이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역 내인 ○○시 ○○로○○번길 ○○-○의 토지(이하 이 사건 ‘농지’라 한다) 및 종묘배양시설의 소유자로, 피청구인은 2014. 4. 21. 이 사건 농지는 주차장으로 형질변경 되었고, 종묘배양시설은 창고로 용도 변경된 사실을 적발하여 청구인에게 시정명령 및 원상복구 명령을 하였으나 청구인이 이행하지 않자, 피청구인은 이행강제금 부과예고 및 시정명령을 촉구한 후, 2014. 11. 12. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제30조의2 규정에 따라 이행강제금(50,000,000원)을 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 조상대대로 농지를 보전하면서 종묘배양을 하며 생활하여 왔다. 청구인은 한 가정(4명)의 가장으로써 생활이 어렵고, 종묘배양시설 운영 및 농사짓는데 공헌해온 사람인데 이 사건 처분한 것은 가혹하며 재량권을 일탈한 행위이다. 행정벌이라고는 하지만 용도변경(330㎡) 및 형질변경(330㎡)을 하였다고 하여 이행강제금 50,000,000원을 부과하는 것은 너무 과하여 살아갈 수가 없으니 삭감·조정해주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 농지 및 종묘배양시설은 개발제한구역법 제12조에 따라 허가나 신고 없이 형질변경하거나 용도를 변경할 수 없는데 무단으로 용도변경 및 형질변경 하여 이 사건 처분한 것이다. 개발제한구역은 건축물의 건축 및 용도변경이 엄격히 제한된 곳이나, 거주민의 주거·생활편익 및 생업을 위해 일부시설에 한해 건축이 허용되고 있다. 청구인 이 사건 건축물을 종묘배양시설로 허가 받아 2013. 12. 30. 사용승인 받은 후 2014. 4.경 이 사건 건축물을 철거하고 바닥을 콘크리트로 타설하였으며, 건물주변의 지목상 답인 이 사건 토지에 콘크리트와 자갈을 타설하여 불법 형질변경을 하였고, 청구인이 이 사건 건축물을 2014. 5.부터 창고로 사용하고 있음을 확인하였다. 2) 이 사건 건축물을 무단으로 용도 변경하는 행위 및 농지를 형질 변경하는 행위는 개발제한구역법 제12조 행위제한을 위반한 것으로 이 사건 처분한 것은 적법한 것이고, 청구인은 이행강제금 부과 예고와 이 사건 처분에 대하여 피청구인의 적법한 절차에 따른 처분에 따라야 함에도 불구하고 현재까지 시정이 없다는 점까지 감안하면 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하다. 피청구인은 위와 같이 이 사건 처분 전에 위반행위에 대하여 조사를 거쳤으며, 용도변경과 형질변경으로 산출된 금액은 67,270,500원이나 개발제한구역법 시행령 별표5에 따라 한도금액인 50,000,000원을 부과한 것이다. 따라서 피청구인이 청구인에 대한 이 사건 처분은 적법하고 타당하기 때문에 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. 〔별표 5〕 이행강제금의 산정기준(제41조의2제1항 관련) 1. 허가사항 위반 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270041"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270039"></img> 2. 신고사항 위반 3. 비고 가. 제1호 및 제2호에 따라 이행강제금을 산정한 결과 5천만원 이하일 때는 그 금액을 부과·징수하고, 5천만원을 초과할 경우에는 5천만원을 부과·징수한다. 나. 가목에 따른 금액에 대하여는 다음 각 호의 구분에 따라 가중 또는 감경할 수 있다. 1) 영리목적이나 상습적으로 위반한 자 : 100분의 50 범위에서 가중 2) 영농행위 등 단순 생계형 위반행위자 : 100분의 50 범위에서 감경 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별법 시행규칙】 제12조(허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위) 법 제12조제4항에서 "국토교통부령으로 정하는 경미한 행위"란 별표 4에 따른 행위를 말한다. [별표 4] 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위(제12조 관련) 1. 