이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역 내 자연발생유원지인 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○번지 외 7필지(별지목록 참조, 4,500㎡)에서 ‘○○○○’이라는 음식점(이하 ‘이 사건 영업장’이라 한다)을 운영하는 자로서, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한특별법’이라 한다) 제12조에 따른 허가를 득하지 아니하고 불법 행위(신축 9건 578.75㎡, 증축 4건 290㎡, 토지형질변경 4,500㎡, 별지목록 참조)한 사실이 적발되었다 이에 피청구인은 2012. 12. 3. 개발제한구역내 불법행위 1차 시정명령을 하였으나 청구인은 이를 이행하지 아니하였고, 피청구인은 2013. 5. 22. 청구인의 불법행위를 추가 적발하여 시정명령을 통보하였다. 피청구인은 2013. 6. 19. 청구인에게 이행강제금 부과 예고를 하였고, 청구인은 2013. 7. 15. 피청구인에게 원상복구 기간연장 등을 내용으로 한 의견진술서를 제출하여 피청구인은 2013. 8. 9. 원상복구 기간을 2013. 8. 30.까지로 하여 불법행위 시정명령 최종 통보를 하였다. 청구인은 불법건축물에 대하여 일부 철거 및 용도변경 원상복구를 하였고, 토지형질변경에 대하여는 농지 및 임야를 일부 걷어낸 형식적인 조치를 취하여 모든 불법행위의 시정명령이 최종적으로 이행되지 않아, 피청구인은 2013. 9. 27. 청구인에게 불법행위 미조치 부분에 대한 이행강제금 50,000,000원을 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인이 2013. 8. 31. 불법건축물 및 토지의 형질변경에 대한 자진철거 시정명령을 요구하여 청구인은 그에 해당하는 부분을 시정하였음에도 이 사건 처분을 하였다. 피청구인은 건물의 2층과 심야보일러실을 불법증축 하였다고 각각 30,132,000원과 2,310,000원의 이행강제금을 부과하였으나 청구인은 그곳을 사용하고 있지 않고 있다. 2) 또한, 심야보일러실과 물탱크실을 불법증축이라 하는데 이는 심야보일러를 사용하기 위해서는 물탱크를 설치하여야 하고, 물탱크의 크기가 실내에 설치하기는 너무 크고 위험성이 있어 건물 뒤에 물탱크실을 설치하였는데 이를 불법증축이라 하는 것은 그 위험성에 비추어 보면 피청구인이 무책임한 것이다. 청구인은 물탱크의 크기와 안전성의 이유로 건물 밖에 설치할 수 없었던 것이다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 부당하다 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 영업장은 매년 행락철 ○○지역의 불법행위가 상습적으로 재발되고 있는 자연발생유원지 내로 피청구인은 상습·고질적으로 재현되고 있는 ○○유원지 일원에 대하여 2012년 불법행위 일제조사 후 이행강제금을 부과한 바 있으며, 같은 해 10. 23. ~ 10. 31. ○○유원지 일원의 영업장 36개소에 대한 불법행위 재발생 여부에 대한 일제조사를 실시하였다. 일제조사를 통해 청구인의 영업장은 물론 ○○면 일원 34개 업소의 불법행위가 적발되어 행정조사 등 준비기간을 거쳐 2012. 12. 3. 개발제한구역 내 불법행위 원상복구 계고 통보를 하였으나, 유원지 특성상 동절기에는 영업장을 운영하지 않는 점을 감안하여 후속 행정처분을 일시 중단하였다. 2013년 행락철을 맞아 유원지 업소들의 영업개시 움직임에 따라 2013. 4. 17. ~ 4. 24. 불법행위의 변경사항을 일제조사하여 청구인의 별지목록 불법행위를 확인한 후, 불법행위 업소 32개소에 대해 2013. 5. 22. 시정명령하여 원상복구 하도록 하였다. 그러나 불법행위 시정명령 계고 및 추가 시정명령에도 불구하고 완전 원상복구를 이행하지 아니하여 피청구인은 2013. 6. 11. 사법기관에 고발조치 하였으며, 개발제한특별법 제30조의2 및「건축법」제80조 규정에 따라 2013. 6. 19. 이행강제금 부과 예고를 하였다. 이후, 청구인을 포함한 불법행위 업소들이 2013. 7. 24. 원상복구 연장 및 불법행위 재조사를 요구하는 개별의견진술서 및 집단탄원서를 제출하여 피청구인은 2013. 7. 29. ~ 8. 2. 불법행위 업소 32개소에 대한 불법내용 재확인 결과, 청구인을 포함한 27개 업소에서 기존 불법행위에 추가로 불법시설물 등을 설치하는 행위를 확인하여 사법기관에 추가고발 하였다. 다만, 자진철거 기간연장 탄원에 대하여는 고액의 이행강제금 부과보다는 자진철거를 유도하고자 자진철거 기한을 2013. 8. 30.까지로 하여 시정명령 최종통지 하여 청구인을 포함한 불법행위 업소들의 의견을 충분히 수렴하였음에도 최종 원상복구 만료일 이후인 2013. 