이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역인 ○○시 ○○면 ○○리 ○-○○외 6필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에서 ‘○○농원’이라는 상호로 영업장 및 운동장 등을 개설하여 운영하는 자로, 이 사건 토지 내에서 별지목록상 불법건축물인 철주천막, 경량판넬, 컨테이너설치 및 토지형질변경 등(이하 ‘불법건축물 등’이라 한다, 별지목록참조)을 하여 영업행위를 하다 피청구인에게 적발되었다. 이에 피청구인은 2012. 12. 3. 개발제한구역 내 불법행위 1차 시정명령을 하였으나 청구인은 이를 이행하지 아니하였고, 피청구인은 2013. 5. 22. 청구인의 불법행위를 추가 적발하여 2차 시정명령을 통보하였다.피청구인은 2013. 6. 19. 청구인에게 이행강제금 부과 예고를 하였고, 청구인은 2013. 7. 15. 피청구인에게 원상복구 기간연장 등을 내용으로 한 의견진술서를 제출하여 피청구인은 2013. 8. 9. 원상복구 기간을 2013. 8. 30.까지로 하여 불법행위를 시정할 것을 최종 통보를 하였다. 청구인은 불법건축물에 대하여 일부 철거 및 용도변경 원상복구를 하였고, 토지형질변경에 대하여는 농지 및 임야를 일부 걷어낸 형식적인 조치를 취하여 모든 불법행위의 시정명령이 최종적으로 이행되지 않아, 피청구인은 2013. 9. 27. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한특별법’이라 한다) 제12조, 같은 법 제30조의2에 따라 청구인에게 불법행위 미조치 부분에 대한 이행강제금 50,000,000원을 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○농원 이라는 식당을 운영 중 이 사건 토지위에 철주, 천막 영업장 창고, 컨테이너창고 및 경량판넬조 화장실을 불법으로 축조하고, 운동장 및 영업부지 주차장을 형질변경하여 사용하던 중 피청구인으로부터 원상복구 계고를 두 차례에 걸쳐 받았으나 이를 이행하지 않았다는 이유로 개발제한특별법 제30조의2 및 「건축법」 제80조에 따라 이 사건 처분을 받았으나, 청구인은 「개발제한구역 내 불법행위의 예방 및 단속에 관한 규정」(이하 ‘개발제한구역 내 불법행위 단속규정’이라 한다) 제14제5항에 따라 피청구인에게 의견진술을 하고, 피청구인은 의견수렴을 한 후, 청구인은 지정기일 내에 불법건축물을 철거하여 통지하여야 하나 피청구인으로부터 아무런 통지가 없어 전부 이행된 것으로 판단하여 같은 장소에 위의 불법건축물 등을 다시 재설치한 것이다. 2) 청구인이 운영하는 식당이 있는 곳은 1960년대부터 ○○유원지라는 자연유원지로 1976년부터 개발제한구역으로 지정되면서 모든 행위가 제한된 곳이다. 청구인은 영세한 사업자로서 손님들에게 영업을 하여야 하기 때문에 불법건축물 등을 설치하여 사용한 것이고, 이것들은 모두 건축물이 아닌 철거가 용이한 것들이다. 이 사건 처분은 잡풀이 무성한 휴경지를 형질변경하였다고 이 사건 처분을 하였으나 농산물보관용 저온창고, 농사용 비닐하우스, 상수도가 없어 설치한 수도용펌프도 모두 불법건축물로 취급하여 부과한 것은 납득하기 어렵고, 또한, 청구인이 지역경제에 이바지하고 있는 영세업자라는 점을 감안하면 이 사건 처분은 지나치다. 3) 또한, 이 사건에 대해 2012년에 부과된 이행강제금 920만 원을 납부하였고, 추가로 검찰에 고발하여 벌금도 500만 원을 부과 받았다. 그런데 다시 2013년에 5,000만 원을 부과 받은 것이다. 소득이 미미한 청구인은 부과금은 물론 생계도 막막한 실정이다. 개발제한구역에 산다는 이유로 굶어죽거나 신용불량자로 살아가는 방법외 선택의 여지가 없다. 이처럼 휴경지는 형질변경이 아니고 농사용저온창고 및 농업보관용 비닐하우스는 불법건축물이 아닌 관계로 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 영업장은 매년 행락철 ○○지역의 불법행위가 상습적으로 재발되고 있는 자연발생유원지 내로 피청구인은 상습·고질적으로 재현되고 있는 ○○유원지 일원에 대하여 2012년 불법행위 일제조사 후 이행강제금을 부과한 바 있으며, 같은 해 10. 