이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2012. 10. 24. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-6 외 1필지(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 대하여 토지거래계약허가를 득한 후 위 토지를 취득하였으나, 토지이용계획서에 기재한 사용개시 예정일인 2012. 11.경까지 허가받은 이용목적인 소매점 운영을 하지 않은 사실이 피청구인에게 적발되었다. 이에 피청구인은 2013. 8. 9. 청구인에게 위 토지에 대한 이용의무 이행명령을 하였으나, 청구인이 이를 이행하지 아니하였다는 이유로, 2013. 12. 6. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제124조의2 및 같은 법 시행령 제124조의3 규정에 따라 이행강제금 23,663,750원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2012. 11. 6. 이 사건 토지에 대해 ○○시장으로부터 토지거래허가를 받아 취득하였다. 이 사건 토지의 건물(제2종 근생시설) 일부는 소매점, 일부는 청구인이 자택에서 운영하던 액세서리 도·소매업 사무실로 이용하기 위하여 본 토지를 매입하게 되었다. 그러나 이 사건 건물에는 이미 전 소유주와 임대차 관계에 있는 소규모 슈퍼마켓 운영자가 있었다. 청구인은 임차인에게 퇴거해 줄 것을 요청하였고 임차인은 불응하여 다툼이 지속되던 중, 피청구인은 청구인에게 취득토지에 대해 허가받은 목적대로 이용의무를 이행하라는 이행명령 통보를 하였다. 이에 임차인에게 다시 퇴거요구를 하였으나, 임차인의 막무가내 한 물리력 앞에 불가항력이었고, 청구인은 부지 공터에 사무실 용도의 임시가설건축물 축조신고를 거쳐 청구인의 사무실을 개설하였다. 그러나 피청구인은 이를 인정하지 아니하고 2013. 12. 6. 이행강제금 부과 사전 통보를 거쳐 2013. 12. 31. 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인은 약 3년 전부터 액세서리, 소품 등을 국내외에 연결 공급해 주는 소규모 도·소매 사업을 하고 있다. 사업의 특성상(보따리상 연결 등) 사업자등록의 필요성을 느끼지 아니하여 사업자등록을 아니하고 자택에서 사업을 하고 있다. 규모가 영세하여 자택을 사업장으로 삼고 사업하여 왔으나, 점차 거래가 늘게 되면서 별도의 사업장이 필요하던 중 이 사건 토지를 소개받게 되었고 규모가 크지 아니하여 청구인의 본래 사업과 동네슈퍼 소매점을 같이 하기에 적합하고 매입대금 조달이 가능한 규모라 청구인의 사업장으로 사용하고자 매입하게 되었다. 토지거래허가 신청 당시 이 사건 건물에는 제3자가 이미 임차하여 소규모 슈퍼마켓을 운영하고 있었다. 청구인은 매도자와 중개인에게 청구인이 필요 시 임차인이 건물을 비워줄 수 있느냐고 상의한 결과 언제든지 가능하다고 하여 이 사건 토지를 취득하게 되었다. 그러나 청구인이 토지를 취득한 후 임차인에게 몇 차례 퇴거요구를 하였으나 불응하였고, 전 소유자 및 중개인에게도 임차인의 퇴거조치를 요구하였으나 뜻을 이루지 못하였다. 이 사건 건물이 영세하나 위치상 슈퍼마켓 장사가 잘 되었기에 전 소유자와의 임차기간(2014. 2. 2.)이 남아있다는 것을 내세우며 못나가겠다고 하였기 때문이다. 임차인과 건물 퇴거 문제로 수 없이 다투었으나 막무가내인 임차인 성격과 물리력까지 행사하는 상황에서 청구인이 어떻게 해 볼 도리가 없었다. 이러한 상황에서 건물의 일부를 청구인의 사무실로 이용하고자 인테리어를 완료하였으나 임차인의 방해와 다툼으로 청구인 소유의 건물임에도 사용이 불가능하였다. 청구인은 이 사건 토지 내 공터에 신규 건물을 지어 이용할 수밖에 없었고 2013. 12. 17. 피청구인으로부터 사무실 용도의 가설건축물축조신고를 통하여 임시 사무실을 마련하고 업무를 개시하였다. 이 과정에서 임차인은 물리력을 동원하고 출입문 앞에 자동차를 고의로 주차해 놓는 등의 가설건축물축조 방해를 하였다. 