이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 개발제한구역인 ○○시 ○○동 ○○○-1번지(전, 876㎡)의 토지형질을 변경하고, 물건(컨테이너)을 쌓아놓는 행위를 하고, 개발제한구역인 ○○동 ○○○-2번지(대, 305㎡)의 토지에 물건(컨테이너)을 쌓아놓는 행위를 하여 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개특법’이라 한다) 제12조를 위반하였다는 사유로, 2013. 7. 29. 청구인에게 2013. 8. 23.까지 위 토지에 대해 원상복구할 것을 계고하고, 2013. 9. 12. 재차 2013. 9. 21.까지 위 계고처분을 이행할 것을 촉구하였음에도, 청구인이 이를 이행하지 않음에 따라, 2013. 9. 27. ○○경찰서에 개특법 제12조 위반을 사유로 청구인을 고발하고, 2013. 9. 27. 청구인에게 상기 고발사실 및 개특법 제30조의2에 의한 이행강제금 50,000,000원을 부과할 것을 예고하자, 청구인은 2013. 10. 24.까지 위 계고처분을 이행하겠다는 의견진술서를 2013. 10. 8. 피청구인에게 제출하였다. 2014. 1. 3. 피청구인이 위 토지에 대해 현장확인한 결과 청구인이 ○○○-1번지에 적치한 컨테이너는 철거하였으나, ○○○-2번지에 적치한 컨테이너 중 일부를 철거하지 않았고, 개발제한구역인 ○○동 산○○○-4번지(도로, 24㎡)(○○동 ○○○-2번지 및 산○○○-4번지를 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 새로이 컨테이너를 적치하였음(이하 ‘이 사건 불법행위’라 한다)을 확인하고, 2014. 1. 6. 청구인에게 2014. 1. 15.까지 이 사건 토지에 대해 원상복구할 것을 명령하고, 불이행시 이행강제금을 즉시 부과할 것을 예고하였으나, 청구인이 위 기한까지 원상복구 명령을 이행하지 않자, 2014. 1. 23. 개특법 제30조의2에 따라 이행강제금 18,270,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-1 및 ○○○-2의 전 및 대지 총816.5㎡를 컨테이너 야적장으로 사용하기 위하여 2013. 4. 1. 토지 소유자와 임대차계약을 체결하고 2013. 7. 1.부터 해당 토지를 점유·사용(컨테이너 20개 야적)하였고, 임대차계약 체결시 위 토지 소유자가 해당 토지가 개발제한구역 내 토지가 아니라고 분명하게 청구인에게 고지하였으므로, 이 사건 불법행위에 전혀 고의성은 없다. 2) 청구인은 당초 이 사건 불법행위 적발 후에 바로 절반(10개)의 컨테이너 박스를 치웠고, 현재 남아 있는 물건도 이동하고자 안전한 토지를 물색 중에 있다. 3) 그 동안 위 컨테이너가 한 대도 팔리지 않아 처음 상태로 야적하고 있으며, 청구인의 생계가 어렵고 딱한 처지에 있으므로 너무 가혹한 이 사건 처분을 취소해 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 개발제한구역 내에서 무단으로 야적 및 토지를 형질변경하는 것은 개특법 제12조 규정을 위반한 것으로서 이에 수차례에 걸쳐 원상복구 계고 등의 행정처분을 하였으나, 청구인이 이행하지 않아 같은 법 제30조의2 규정에 의거 이 사건 처분을 한 것이다. 2) 청구인은 2013. 10. 8. 이 사건 불법행위의 내용 및 이 사건 처분에 대한 이의가 없고, 개인사정으로 원상복구 기간을 연장해 달라는 의견진술서를 피청구인에게 제출하였는데, 이는 청구인의 행위가 불법임을 스스로 인정하고 원상복구 조치의무의 당위성에 대하여 피력한 것이며, 피청구인의 이 사건 불법행위에 대한 형사고발로 청구인은 검찰로부터 벌금 200만원 처분을 받았다. 3) 청구인이 요구한 위 자진철거 기한이 지났음에도 불법행위가 시정되지 않아, 피청구인은 최종 현장확인하였고, 이를 통해 청구인이 일부 원상복구한 면적을 확인하여 이를 제하고 잔존해 있는 불법적치 부분에만 이행강제금을 산정·부과하였다 3) 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 도시의 무질서한 확산 방지를 실현하고 불법행위를 근절하기 위해 반드시 필요한 적법한 행정처분이며, 「행정절차법」과 개특법에서 정하고 있는 행정절차에 따라 이루어진 적법·타당한 것으로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. <신설 2013.5.28. > ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013.5.28. > ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013.3.23. , 2013.5.28. > ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방ㆍ군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14. , 2011.9.16. , 2013.5.28. > ⑥ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제64조제3항 및 제4항의 이행보증금ㆍ원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. <개정 2013.5.28. > ⑦ 제1항 각 호와 제3항에 따른 행위에 대하여 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 계속 시행할 수 있다. <개정 2013.5.28. > ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28. > ⑨ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사가 제1항제1호 각 목의 시설 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설을 설치하기 위하여 같은 법 제91조에 따라 실시계획을 고시하면 그 도시ㆍ군계획시설사업은 제1항 단서에 따른 허가를 받은 것으로 본다. <개정 2011.4.14. , 2011.9.16. , 2013.3.23. , 2013.5.28. > ⑩ 제9항에 따라 허가를 의제받으려는 자는 실시계획 인가를 신청하는 