23. ~ 10. 31. ○○유원지 일원의 영업장 36개소에 대한 불법행위 재발생 여부에 대한 일제조사를 실시하였다. 일제조사를 통해 청구인의 영업장은 물론 ○○면 일원 34개 업소의 불법행위가 적발되어 행정조사 등 준비기간을 거쳐 2012. 12. 3. 개발제한구역 내 불법행위 원상복구 계고 통보를 하였으나, 유원지 특성상 동절기에는 영업장을 운영하지 않는 점을 감안하여 후속 행정처분을 일시 중단하였다. 2013년 행락철을 맞아 유원지 업소들의 영업개시 움직임에 따라 2013. 4. 17. ~ 4. 24. 불법행위의 변경사항을 일제조사하여 청구인의 불법행위(불법건축물 26동 927.4㎡, 불법용도변경 2동 127.75㎡, 불법토지형질변경 19,424㎡)를 확인한 후, 불법행위 업소 32개소에 대해 2013. 5. 22. 시정명령하여 원상복구 하도록 하였다. 그러나 불법행위 시정명령 계고 및 추가 시정명령에도 불구하고 청구인은 자진철거 및 원상복구 등을 이행하지 아니하여 피청구인은 2013. 6. 11. 사법기관에 고발조치 하였으며, 개발제한특별법 제30조의2 및「건축법」제80조 규정에 따라 2013. 6. 19. 이행강제금 부과 예고를 하였다. 이후, 청구인을 포함한 불법행위 업소들이 2013. 7. 24. 원상복구 연장 및 불법행위 재조사를 요구하는 개별의견진술서 및 집단탄원서를 제출하여 피청구인은 2013. 7. 29. ~ 8. 2. 불법행위 업소 32개소에 대한 불법내용 재확인 결과, 청구인을 포함한 27개 업소에서 기존 불법행위에 추가로 불법시설물 등을 설치하는 행위를 확인하여 사법기관에 추가고발 하였다. 다만, 자진철거 기간연장 탄원에 대하여는 고액의 이행강제금 부과 보다는 자진철거를 유도하고자 자진철거 기한을 2013. 8. 30.까지로 하여 시정명령 최종통지 하여 청구인을 포함한 불법행위 업소들의 의견을 충분히 수렴하였음에도 최종 원상복구 만료일 이후인 2013. 9. 3. ~ 9. 13. 대부분 원상복구가 이행되지 아니하여 2013. 9. 27. 개발제한특별법 제30조의2 및「건축법」제80조에 따라 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인이 주장하는 휴경지라 주장하는 ○○면 ○○리 ○-○○번지는 지목이 전으로 피청구인이 2013. 4. 17.~4. 24.까지 ○○유원지 내 불법행위 재조사시 현장확인결과 청구인의 음식점 손님들을 위한 족구장 및 운동장으로 사용 중에 있어 적발한 사항이며, 또한 청구인이 주장하는 농산물 보관용 저온창고, 농사용 보관 비닐하우스도 현장확인 결과 음식점 영업을 위한 영업장의 부대시설일 뿐이며, 물탱크실은 「건축법」상 건축물이고, 개발제한구역에서 허용되지 않는 불법건축물로 적발을 한 것이다. 또한 청구인은 피청구인이 행정처분을 하였음에도 자진철거 및 복구 등의 노력 없이 자신의 음식점영업을 위해 철주·천막이나 그늘막 등 불법시설을 추가로 설치하여 사법기관에 추가로 고발하였다. 3) 청구인은 동일한 장비를 가지고 원상복구 한 다른 사건에 대해 피청구인이 다른 결정(다른 업소는 이행강제금 미부과)을 한 것이 부당하다고 주장하나, 청구인 업소와 유사하게 형식적으로 원상복구한 타 업소에 대하여도 동일하게 부과한 바 있으며, 청구인의 불법행위가 개발제한구역의 과도한 훼손을 수반하고 영리를 목적으로 개발제한구역 내 지목상 전, 임야의 토지를 운동장, 주차장 등으로 불법 토지형질변경하고 위 토지상에 불법시설물을 대규모로 설치하여 자신의 영업에 활용하였다. 토지형질변경 부분을 원상복구 하였다는 청구인의 주장에 대해 피청구인의 현장확인 결과, 지목이 전인 토지는 토지 상부만 일부 걷어낸 형식적인 복구로 이는 운동장으로 즉시변경이 가능한 정도의 경운(耕耘)이다. 