파출소에 업무방해 등으로 신고하여 해결한 후 현재까지 사무실로 본래 사업용도로 이용하고 있다. 현재는 임차인이 1월경 퇴거하여 청구인이 본래 목적대로 사업을 영위하고 있다. 3) 피청구인이 2013. 12. 6. 처분 사전통지를 하여 청구인이 그간의 상황 및 조치사항에 대하여 의견서를 제출하였다. 토지거래계약허가 당시 토지이용계획 소명 불충분에 대하여 - 이 사건 토지는 청구인이 사업장으로 사용하기 위하여 취득한 토지이고, 청구인은 토지거래 사전협의 당시 매도자와 중개인에게 이러한 사실을 알리고 토지거래허가신청에 대한 위임장을 주었다. 위임받은 중개인은 청구인이 임차인을 내보내고 청구인이 사용할 계획이므로 그대로 기재한 것뿐이다. 만약 이러한 상황을 예견하였거나 계속 임대를 목적으로 할 것이라면 토지이용계획을 달리 기재하였을 것이다. 추가 현장조사결과 건물 일부에 간판설치 및 사업자등록은 완료되었으나, 본 건물은 임대상태로 운영 중이라는 것에 대하여 - 임차인과 다투다 부득이 건물 한쪽을 강제로 청구인의 사무실을 만들었다. 형식적이 아닌 당초 목적대로 청구인이 써야 할 사무실이기 때문이다. 그러나 임차인의 완강한 방해로 사용하지 못하였다. 가설건축물축조신고를 득하여 컨테이너를 설치하였으나, 사업장 운영도 불확실하며 컨테이너 설치 등은 토지거래허가 사후조사에 따른 이행법령의 궁극적인 대상에 해당되지 아니한다는 것에 대하여 - 임차인의 저항으로 토지 빈공간을 활용할 수밖에 없었고, 피청구인의 허가를 받아 사무실용 가설건축물을 축조하여 필요시설을 완비하고 운영하였다. 피청구인은 현장조사 시 겉모습만 보고 형식적이라고 생각한 것이고, 이는 실체적인 사실을 외면한 채, 즉 이러한 것들은 누구나 거짓으로 하는 형식적인 것이라 예단하고 오해한 것이다. 토지거래허가의 주된 사항은 그 토지의 사용이다. 물론 이용목적이 건물을 사용하는 것이라면 그 토지에 정착되어 있는 주 건물을 이용하여야 할 것이다. 그러나 이 사건의 경우는 본 토지상의 주 건물을 당초부터 청구인이 직접 이용하려 한 것이었고 특수한 상황으로 주 건물 이용이 불가능하여 부득이 토지에 부 건물을 지어 그 토지를 이용하게 된 것으로서 정황상 이와 같은 가설건축물축조 이용도 당연히 이행명령의 대상에 포함되는 것이다. 따라서 피청구인이 청구인의 의견을 받아들이지 아니한 것은 실체적 사실에 대한 진실 오해로 재량권을 일탈하거나 남용한 것이다. 참고적으로 이 사건 토지는 현재 토지거래허가구역에서 해제되었다. 4) 청구인이 경험이 없고 법적, 행정적 지식과 능력이 부족하여 임차인과 분쟁할 때 내용증명 등 공적인 문서화 증빙조치를 못하였으나, 이는 무지하여 이런 일이 있을 것은 생각지 못하였기 때문이다. 이 사건은 임차인의 저항으로 건물 사용이 불가능하게 되어 피청구인의 허가를 받아 가설건축물을 축조하여 사무실로 쓰고 있었다. 그럼에도 피청구인은 자의적인 예단으로 사업장 운영이 불확실하다고 하며 청구인의 실체적 현실상황을 받아들이지 아니한 것은 잘못된 판단이라 할 것이다. 비록 청구인이 무지하여 일말의 귀책사유가 있다고 하더라도 이 사건의 실체성이 변하는 것은 아니다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로서 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 2012. 10. 24. 소매점 직접 운영 목적으로 토지거래계약허가를 득한 이 사건 토지에 대하여 피청구인은 허가받은 목적대로 이용하는지 여부를 현장조사한 결과, 당초 토지이용계획서상의 이용목적대로 이행하지 아니하고 임대하여 운영한 사항에 대하여 확인하고 2013. 8. 9. 3개월간 취득토지에 대한 이용의무 이행명령 통보를 하였다. 위 이행명령 이후 허가받은 목적대로 이행하는지 여부를 현장조사한 바, 이행명령통보 전과 같이 임대하여 운영하고 있음을 확인하고, 2013. 12. 6. 이행강제금 부과 사전 통보를 하여 2013. 12. 13. 청구인으로부터 의견서를 받아 검토한 바, 임차인에게 건물을 비워줄 것을 요구하였으나, 전 소유자와 현재 임차인 간의 임대계약으로 2014. 2. 2.