농림수산업을 하기 위한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위 가. 농사를 짓기 위하여 논ㆍ밭을 갈거나 50센티미터 이하로 파는 행위 나. 홍수 등으로 논ㆍ밭에 쌓인 흙ㆍ모래를 제거하는 행위 다. 경작 중인 논ㆍ밭의 지력(地力)을 높이기 위하여 환토(換土)ㆍ객토(客土)를 하는 행위(영리 목적의 토사 채취는 제외한다) 라. 밭을 논으로 변경하기 위한 토지의 형질변경(머목의 행위와 병행할 수 있다) 마. 과수원을 논이나 밭으로 변경하기 위한 토지의 형질변경 바. 농경지를 농업생산성 증대를 목적으로 정지, 수로 등을 정비하는 행위(휴경지의 죽목을 벌채하는 경우에는 영 제15조 및 제19조제4호의 규정에 따른다) 사. 채소ㆍ연초(건조용을 포함한다)ㆍ버섯의 재배와 원예를 위하여 비닐하우스를 설치(가설 및 건축을 포함한다. 이하 이 표에서 같다)하는 행위. 이 경우 허용되는 비닐하우스(이하 “농업용 비닐하우스”라 한다)의 구조 등은 다음의 요건을 모두 갖춘 것이어야 한다. 1) 구조상 골조 부분만 목제ㆍ철제ㆍ폴리염화비닐(PVC) 등의 재료를 사용하고, 그 밖의 부분은 비닐로 설치하여야 하며, 유리 또는 강화플라스틱(FRP)이 아니어야 한다. 다만, 출입문의 경우는 투명한 유리 또는 강화플라스틱(FRP) 등 이와 유사한 재료를 사용할 수 있다. 2) 화훼직판장 등 판매전용시설은 제외하며, 비닐하우스를 설치하여도 녹지가 훼손되지 아니하는 농지에 설치하여야 한다. 3) 기초는 가로, 세로 및 높이가 각각 40센티미터 이하인 규모에 한하여 콘크리트 타설을 할 수 있으며, 바닥은 콘크리트 타설을 하지 아니한 비영구적인 임시가설물(보도블록이나 부직포 등 이와 유사한 것을 말한다)이어야 한다. 아. 농업용 분뇨장(탱크 설치를 포함한다)을 설치하는 행위 자. 과수원이나 경제작물을 보호하기 위하여 철조망(녹색이나 연두색 등의 펜스를 포함한다)을 설치하는 행위 차. 10제곱미터 이하의 농업용 원두막을 설치하는 행위 카. 밭 안에 야채 등을 저장하기 위하여 토굴 등을 파는 행위 타. 나무를 베지 아니하고 나무를 심는 행위 파. 축사에 사료를 배합하기 위한 기계시설을 설치하는 행위(일반인에게 배합사료를 판매하기 위한 경우는 제외한다) 하. 기존의 대지(담장으로 둘러싸인 내부를 말한다)에 15제곱미터 이하의 간이축사를 설치하는 행위 거. 가축의 분뇨를 이용한 분뇨장에 취사ㆍ난방용 메탄가스 발생시설을 설치하는 행위 너. 농업용 비닐하우스 및 온실에서 생산되는 화훼 등을 판매하기 위하여 벽체(壁體) 없이 33제곱미터 이하의 화분진열시설을 설치하는 행위 더. 농업용 비닐하우스에 탈의실 또는 농기구보관실, 난방용 기계실, 농작물의 신선도 유지를 위한 냉장시설 등의 용도로 30제곱미터 이하의 임시시설을 설치하는 행위 러. 토지의 형질변경이나 대지 등으로의 지목변경을 하지 아니하는 범위에서 축사에 딸린 가축방목장을 설치하는 행위 머. 영농을 위하여 높이 50센티미터 미만(최근 1년간 성토한 높이를 합산한 것을 말한다)으로 성토하는 행위 버. 생산지에서 50제곱미터 이하의 곡식건조기 또는 비가림시설을 설치하는 행위 서. 축사운동장에 개방형 비닐하우스(축산분뇨용 또는 톱밥발효용을 말한다)를 설치하는 행위(축사용도로 사용하는 것을 제외한다) 어. 토지의 형질변경 없이 논에 참게ㆍ우렁이ㆍ지렁이 등을 사육하거나 사육을 위한 울타리 및 비닐하우스를 설치하는 행위 저. 농산물수확기에 농지에 설치하는 30제곱미터 이하의 판매용 야외 좌판(그늘막 등을 포함한다)을 설치하는 행위 처. 화훼 재배와 병행하여 화분ㆍ원예용 비료 등을 판매(화분만을 판매하는 경우는 제외한다)하는 원예용 비닐하우스를 설치하는 행위 커. 저수지를 관리하기 위한 단순한 준설 행위(골재를 채취하기 위한 경우는 제외한다) 5. 건축물의 용도변경으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 축사ㆍ잠실(蠶室) 등의 기존 건축물을 일상 생업에 필요한 물품ㆍ생산물의 저장소나, 새끼ㆍ가마니를 짜는 등의 농가부업용 작업장으로 일시적으로 사용하는 경우 나. 주택의 일부를 이용하여 부업의 범위에서 상점 등으로 사용하는 경우(관계 법령에 따른 허가 또는 신고 대상이 아닌 것만 해당한다) 다. 주택의 일부(종전의 부속건축물을 말한다)를 다용도시설 및 농산물건조실(건조를 위한 공작물의 설치를 포함한다)로 사용하는 경우 라. 