피청구인은 농지일 경우 농작물을 심어 자랄 수 있는지 경운 깊이 정도, 행위자의 복구의지 판단, 임야의 경우 수목식재 등 적지복구상태 확인 등 종합적으로 판단하여 부과기준을 정하여 최종 확인하여 이행강제금을 부과한 것이다. 참고로 ○○면 자연발생유원지 일원 대다수 업소에서 이행강제금 부과를 피하기 위하여 형식적으로 조치하고, 다시 운동장 등으로 재영업을 계속하여 피청구인으로부터 추가 원상복구 명령을 받은 바 있다. 또한, 청구인의 불법행위에 대하여 자진 철거한 시설물 일부를 제외한 불법건축, 토지형질변경 부분의 이행강제금 산출결과 200,636,000원이 산출되어 개발제한특별법 시행령 제41조의2 제1항 별표5 규정에 따라 이행강제금 산정금액이 5천만 원을 초과할 경우에는 5천만 원을 부과하도록 규정하고 있어 최고한도액인 5천만 원을 부과하게 된 것이다. 4) 청구인에게 불법행위에 대하여 수차례 시정명령 계고, 추가·변경 시정명령, 사법기관 고발, 이행강제금 부과 예고 및 의견진술 실시, 의견사항 반영(원상복구 기한 연장), 시정명령 최종 통보 등 충분한 기회 및 기한을 부여하였음에도 이행되지 않았다는 사실과 청구인이 스스로 제출한 의견진술서상 원상복구 이행확약에 따라 지정기일이 지났음에도 불법행위에 대한 완전복구가 이행되지 않았으며, 토지형질변경의 경우 형식적인 복구 후 재영업하기 위한 사실상 원상복구로 볼 수 없어 당초부터 원상복구 이행 의지보다는 상업적 영업이익을 지속하기 위한 활용의 수단과 함께 행정처분을 기만하는 처사로서 도시의 무질서한 확산방지를 실현하고 불법행위근절을 위해 반드시 필요한 행정처분의 일환인 이 사건 처분은 적법하고, 청구인이 검찰로부터 구약식 벌금 500만원 처분을 받은 바 청구인의 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6, 2010.4.15, 2011.4.14, 2011.9.16> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래·자갈·토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 ② 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다. ③ 제1항 단서와 제2항에도 불구하고 국토해양부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. ④ 시장·군수·구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치도·시·군·구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시·군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방·군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14, 2011.9.16> ⑤ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제64조제3항 및 제4항의 이행보증금·원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. ⑥ 제1항 각 호와 제2항에 따른 행위에 대하여 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 계속 시행할 수 있다. ⑦ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. ⑧ 국토해양부장관이나 시·도지사가 제1항제1호 각 목의 시설 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설을 설치하기 위하여 같은 법 제91조에 따라 실시계획을 고시하면 그 도시·군계획시설사업은 제1항 단서에 따른 허가를 받은 것으로 본다. <개정 2011.4.14, 2011.9.16> ⑨ 제8항에 따라 허가를 의제받으려는 자는 실시계획 인가를 신청하는 때에 허가에 필요한 관련 서류를 함께 제출하여야 하며, 국토해양부장관이나 시·도지사가 실시계획을 작성하거나 인가할 때에는 미리 관할 시장·군수·구청장과 협의하여야 한다. 