까지 임대기간이 남아있어 임차인의 불응으로 현재까지 임대 운영하고 있는 사항으로 임대기간 만료 후에는 직접 이용할 계획으로 이러한 사정을 고려하여 선처하여 줄 것을 요구하였으나, 청구인이 사건 토지 및 건물을 취득할 당시 취득 물건지에 대한 임대 사실여부 및 잔여 임대기간 등 모든 제반 사항을 고려하여 취득하여야 했으나, 취득과 동시에 직접 이용하는 토지이용계획서를 제출하여 토지거래계약허가를 득하였고, 소유권이전 후 임차인의 불응으로 이행의무를 할 수 없다는 이유는 이용의무를 이행하지 않아도 되는 예외 규정에 해당하지 아니한다. 2) 이행강제금 최종 부과에 앞서 2013. 12. 23. 현장 확인 한 바, 의견제출 당시 내용에는 기재되어 있지 않은 임시 가설건축물(컨테이너)을 설치하여(가설건축물축조신고 수리일 2013. 12. 17.) 사무소로 운영하고 있다고 주장하고 있으나, 이는 토지거래허가 사후조사에 따른 이행명령의 궁극적인 대상에 해당되지 아니하고 이행강제금 부과 직전에서야 설치하는 등 이행강제금 부과를 회피하기 위한 일시적 또는 임시적으로 가설건축물을 설치한 것으로 판단된다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 적법하다 할 것이고 청구인의 주장은 이유 없어 기각함이 마땅하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제117조(허가구역의 지정) ① 국토교통부장관 또는 시·도지사는 국토의 이용 및 관리에 관한 계획의 원활한 수립과 집행, 합리적인 토지 이용 등을 위하여 토지의 투기적인 거래가 성행하거나 지가(地價)가 급격히 상승하는 지역과 그러한 우려가 있는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에 대해서는 다음 각 호의 구분에 따라 5년 이내의 기간을 정하여 제118조제1항에 따른 토지거래계약에 관한 허가구역(이하 "허가구역"이라 한다)으로 지정할 수 있다. 1. 허가구역이 둘 이상의 시·군(광역시의 관할 구역에 있는 군을 포함한다) 또는 구의 관할 구역에 걸쳐 있는 경우: 국토교통부장관이 지정 2. 허가구역이 동일한 시·군 또는 구 안의 일부지역인 경우: 시·도지사가 지정 ② 국토교통부장관 또는 시·도지사는 제1항에 따라 허가구역으로 지정하려면 중앙도시계획위원회 또는 시·도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 지정기간이 끝나는 허가구역을 계속하여 다시 허가구역으로 지정하려면 중앙도시계획위원회 또는 시·도도시계획위원회의 심의 전에 미리 시·도지사(국토교통부장관이 허가구역을 지정하는 경우만 해당한다) 및 시장·군수 또는 구청장의 의견을 들어야 한다. ③ 국토교통부장관 또는 시·도지사는 제1항에 따라 허가구역으로 지정한 때에는 지체 없이 대통령령으로 정하는 사항을 공고하고, 그 공고 내용을 국토교통부장관은 시·도지사를 거쳐 시장·군수 또는 구청장에게 통지하고, 시·도지사는 국토교통부장관, 시장·군수 또는 구청장에게 통지하여야 한다. ④ 제3항에 따라 통지를 받은 시장·군수 또는 구청장은 지체 없이 그 공고 내용을 그 허가구역을 관할하는 등기소의 장에게 통지하여야 하며, 지체 없이 그 사실을 7일 이상 공고하고, 그 공고 내용을 15일간 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. ⑤ 허가구역의 지정은 제3항에 따라 허가구역의 지정을 공고한 날부터 5일 후에 그 효력이 발생한다. ⑥ 국토교통부장관 또는 시·도지사는 허가구역의 지정 사유가 없어졌다고 인정되거나 관계 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장으로부터 받은 허가구역의 지정 해제 또는 축소 요청이 이유 있다고 인정되면 지체 없이 허가구역의 지정을 해제하거나 지정된 허가구역의 일부를 축소하여야 한다. ⑦ 제6항에 따른 해제 또는 축소의 경우에는 제2항 본문, 제3항 및 제4항을 준용한다. 