9. 3. ~ 9. 13. 대부분 원상복구가 이행되지 아니하여 2013. 9. 27. 개발제한특별법 제30조의2 및「건축법」제80조에 따라 이 사건 처분을 하였다. 2) 피청구인은 2013. 6. 19. 청구인에게 2013. 7. 19.까지 의견진술 하도록 이행강제금 부과 예고 통보를 하였고, 이에 청구인은 2013. 7. 15. 의견진술서에 이의없음을 표기하고, 개인사정으로 원상복구 기간을 연장하여 달라는 의견을 제출하였다. 이는 청구인의 행위가 불법임을 스스로 인정하고 원상복구 의무의 당위성에 대하여 피력한 것이라 할 것이다. 이 사건 불법행위는 2012. 10. 23. ~ 10. 31. 실시한 ○○자연발생유원지 불법행위 일제조사 시 적발한 사항이고 현장조사 시 청구인이 실질적인 행위자로 조사되어 2012. 12. 3. 원상복구 계고 처분한 것으로 청구인의 주장은 이유 없다. 3) 청구인은 2층 불법증축 부분은 입구를 봉쇄하고 사용하지 않는다고 하나 출입구를 봉쇄하였다고 하여 불법증축에 해당하지 않는다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 또한, 보일러실의 경우도 「건축법」상 건축물에 해당하고, 개발제한구역 내 허용되지 않는 행위로서 불법건축물로 적발하게 된 것이다. 또한, 청구인의 불법행위에 대하여 자진철거한 시설물 일부를 제외한 불법건축, 토지형질변경 부분의 이행강제금 산출결과 55,446,000원이 산출되어 개발제한특별법 시행령 제41조의2제1항별표5 규정에 따라 이행강제금 산정금액이 5천만 원을 초과할 경우에는 5천만 원을 부과하도록 규정하고 있어 최고한도액인 5천만 원을 부과하게 된 것이다. 4) 청구인에게 불법행위에 대하여 수차례 시정명령 계고, 추가·변경 시정명령, 사법기관 고발, 이행강제금 부과 예고 및 의견진술 실시, 의견사항 반영(원상복구 기한 연장), 시정명령 최종 통보 등 충분한 기회 및 기한을 부여하였음에도 이행되지 않았다는 사실과 청구인이 스스로 제출한 의견진술서상 원상복구 이행기일이 지났음에도 불법행위에 대한 완전복구가 이행되지 않아 이 사건 처분을 한 것이다. 도시의 무질서한 확산방지를 실현하고 불법행위근절을 위해 반드시 필요한 행정처분의 일환인 이 사건 처분은 적법하고, 청구인이 검찰로부터 구약식 벌금 500만 원 처분을 받았는바, 청구인의 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래·자갈·토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 ② 시장·군수·구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다. ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시·특별자치도·시·군·구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시·군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방·군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제64조제3항 및 제4항의 이행보증금·원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. 제32조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 자 2. 제30조제1항에 따른 시정명령을 이행하지 아니한 자 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. [별표5] <개정 2009. 8. 5.> 이행강제금의 산정 기준(제41조의2제1항 관련) 1. 허가사항 위반 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541961"></img> 3. 비고 가. 제1호 및 제2호에 따라 이행강제금을 산정한 결과 5천만원 이하일 때는 그 금액을 부과·징수하고, 5천만원을 초과할 경우에는 5천만원을 부과·징수한다. 나. 가목에 따른 금액에 대하여는 다음 각 호의 구분에 따라 가중 또는 감경할 수 있다. 1) 영리목적이나 상습적으로 위반한 자: 100분의 50 범위에서 가중 2) 영농행위 등 단순 생계형 위반행위자: 100분의 50 범위에서 감경 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 개발제한구역 내 불법행위 시정명령 공문, 이행강제금 부과 계고 공문, 의견진술서, 시정명령 및 이행강제금 부과 연장 공문, 이 사건 처분서 등 기타자료의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○번지 외 7필지(별지목록 참조)의 개발제한구역에 위치하고 있는 ○○자연발생유원지 내 이 사건 영업장을 운영하는 자로서, 개발제한특별법 제12조에 따른 허가를 득하지 아니하고 별지목록 상 불법 행위를 한 사실이 적발되었다. 