때에 허가에 필요한 관련 서류를 함께 제출하여야 하며, 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사가 실시계획을 작성하거나 인가할 때에는 미리 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 협의하여야 한다. <개정 2013.3.23. , 2013.5.28. > 제13조(존속 중인 건축물 등에 대한 특례) 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법령의 개정ㆍ폐지나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 인하여 그 사유가 발생할 당시에 이미 존재하고 있던 대지ㆍ건축물 또는 공작물이 이 법에 적합하지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 있다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. ⑧ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제17조(물건의 적치) ① 법 제12조제1항제7호에서 "대통령령으로 정하는 물건"이란 모래, 자갈, 토석, 석재, 목재, 철재, 폴리비닐클로라이드(PVC), 컨테이너, 콘크리트제품, 드럼통, 병, 그 밖에 「폐기물관리법」 제2조제1호에 따른 폐기물이 아닌 물건으로서 물건의 중량이 50톤을 초과하거나 부피가 50세제곱미터를 초과하는 것을 말한다. ② 법 제12조제1항제7호에서 "대통령령으로 정하는 기간"이란 1개월 이상 12개월 이하를 말한다. <개정 2009.8.5.> 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542269"></img> 나. 판단 1) 인정사실 현장사진, 시정명령서, 처분 사전통지서, 청구인 의견진술서, ○○○지방검찰청의 처분결과 통지서, 이 사건 처분서 등에 따르면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 피청구인은 청구인이 개발제한구역인 ○○시 ○○동의 ○○○-1번지(지목 전) 876㎡의 토지형질을 변경하고, 물건(컨테이너)을 쌓아놓는 행위를 하고, 개발제한구역인 ○○동의 ○○○-2번지(지목 대) 305㎡의 토지에 물건(컨테이너)을 쌓아놓는 행위를 하여 개특법 제12조를 위반하였다는 사유로, 2013. 7. 29. 청구인에게 2013. 8. 23.까지 위 토지에 대해 원상복구할 것을 계고하였으나, 청구인이 미이행하자, 2013. 9. 27. ○○경찰서에 청구인을 고발하였다. 나) 청구인은 2013. 10. 24.까지 위 계고처분을 이행하겠다는 의견진술서를 피청구인에게 제출하였으나, 2014. 1. 3. 피청구인은 현장확인을 통해 청구인이 ○○○-1번지에 적치했던 컨테이너는 모두 철거하였으나, ○○○-2번지 168㎡의 토지에 여전히 컨테이너를 적치해 놓았고, 개발제한구역인 ○○동 산○○○-4번지(지목 도로) 24㎡의 토지에 새로이 컨테이너를 적치하였음을 확인하였다. 다) 청구인의 불법행위에 대한 피청구인의 고발에 따라 2013. 12. 20. ○○○지방검찰청은 청구인에게 벌금 200만원의 구약식 처분을 하였다. 라) 피청구인은 2014. 1. 6. 청구인에게 2014. 1. 15.까지 이 사건 토지에 대해 원상복구할 것을 명령하고, 불이행시 이행강제금을 즉시 부과할 것을 예고하였으나, 청구인이 위 기한까지 명령을 이행하지 않자, 2014. 1. 23. 개특법 제30조의2에 따라 이 사건 처분을 하였다. 2) 개특법 제12조제1항제7호 및 같은 법 시행령 제17조에 따르면 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받지 아니하고는 개발제한구역에서는 1개월 이상 12개월 이하의 기간까지 모래, 자갈, 토석, 석재, 목재, 철재, 폴리비닐클로라이드(PVC), 컨테이너, 콘크리트제품, 드럼통, 병, 그 밖에 「폐기물관리법」 제2조제1호에 따른 폐기물이 아닌 물건으로서 물건의 중량이 50톤을 초과하거나 부피가 50세제곱미터를 초과하는 물건을 쌓아놓는 행위를 할 수 없으며, 같은 법 제30조제1항제1호에 따르면 시장·군수·구청장은 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 해당 행위자에게 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고, 같은 법 제30조의2제1항에는 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다고 규정되어 있다. 3) 청구인은 이 사건 토지에 대한 임대차계약 체결시 토지 소유자가 해당 토지가 개발제한구역 내 토지가 아니라고 분명하게 청구인에게 고지하였으므로, 이 사건 불법행위에 전혀 고의성이 없고, 현재 남아 있는 컨테이너를 이동하고자 다른 토지를 물색 중이며, 청구인의 생계가 너무 어려운 처지에 있으므로 이 사건 처분이 취소되어야 한다고 주장한다. 살피건대, 청구인이 2013. 10. 8. 피청구인에게 제출한 의견진술서, 이 사건 불법행위에 대한 ○○○지방검찰청의 처분통지서, 이 사건 처분서 등을 종합적으로 고려하면, 청구인이 개발제한구역인 이 사건 토지에 피청구인의 허가를 받지 아니하고 컨테이너를 적치하여 개특법 제12조제1항을 위반한 사실이 명백하고, 이 사건 위반행위에 대한 이행강제금 또한 같은 법 시행령 제41조의2 별표5의 산정식에 따라 부과되었으며, 피청구인이 청구인에게 이 사건 토지의 불법행위에 대해 기한을 정해 수차례 시정명령을 하고, 시정명령 미이행시 이행강제금을 부과할 것을 예고했음에도, 청구인이 위 시정명령을 이행하지 않아 피청구인이 이 사건 처분을 한 사실이 인정된다. 또한, 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 도시민의 건전한 생활환경 확보라는 공익이 청구인이 입게 될 금전적 손실보다 결코 작다고 할 수 없고, 피청구인이 이 사건 처분 전 청구인에게 사전통지하고 의견진술의 기회를 부여하는 등 적법한 행정절차를 거쳤으므로, 이 사건 처분은 적법·타당하고 청구인의 주장은 이유 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.