제118조(토지거래계약에 관한 허가) ① 허가구역에 있는 토지에 관한 소유권·지상권(소유권·지상권의 취득을 목적으로 하는 권리를 포함한다)을 이전하거나 설정(대가를 받고 이전하거나 설정하는 경우만 해당한다)하는 계약(예약을 포함한다. 이하 "토지거래계약"이라 한다)을 체결하려는 당사자는 공동으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. ② 경제 및 지가의 동향과 거래단위면적 등을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정하는 용도별 면적 이하의 토지에 대한 토지거래계약에 관하여는 제1항에 따른 허가가 필요하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 허가를 받으려는 자는 그 허가신청서에 계약내용과 그 토지의 이용계획, 취득자금 조달계획 등을 적어 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. 이 경우 토지이용계획, 취득자금 조달계획 등에 포함되어야 할 사항은 국토교통부령으로 정한다. 다만, 시장·군수 또는 구청장에게 제출한 취득자금 조달계획이 변경된 경우에는 취득토지에 대한 등기일까지 시장·군수 또는 구청장에게 그 변경 사항을 제출할 수 있다. ④ 시장·군수 또는 구청장은 제3항에 따른 허가신청서를 받으면「민원사무처리에 관한 법률」에 따른 처리기간에 허가 또는 불허가의 처분을 하고, 그 신청인에게 허가증을 발급하거나 불허가처분 사유를 서면으로 알려야 한다. 다만, 제122조에 따라 선매협의(先買協議) 절차가 진행 중인 경우에는 위의 기간 내에 그 사실을 신청인에게 알려야 한다. ⑤ 제4항에 따른 기간에 허가증의 발급 또는 불허가처분 사유의 통지가 없거나 선매협의 사실의 통지가 없는 경우에는 그 기간이 끝난 날의 다음날에 제1항에 따른 허가가 있는 것으로 본다. 이 경우 시장·군수 또는 구청장은 지체 없이 신청인에게 허가증을 발급하여야 한다. ⑥제1항에 따른 허가를 받지 아니하고 체결한 토지거래계약은 그 효력이 발생하지 아니한다. ⑦제2항에 따른 토지의 면적 산정방법에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제119조(허가기준) 시장·군수 또는 구청장은 제118조에 따른 허가신청이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 허가하여야 한다. 1. 토지거래계약을 체결하려는 자의 토지이용목적이 다음 각 목의 어느 하나에 해당되지 아니하는 경우 가. 자기의 거주용 주택용지로 이용하려는 것인 경우 나. 허가구역을 포함한 지역의 주민을 위한 복지시설 또는 편익시설로서 관할 시장·군수 또는 구청장이 확인한 시설의 설치에 이용하려는 것인 경우 다. 허가구역에 거주하는 농업인·임업인·어업인 또는 대통령령으로 정하는 자가 그 허가구역에서 농업·축산업·임업 또는 어업을 경영하기 위하여 필요한 것인 경우 라. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」이나 그 밖의 법률에 따라 토지를 수용하거나 사용할 수 있는 사업을 시행하는 자가 그 사업을 시행하기 위하여 필요한 것인 경우 마. 허가구역을 포함한 지역의 건전한 발전을 위하여 필요하고 관계 법률에 따라 지정된 지역·지구·구역 등의 지정목적에 적합하다고 인정되는 사업을 시행하는 자나 시행하려는 자가 그 사업에 이용하려는 것인 경우 바. 허가구역의 지정 당시 그 구역이 속한 특별시·광역시·특별자치시·시(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제15조제2항에 따른 행정시를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)·군 또는 인접한 특별시·광역시·특별자치시·시·군에서 사업을 시행하고 있는 자가 그 사업에 이용하려는 것인 경우나 그 자의 사업과 밀접한 관련이 있는 사업을 하는 자가 그 사업에 이용하려는 것인 경우 사. 허가구역이 속한 특별시·광역시·특별자치시·시 또는 군에 거주하고 있는 자의 일상생활과 통상적인 경제활동에 필요한 것 등으로서 대통령령으로 정하는 용도에 이용하려는 것인 경우 2. 