새마을회관의 일부를 경로당으로 사용하는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지이용계획도, 개발제한구역 내 위법행위 조사서, 토지대장, 일반건축물대장, 현장사진, 개발제한구역 위법행위에 대한 시정명령 및 원상복구 계고서, 이행강제금 부과예고 및 시정명령 이행촉구 공문, 이행강제금 부과 알림 공문 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 농지는 ‘개발제한구역’이고, 지목은 ‘답’이며, 면적은 660㎡이다. 나) 이 사건 농지에 있는 종묘배양시설은 2013. 7. 19. 건축면적 330㎡ 규모로 허가를 득하여 같은 해 12. 30. 사용승인 되었다. 다) 2014. 4. 21. 피청구인은 이 사건 농지가 무단 형질 변경된 사실과 종묘배양시설 내부를 철거하고 외관을 조립식판넬로 변경한 사실을 적발하였고, 같은 날 청구인에게 위법행위에 대한 시정명령 및 원상복구 명령을 하였다. 라) 2014. 7. 14. 피청구인은 이 사건 농지 중 일부(330㎡)가 주차장으로 형질 변경된 사실과 종묘배양시설이 물품창고로 용도 변경된 사실을 재차 확인하였다. 마) 피청구인은 이행강제금 부과 예고 및 시정명령 이행을 촉구하였고, 청구인이 시정명령을 이행하지 않자 2014. 11. 12. 이 사건 처분을 하였다. 2) 개발제한구역법 제12조에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축, 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등을 원칙적으로 제한하지만, 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설, 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경은 시장·군수·구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있고, 법 제30조에서는 같은 법 제12조제1항 단서에 따른 허가를 받지 아니한 경우에는 시정명령을 할 수 있고, 법 제30조의2에 따라 시장·군수·구청장은 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 용도변경과 형질변경 면적이 330㎡에 불과한데, 이행강제금 50,000,000원을 부과하는 것은 너무 가혹하므로 감경되어야 한다고 주장하므로 살피건대, 개발제한구역법 제12조제1항, 제30조제1항, 제30조의2제1항에 의하면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 토지의 형질변경을 할 수 없다고 규정하면서, 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설과 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경을 하는 경우 관할 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 허가를 받지 아니하고 건축물의 용도변경, 토지의 형질변경 행위를 한자에게 시정명령을 할 수 있으며, 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령을 이행하지 아니한 경우 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있는바, 청구인은 이 사건 농지를 허가 없이 주차장으로 형질 변경한 사실과 종묘배양시설을 창고로 용도 변경한 사실을 청구인도 인정하고 있는 다툼 없는 사실이고, 이 사건 위반행위에 대하여 피청구인은 2회에 걸쳐서 상당한 기간을 정하여 시정명령 및 원상복구 계고처분을 하였으며, 이 사건 처분에 앞서 청구인에게 이행강제금 부과예고 및 시정명령 이행 촉구를 하였음에도 청구인이 시정명령에서 정한 상당한 기한 이내에 이를 시정하지 아니하여 이 사건 처분한 것은 적법하다. 또한 개발제한구역법 시행령 제41조의2별표5에 따르면, 영농행위 등 단순 생계형 위반행위자에 대해서는 100분의 50범위에서 감경할 수 있도록 규정하고 있는바, 청구인의 이 사건 위반행위는 영농행위에 해당한다거나 생계형에 해당한다고 인정할만한 객관적인 증거가 없어 감경하지 아니하고 이 사건 처분한 것으로 피청구인이 재량권을 일탈하였다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.