제13조(존속 중인 건축물 등에 대한 특례) 시장·군수·구청장은 법령의 개정·폐지나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 인하여 그 사유가 발생할 당시에 이미 존재하고 있던 대지·건축물 또는 공작물이 이 법에 적합하지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 있다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. <개정 2009.2.6, 2011.4.14> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제2항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 ② 시장·군수·구청장이 시정명령에 관한 업무의 집행을 게을리하는 때에는 국토해양부장관은 해당 시장·군수·구청장에게 기간을 정하여 그 집행을 철저히 할 것을 명령할 수 있다. 이 경우 명령이 이행되지 아니한 때에는 제1항의 규정에도 불구하고 국토해양부장관이 직접 시정명령하거나 해당 지역을 관할하는 지방 국토관리청의 장으로 하여금 집행하게 할 수 있다(이하 제30조의2의 이행강제금의 부과·징수에 관한 업무, 제34조의 과태료의 부과·징수에 관한 업무에서 같다) <신설 2009.2.6> ③ 국토해양부장관(제2항에 따라 국토해양부장관이시정명령을 직접 집행하거나 해당 지역을 관할하는 지방 국토관리청의 장으로 하여금 집행하게 하는 경우에 한한다. 이하 제4항부터제6항까지에서 같다)은 제1항에 따른 위반행위자등 가운데 영리 목적 또는 상습적 위반행위자등에 대하여는 해당 시장·군수·구청장에게 허가취소를 요구할 수 있다. <신설 2009.2.6> ④ 제3항에 따라 허가취소 요구를 받은 시장·군수·구청장은 특별한 사유가 없는 한 허가를 취소하여야 하고, 그 결과를 국토해양부장관에게 알려야 한다. <신설 2009.2.6> ⑤ 국토해양부장관은 제2항에 따른 명령과 관련하여 시장·군수·구청장에게 필요한 자료 또는 정보를 요청할 수 있으며 그 요청을 받은 자는 특별한 사정이 없는 한 이에 따라야 한다. <신설 2009.2.6> ⑥ 국토해양부장관이 제2항에 따라 위반행위자등에 대하여 시정명령을 한 경우 이를 해당 시장·군수·구청장에게 알려야 한다. <신설 2009.2.6> ⑦ 제1항 및 제4항에 따라 허가를 취소하려면 청문을 하여야 한다. <개정 2009.2.6> 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. ⑦ 국토해양부장관이 제30조제2항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장·군수·구청장에게 알려야 한다. ⑧ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. ② 제1항에 따른 이행강제금 부과·징수 대상자 중 법 제4조제4항에 따른 해제대상지역으로 이전할 자에 대하여는 입주시기 등을 감안하여 그 이전이 가능한 시기까지 이행강제금의 부과를 유예하거나 별표 5에 따른 이행강제금의 금액을 가중하지 아니할 수 있다. ③ 제1항 및 제2항에도 불구하고 별표 1 제5호 가목의 동식물 관련 시설의 소유자가 법 제30조에 따른 위반행위를 한 경우에는 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에 2년의 범위에서 이행강제금의 부과를 유예할 수 있다. 이 경우 이행강제금을 부과하지 않을 수 있는 기산 시점은 해당 시설을 자진하여 철거할 것을 서약한 후 행정대집행 비용 전액을 납부한 날(제1호 후단에 따라 분할납부가 인정된 경우는 최초 1회 납부한 날)로 한다. 1. 해당 시설을 2년의 범위에서 자진하여 철거할 것을 서약하고, 「행정대집행법」에 따라 집행에 필요한 비용(이하 "대집행 비용"이라 한다)을 시장·군수·구청장에게 미리 납부할 것. 