토지거래계약을 체결하려는 자의 토지이용목적이 다음 각 목의 어느 하나에 해당되는 경우 가. 도시·군계획이나 그 밖에 토지의 이용 및 관리에 관한 계획에 맞지 아니한 경우 나. 생태계의 보전과 주민의 건전한 생활환경 보호에 중대한 위해(危害)를 끼칠 우려가 있는 경우 3. 그 면적이 그 토지의 이용목적으로 보아 적합하지 아니하다고 인정되는 경우 제124조(토지 이용에 관한 의무 등) ① 제118조에 따라 토지거래계약을 허가받은 자는 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우 외에는 5년의 범위에서 대통령령으로 정하는 기간에 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 한다. ② 시장·군수 또는 구청장은 토지거래계약을 허가받은 자가 허가받은 목적대로 이용하고 있는지를 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 조사하여야 한다. ③ 시장·군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 시장·군수 또는 구청장이나 수사기관에 신고하거나 고발한 자에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 포상금을 지급할 수 있다. 1. 제118조제1항에 따른 허가 또는 변경허가를 받지 아니하고 토지거래계약을 체결한 자 또는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 토지거래계약허가를 받은 자 2. 토지거래계약허가를 받아 취득한 토지에 대하여 제1항을 위반하여 허가받은 목적대로 이용하지 아니한 자 ④ 제3항에 따른 포상금의 지급에 드는 비용은 시·군이나 구의 재원으로 충당한다. 제124조의2(이행강제금) ① 시장·군수 또는 구청장은 제124조제1항에 따른 토지의 이용 의무를 이행하지 아니한 자에 대하여는 상당한 기간을 정하여 토지의 이용 의무를 이행하도록 명할 수 있다. 다만, 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우에는 이용 의무의 이행을 명하지 아니할 수 있다. ② 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따른 이행명령이 정하여진 기간에 이행되지 아니한 경우에는 토지 취득가액의 100분의 10의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액의 이행강제금을 부과한다. ③ 시장·군수 또는 구청장은 최초의 이행명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 한 번씩 그 이행명령이 이행될 때까지 반복하여 제2항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. ④ 시장·군수 또는 구청장은 제124조제1항에 따른 이용 의무기간이 지난 후에는 이행강제금을 부과할 수 없다. ⑤ 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따른 이행명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 명령을 이행하기 전에 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제2항에 따른 이행강제금의 부과처분에 불복하는 자는 시장·군수 또는 구청장에게 이의를 제기할 수 있다. ⑦ 제2항 및 제3항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한 내에 납부하지 아니한 경우에는 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. ⑧ 이행강제금의 부과, 납부, 징수 및 이의제기 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제133조(법률 등의 위반자에 대한 처분) ① 국토교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 이 법에 따른 허가·인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. 