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. ② 제1항에 따른 이행강제금 부과·징수 대상자 중 법 제4조제4항에 따른 해제대상지역으로 이전할 자에 대하여는 입주시기 등을 감안하여 그 이전이 가능한 시기까지 이행강제금의 부과를 유예하거나 별표 5에 따른 이행강제금의 금액을 가중하지 아니할 수 있다. ③ 제1항 및 제2항에도 불구하고 별표 1 제5호가목의 동식물 관련 시설의 소유자가 법 제30조에 따른 위반행위를 한 경우에는 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에 2년의 범위에서 이행강제금의 부과를 유예할 수 있다. 이 경우 이행강제금을 부과하지 않을 수 있는 기산 시점은 해당 시설을 자진하여 철거할 것을 서약한 후 행정대집행 비용 전액을 납부한 날(제1호 후단에 따라 분할납부가 인정된 경우는 최초 1회 납부한 날)로 한다. 1. 해당 시설을 2년의 범위에서 자진하여 철거할 것을 서약하고, 「행정대집행법」에 따라 집행에 필요한 비용(이하 "대집행 비용"이라 한다)을 시장·군수·구청장에게 미리 납부할 것. 이 경우 시장·군수·구청장은 1년 이내의 범위에서 3회 이내의 분할납부를 인정할 수 있다. 2. 해당 시·군·구의 개발제한구역에 최근 1년 이상 거주하였을 것 3. 해당 시·군·구의 개발제한구역에서 영농에 종사하는 자로서 1만제곱미터 이상의 농지(전·답 및 과수원을 말한다)를 소유하지 아니할 것 ④ 시장·군수·구청장은 제3항에 따라 이행강제금의 부과를 유예받은 자가 같은 항 제1호에 따라 서약한 기간 내에 자진하여 철거한 때에는 이미 납부한 대집행 비용을 환급하여야 한다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 별표 1 제5호가목1)의 축사의 소유자 또는 점유자가 법 제30조에 따른 위반행위(건축물의 용도변경과 관련된 위반행위로 한정한다)를 한 경우로서 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에는 2014년 12월 31일까지 이행강제금의 부과를 유예할 수 있다. <신설 2014.1.28.> 1. 적법하게 건축된 축사로서 축산업의 경쟁력 저하 등 경제 여건의 변화에 따라 본래의 용 도로 사용하는 것이 현저히 곤란하다고 인정될 것 2. 축사를 본래의 용도로 사용함으로써 주변 환경의 오염 등 주민생활의 불편을 야기하거나 야기할 가능성이 높을 것 ⑥ 제1항부터 제5항까지에서 규정된 사항 이외에 이행강제금의 부과 및 징수절차에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. <개정 2013.3.23., 2014.1.28.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542489"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542487"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 시정명령서, 이행강제금 부과예고서, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-4 개발제한구역(지목: 과수원)내에 신고 또는 허가 없이 컨테이너(위반면적: 36.00㎡)와 앵글포단(위반면적: 90.00㎡)을 신축하였고, 피청구인은 2013. 6. 13. 이를 적발하였다. 나) 이후 피청구인은 2013. 12. 30. 개발제한법 제12조 및 제30조, 같은 법 제30조의2 에 따라 이행강제금 부과예고를 거친 후 이행강제금 1,584,000원 부과처분을 하였다. 다) 이행강제금 1,584,000원은 컨테이너에 부과된 이행강제금 1,314,000원과 앵글포단에 부과된 이행강제금 270,000원의 합계이다. 라) 한편, 청구인은 2004. 12. 14. 같은 법 위반으로 피청구인에 의하여 ○○경찰서로 고발당한 적이 있으며, 2010. 6. 11.에는 위법사항이 재적발되어 2010. 12. 27. 이행강제금 2,632,500원을 부과받은 적이 있다. 2) 개발제한법 제12조에 의하면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 토지의 형질변경 등의 행위 또는 도시계획사업의 시행을 할 수 없으며, 제한적으로 시장 등의 허가를 받아 일정한 행위를 할 수 있다. 이를 위반한 경우 같은 법 제30조에 따라 상당한 기간을 정하여 시정명령하고, 이를 이행하지 않으면 같은 법 제30조의2 및 같은 법 시행령 제41조의2 별표 5 에 따라 건물시가표준액 또는 개별공시지가에 위반면적을 곱한 금액의 100분의 50 또는 100분의 30에 해당하는 이행강제금을 50,000,000원의 범위 안에서 부과하며, 영농행위 등 단순생계형 위반행위자의 경우 100분의 50 범위에서 감경할 수 있도록 규정되어 있다. 3) 청구인은 이 사건 건축물은 법인을 설립하면서 법인에게 현물출자가 된 것이지, 청구인 개인의 소유물이 아니라고 주장하고 있는 바, 살피건대, 개발제한법 제30조 제1항에 의하면 “위반행위자에는 위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다”고 하고 있는 바, 이 사건 건축물에 대하여 청구인은 최소한의 관리자 내지는 점유자의 지위에 있다고 할 것이며, 또한, 청구인은 그동안 두 번에 걸쳐 피청구인에 대하여 허가 또는 신고를 함이 없이 무단으로 건물을 신축하였고, 3차에 걸친 시정명령에도 불구하고 이를 이행하지 않았으므로, 청구인에 대한 이행강제금 1,584,000원의 부과는 적법하고, 이에 반하는 청구인의 주장은 이유 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.