이 경우 시장·군수·구청장은 1년 이내의 범위에서 3회 이내의 분할납부를 인정할 수 있다. 2. 해당 시·군·구의 개발제한구역에 최근 1년 이상 거주하였을 것 3. 해당 시·군·구의 개발제한구역에서 영농에 종사하는 자로서 1만제곱미터 이상의 농지(전·답 및 과수원을 말한다)를 소유하지 아니할 것 ④ 시장·군수·구청장은 제3항에 따라 이행강제금의 부과를 유예받은 자가 같은 항 제1호에 따라 서약한 기간 내에 자진하여 철거한 때에는 이미 납부한 대집행 비용을 환급하여야 한다. ⑤ 제1항부터 제4항까지에서 규정된 사항 이외에 이행강제금의 부과 및 징수절차에 필요한 사항은 국토해양부령으로 정한다. 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ② 시장·군수는 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 건축을 허가하려면 미리 건축계획서와 국토해양부령으로 정하는 건축물의 용도, 규모 및 형태가 표시된 기본설계도서를 첨부하여 도지사의 승인을 받아야 한다. 1. 제1항 단서에 해당하는 건축물 2. 자연환경이나 수질을 보호하기 위하여 도지사가 지정·공고한 구역에 건축하는 3층 이상 또는 연면적의 합계가 1천제곱미터 이상인 건축물로서 위락시설과 숙박시설 등 대통령령으로 정하는 용도에 해당하는 건축물 3. 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 보호하기 위하여 필요하다고 인정하여 도지사가 지정·공고한 구역에 건축하는 위락시설 및 숙박시설에 해당하는 건축물 ③ 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토해양부령으로 정하는 설계도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. ④~⑩ 생략 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지이용계획서, 항공사진 및 처분서 등을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지는 국토계획법상 자연녹지지역이고, 개발제한특별법상 개발제한구역이다. 나) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○-○○외 번지 외 6필지(별지목록 참조)의 개발제한구역에 위치하고 있는 ○○자연발생유원지 내 ‘○○농원’이라는 영업장을 운영하는 자로서, 개발제한특별법 제12조에 따른 허가를 득하지 아니하고 불법 행위한 사실이 적발되었다. 다) 이에 피청구인은 2012. 12. 3. 개발제한구역 내 불법행위 1차 시정명령을 하였으나 청구인은 이를 이행하지 아니하였고, 피청구인은 2013. 5. 22. 청구인의 불법행위를 추가 적발하여 시정명령을 통보하였다. 라) 피청구인은 2013. 6. 19. 청구인에게 이행강제금 부과 예고를 하였고, 청구인은 2013. 7. 15. 피청구인에게 원상복구 기간연장 등을 내용으로 한 의견진술서를 제출하여 피청구인은 2013. 8. 9. 원상복구 기간을 2013. 8. 30.까지로 하여 불법행위 시정명령 최종 통보를 하였다. 마) 청구인은 불법건축물에 대하여 일부 철거 및 용도변경 원상복구를 하였고, 토지형질변경에 대하여는 농지 및 임야를 일부 걷어낸 형식적인 조치만을 취하여 모든 불법행위의 시정명령이 최종적으로 이행되지 않아, 피청구인은 2013. 9. 27. 청구인에게 불법행위 미조치 부분에 대한 이행강제금 50,000,000원을 부과 처분 하였다. 2) 개발제한특별법 제12조제1항, 제30조의2, 같은 법 시행령 제41조의2 규정에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없으나, 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 등은 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 하고 있다. 