19. 제118조에 따른 토지거래계약에 관한 허가를 받은 자가 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하지 아니한 자 21. 부정한 방법으로 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 허가·인가·지정 등을 받은 자 사. 제118조에 따른 토지거래계약에 관한 허가 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제124조(토지이용의무 등) ① 법 제124조제1항에서 "대통령령으로 정하는 사유"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2008.2.29, 2008.9.25, 2009.7.7, 2011.3.9, 2013.3.23> 1. 토지의 취득을 한 후 법 또는 관계 법령에 의하여 용도지역 등 토지의 이용 및 관리에 관한 계획이 변경됨으로써 법 또는 관계 법령에 의한 행위제한으로 인하여 그 이용목적대로 이용할 수 없게 된 경우 2. 토지의 이용을 위하여 관계 법령에 의한 허가·인가 등을 신청하였으나 국가 또는 지방자치단체가 국토교통부령이 정하는 사유로 일정기간동안 허가·인가 등을 제한하는 경우로서 그 제한기간 내에 있는 경우 3. 법 제119조의 규정에 의한 허가기준에 적합하게 당초의 이용목적을 변경하는 경우로서 시장·군수 또는 구청장의 승인을 얻은 경우 3의2. 다른 법률에 따른 행위허가를 받아 법 제119조에 따른 허가기준에 적합하게 당초의 이용목적을 변경하는 경우로서 해당 행위의 허가권자가 이용목적 변경에 관하여 시장·군수 또는 구청장과 협의를 완료한 경우 4. 「해외이주법」 제6조의 규정에 의하여 이주하는 경우 5. 「병역법」 제18조의 규정에 의하여 입영하는 경우 6. 「자연재해대책법」 제2조제1호의 규정에 의한 재해로 인하여 허가받은 목적대로 이행하는 것이 불가능한 경우 7. 공익사업의 시행 등 토지거래계약 허가를 받은 자의 귀책사유가 아닌 사유로 인하여 허가받은 목적대로 이용하는 것이 불가능한 경우 7의2. 다음 각 목의 건축물을 취득하여 실제로 이용하는 자가 해당 건축물의 일부를 임대하는 경우 가. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택[다중주택 및 공관(公館)은 제외한다] 나. 「건축법 시행령」 별표 1 제2호의 공동주택(기숙사는 제외한다) 다. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설 라. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설 7의3. 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장을 취득하여 실제로 이용하는 자가 해당 공장의 일부를 임대하는 경우 8. 그 밖에 토지거래계약허가를 받은 자가 불가피한 사유로 허가받은 목적대로 이용하는 것이 불가능하다고 시·군·구도시계획위원회에서 인정한 경우 ②법 제124조제1항에서 "대통령령이 정하는 기간"이라 함은 다음 각 호의 구분에 의한 기간을 말한다. 1. 법 제119조제1호 가목의 목적으로 허가를 받은 경우에는 토지의 취득시부터 3년 2. 법 제119조제1호 나목의 목적으로 허가를 받은 경우에는 토지의 취득시부터 4년 3. 법 제119조제1호 다목의 농업을 영위하기 위한 목적으로 허가를 받은 경우에는 토지의 취득시부터 2년 4. 법 제119조제1호 다목의 축산업·임업 또는 어업을 영위하기 위한 목적으로 허가를 받은 경우에는 토지의 취득시부터 3년. 다만, 토지의 취득 후 축산물·임산물 또는 수산물 등의 생산물이 없는 경우에는 5년으로 한다. 5. 법 제119조제1호 라목 내지 바목의 목적으로 허가를 받은 경우에는 토지의 취득시부터 4년. 다만, 분양을 목적으로 허가를 받은 토지의 개발에 착수한 후 분양하는 경우에는 그러하지 아니하다. 6. 제119조제2항제1호의 규정에 의하여 대체토지를 취득하기 위하여 허가를 받은 경우에는 토지의 취득시부터 2년 7. 