나) 이에 피청구인은 2012. 12. 3. 개발제한구역내 불법행위 1차 시정명령을 하였으나 청구인은 이를 이행하지 아니하였고, 피청구인은 2013. 5. 22. 청구인의 불법행위를 추가 적발하여 시정명령을 통보하였다. 다) 피청구인은 2013. 6. 19. 청구인에게 이행강제금 부과 예고를 하였고, 청구인은 2013. 7. 15. 피청구인에게 원상복구 기간연장 등을 내용으로 한 의견진술서를 제출하여 피청구인은 2013. 8. 9. 원상복구 기간을 2013. 8. 30.까지로 하여 불법행위 시정명령을 최종 통보를 하였다. 라) 청구인은 토지형질변경에 대하여는 복구하였으나 불법건축물에 대하여 일부 철거 및 용도변경 원상복구를 하였을 뿐, 모든 불법행위의 시정명령이 최종적으로 이행되지 않아, 피청구인은 2013. 9. 27. 청구인에게 이 사건 처분을 부과 처분 하였다. 마) 한편, 청구인은 2013. 9. 12. ○○○지방검찰청으로부터 개발제한특별법 및「건축법」위반으로 구약식 벌금 500만원 처분을 받았다. 2) 개발제한특별법 제12조제1항에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제11호에 따른 도시·군 계획사업의 시행을 할 수 없으나, 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 등에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있다. 또한, 같은 법 제30조 및 제30조의2를 종합하면 시장·군수·구청장은 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경의 시행을 한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 ‘시정명령’이라 한다)할 수 있는데, 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억 원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있다. 3) 피청구인이 2013. 8. 31. 불법건축물 및 토지의 형질변경에 대한 자진철거 시정명령을 요구하여 청구인은 그에 해당하는 부분을 시정하였음에도 이 사건 처분을 하였고, 심야보일러 물탱크실은 물탱크의 크기가 실내에 설치하기는 너무 크고 위험성이 있어 건물 뒤에 설치한 것이며, 이 사건 처분은 영세한 청구인에게 지나치게 가혹하다고 주장한다. 가) 피청구인이 2013. 8. 31. 불법건축물 및 토지의 형질변경에 대한 자진철거 시정명령을 요구하여 청구인은 그에 해당하는 부분을 시정하였으며, 심야보일러 물탱크실은 물탱크의 크기가 실내에 설치하기는 너무 크고 위험성이 있어 건물 뒤에 물탱크실을 설치한 것이라고 주장한다. 살피건대, 청구인은 피청구인의 시정명령에 대해 이행을 하였다고 하나, 증축된 건축물 입구를 폐쇄하였다고 하여 복구되어 시정명령이 이행되었다고 할 수 없고, 보일러실과 물탱크는 청구인의 생활에 반드시 필요한 것이라고는 하나 「건축법」상 건축물에 해당하고, 개발제한특별법 시행규칙 제12조 별표4에서 정하고 있는 허가나 신고 없이 설치하는 것이 아닌 이상 허가나 신고가 있어야 한다. 나) 마지막으로, 영세업자인 청구인에게 이 사건 처분을 하는 것은 지나치게 가혹하다는 주장에 대해서 보면, 살피건대, 피청구인은 이 사건 처분을 하기 전에 수 차례에 걸쳐 불법행위 등에 대한 원상회복계고를 하였고, 이 사건 청구인이 원상복구할 수 있도록 충분한 시간을 두고 있었으며, 개발제한특별법에서 개발제한구역을 지정하는 취지는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보라는 목적에 비추어 보면, 청구인의 이 사건 불법건축물 등을 설치함으로써 받는 이익보다 이 사건 토지를 포함한 개발제한구역 일원에 청구인이 오염유발 등 자연환경 훼손이 심대하여 개발제한구역지정의 목적이 크게 훼손됨을 알 수 있는 바, 이 사건에서 청구인은 청구인이 영세하고, 이 사건 토지에서 생계를 유지하고 있음에도 이 사건 처분을 하는 것은 지나치게 가혹하다고 하나 청구인의 행위를 제한함으로써 지켜지는 도시 주변의 자연환경을 보전과 도시민의 건전한 생활환경 확보라는 공익이 청구인이 입는 손해보다 훨씬 크다는 점에서 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. [별지] ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○번지 외 7필지 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541963"></img>