허가 없이 행위를 한 경우에는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 시정명령을 할 수 있으며, 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억 원의 범위 안에서 이행강제금을 부과하도록 하고 있다. 3) 청구인은 잡풀이 무성한 휴경지를 형질변경하였다고 이 사건 처분을 하였으나 농산물보관용 저온창고, 농사용 비닐하우스, 상수도가 없어 설치한 수도용 펌프도 모두 불법건축물로 취급하여 부과한 것은 납득하기 어렵고, 또한, 청구인이 지역경제에 이바지하고 있는 영세업자라는 점을 감안하면 이 사건 처분은 지나치게 가혹하다고 주장한다. 가) 먼저, 잡풀이 무성한 휴경지를 형질변경하였다고 이 사건 처분을 하였으나 농산물보관용 저온창고, 농사용 비닐하우스, 상수도가 없어 설치한 수도용 펌프도 모두 불법건축물로 취급하여 부과한 것은 납득하기 어렵다고 주장하나, 청구인이 휴경지를 형질변경하였다고 주장하나, ○-○○번지는 지목이 전이고, 족구장 및 운동장으로 사용하고 있다는 사실에서 형질변경이 아니라는 주장은 이유가 없고, 사진자료에서 확인할 수 있듯이 농산물 보관용 저온창고, 농사용 보관 비닐하우스도 음식점 영업을 위한 부대시설이지 청구인의 주장과 같이 농사용 저온창고나 농사용 보관 비닐하우스는 아닌 것이 분명하여 보이고, 물탱크의 경우도 「건축법」상 건축물에 해당하여 허가나 신고가 있어야 한다는 점에서 청구인의 주장은 설득력이 없다. 나) 다음으로, 청구인이 설치한 불법건축물 등은 모두 건축물이 아닌 철거가 용이한 것들이라는 주장에 대해서 본다. 살피건대, 이 사건에서 청구인이 설치한 불법건축물 등은 철제파이프로 골격을 하고 비닐을 덮거나 간이형 목조건축물들이어서 철거가 용이하므로 건축물이 아니라고 하나, 「건축법」 제2조제1항제2호에서 건축물인가 여부는 규모나 구조, 형태 등으로 보아 이동이 용이하지 아니하고 지붕과 기둥 등의 구별이 가능한가 여부로 판단하는 것이다. 이러한 기준으로 볼 때, 불법건축물 등은 대체로 창고와 화장실 등으로 이동이 용이치 않다는 점에서 건축물로 보인다. 설령, 비닐하우스는 그 구조상 건축법의 규제대상인 건축물에 해당하지 않는 경우라 할지라도 개발제한구역특별법상 원칙적으로 개발제한구역 내에 그 설치를 할 수 없도록 정한 공작물에는 당연히 해당하는 것(대법원 2007.9.6. 선고 2007도4197 판결)이라는 점에서 청구인의 주장은 이유가 없다. 다) 마지막으로, 영세업자인 청구인에게 이 사건 처분을 하는 것은 지나치게 가혹하다는 주장에 대해서 보면, 살피건대, 피청구인은 이 사건 처분을 하기 전에 수차례에 걸쳐 불법행위 등에 대한 원상회복계고를 하였고, 이 사건 청구인이 행락철 영업을 할 수 있도록 충분한 시간을 주고 있었으며, 개발제한특별법에서 개발제한구역을 지정하는 취지는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보라는 목적에 비추어 보면, 청구인의 이 사건 불법건축물 등을 설치함으로써 받는 이익보다 이 사건 토지를 포함한 개발제한구역 일원에 청구인이 오염유발 등 자연환경 훼손이 심대하여 개발제한구역지정의 목적이 크게 훼손됨을 알 수 있는 바, 이 사건에서 청구인은 청구인이 영세하고 이 사건 토지에서 생계를 유지하고 있음에도 이 사건 처분을 하는 것은 지나치게 가혹하다고 하나 청구인의 행위를 제한함으로써 지켜지는 도시 주변의 자연환경을 보전과 도시민의 건전한 생활환경 확보라는 공익이 훨씬 크다는 점에 비추어 개발제한구역 내에서 불법행위 등을 엄격히 제한할 필요성이 있는 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. [별지] ○○시 ○○면 ○○리 ○-○○번지 일원 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159540911"></img>