제119조제2항제2호의 규정에 의하여 현상보존의 목적으로 토지를 취득하기 위하여 허가를 받은 경우에는 토지의 취득시부터 5년 8. 제1호 내지 제7호 외의 경우에는 토지의 취득시부터 5년 [전문개정 2005.11.11] 제124조의3(이행강제금의 부과) ① 법 제124조의2제1항 본문에 따른 이용의무의 이행명령은 3월 이내의 기간을 정하여 문서로 하여야 한다. ②법 제124조의2제1항 단서에서 "대통령령이 정하는 사유"라 함은 「농지법」 제10조제1항제1호 내지 제4호의 어느 하나를 위반하여 동법 제65조에 따른 이행강제금을 부과한 경우를 말한다. ③법 제124조의2제2항에서 "대통령령이 정하는 금액"이라 함은 다음 각 호의 금액을 말한다. 1. 토지거래계약 허가를 받아 토지를 취득한 자가 당초의 목적대로 이용하지 아니하고 방치한 경우에는 토지 취득가액의 100분의 10에 상당하는 금액 2. 토지거래계약 허가를 받아 토지를 취득한 자가 직접 이용하지 아니하고 임대한 경우에는 토지 취득가액의 100분의 7에 상당하는 금액 3. 토지거래계약 허가를 받아 토지를 취득한 자가 제124조제1항제3호에 따른 시장·군수 또는 구청장의 승인을 얻지 아니하고 당초의 이용목적을 변경하여 이용하는 경우에는 토지 취득가액의 100분의 5에 상당하는 금액 4. 제1호 내지 제3호 외의 경우에는 토지 취득가액의 100분의 7에 상당하는 금액 ④제3항 각 호에 따른 토지 취득가액은 실거래가로 한다. 다만, 실거래가가 확인되지 아니하는 경우에는 취득 당시를 기준으로 가장 최근에 발표된 공시지가로 한다. ⑤시장·군수 또는 구청장은 법 제124조의2제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 알려야 한다. ⑥법 제124조의2제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우에는 이행강제금의 금액, 이행강제금의 부과사유, 이행강제금의 납부기한 및 수납기관, 이의제기방법 및 이의제기기관 등을 명시한 문서로 하여야 한다. ⑦제6항에 따른 이행강제금 부과처분을 받은 자가 법 제124조의2제6항에 따라 이의를 제기하려는 경우에는 부과처분의 고지를 받은 날부터 30일 이내에 이의를 제기하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지거래계약 허가증, 토지거래계약허가신청서, 토지이용계획설명서, 취득토지에 대한 이용의무 이행명령통보, 이행강제금 부과 사전통보, 의견제출서, 이행강제금 부과통보 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2012. 10. 24. 피청구인으로부터 ○○면 ○○리 ○○○-6, 같은 리 ○○○-3 토지를 복지편익시설용으로 이용하기 위한 토지거래계약허가를 득하였다. 나) 피청구인은 2013. 7. 29. 청구인이 위 토지들을 이용목적대로 이용하지 아니하고 임대하여 이용하고 있는 것을 확인하고, 2013. 8. 9. 청구인에게 취득토지를 허가목적대로 이용할 것을 명하는 통보를 하였다. 다) 청구인이 위 이행명령에 불응하자, 피청구인은 2013. 12. 6. 이행강제금 부과 사전통보를 하였고, 청구인은 2013. 12. 13. 기존 임차인이 퇴거에 불응하여 직접 사용하고 있지 못하고 있으며, 임차기간이 만료된 후에는 청구인이 직접 이용할 것이라는 의견을 제출하였다. 라) 피청구인은 2013. 12. 31. 청구인이 위 이행명령에 불응하여 취득토지를 이용목적대로 이용하지 않았다는 이유로, 이행강제금 23,663,750원 부과처분을 하였다. 마) 한편, 청구인은 2013. 12. 17.경 피청구인에게 가설건축물축조신고를 한 후 이 사건 토지에 임시사무실 용도의 컨테이너 1동을 설치하였다. 2) 「국토계획법」118조, 제124조, 제124조의2, 같은 법 시행령 제124조의3 규정에 의하면, 허가구역에 있는 토지에 관한 소유권, 지상권을 이전하거나 설정하는 계약을 체결하려는 당사자는 공동으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 하며, 토지거래계약 허가를 받은 자는 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우 외에는 5년의 범위에서 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 하고, 시장·군수 또는 구청장은 제124조 제1항에 따른 토지의 이용의무를 이행하지 아니한 자에 대하여는 상당한 기간을 정하여 토지의 이용의무를 이행하도록 명할 수 있다. 이행명령이 정하여진 기간에 이행되지 아니한 경우에는 토지 취득가액의 100분의 10의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액의 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 토지를 취득할 당시 임차인으로부터 언제든지 퇴거에 응하겠다는 약속을 받아 이 사건 토지를 취득하게 되었으나 임차인이 퇴거에 불응하여 이용목적대로 토지를 이용하지 못하게 된 사정을 감안하면 이 사건 처분은 위법하다고 주장하고 있는바, 국토계획법 제124조 제1항은 토지거래계약 허가를 받은 자는 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 한다고 규정하고 있다. 이 경우 그 허가받은 목적이 무엇인지는 원칙적으로 토지거래계약허가증의 기재에 의하여야 할 것이므로(대법원 2006.7.13.자 2006마658결정, 대법원 2008.5.19.자 2008마414결정, 대법원 2009.5.14.자 2009마218결정 등 참조), 토지거래계약허가증에 허가받은 자가 그 토지를 직접 이용해야 한다는 내용의 기재가 없다면 특별한 사정이 없는 한, 허가받은 자가 그 토지를 직접 이용하지 않고 임대하였다고 하더라도 이를 두고 허가받은 목적대로 이용하지 않았다고 볼 수 없다고 할 것이나(대법원 2013. 9. 12. 선고 2012두6087 판결 참조), 청구인이 2012. 10. 24.자로 득한 토지거래계약허가증에 의하면, 하단부에 유의사항으로 취득한 토지는 허가를 받은 자가 직접 이용하여야 하며, 타인에게 임대하는 경우에는 이행강제금이 부과됨을 명시되어 있고, 청구인이 토지거래계약허가신청서에 임차인이 현재 소매점을 운영하고 있으나 매수인이 매입한 후 즉시 소매점으로 이용할 계획이라고 기재하였던 점을 감안하면 토지거래허가증의 기재내용에 의하더라도 청구인은 이 사건 토지를 직접 소매점 용도로 이용할 의무가 있다고 봄이 상당하다고 할 것이다. 그런데도 청구인은 이 사건 토지를 매수한 날부터 임대하였고, 이용의무 이행명령을 받았으나 그 이행기간까지 목적대로 이용하지 아니하였으며, 이러한 사실은 피청구인이 2013. 7. 29, 같은 해 11. 21, 같은 해 12. 23.경 이 사건 토지에 직접 방문하여 청구인의 이용상황에 대하여 점검하였을 당시에도 청구인이 점포를 개설하였으나 내부에는 소매물품들은 전혀 진열되어 있지 않고, 빈공간으로 방치되어 있었던 점에서도 명백하다고 할 것이다.(이에 대하여 청구인은 2013. 12. 17.경 가설건축물을 설치하여 이 사건 토지를 목적대로 이용하였다고 주장하고 있으나, 현장 사진에 의하더라도 소매점 용도로 이용한 것으로 보기 어렵다). 또한, 통상 임차인이 있는 부동산에 대하여 매매계약을 체결할 경우에는 임대차 보증금의 승계 여부 등을 계약내용에 함께 정하는 것이 일반적일 것인데, 청구인은 이와는 다른 주장을 하면서 이를 입증할 자료로 토지 중개인의 사실확인서만을 제출하고 있는바 이와 같은 자료만으로는 청구인이 주장하는 사실이 있었다고 믿기 어렵고, 달리 이를 인정할 자료가 존재하지 않은 이상, 청구인이 이 사건 토지를 허가목적대로 이용하지 못한 데에 청구인에게 귀책사유가 없는 불가피한 사유가 있었던 것으로 보기 어렵다고 할 것이다. 4) 그렇다면 청구인은 토지거래계약허가를 득하여 토지를 허가목적대로 직접 이용하여야 함에도 이를 이행하지 아니하였음이 명백한 이상 이 사건 처분은 적법하고, 이에 반하는 청구인의 주장은 이유 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.