이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인외 6명은 ○○○시 ○○로 ○○○○번길 ○○-○○외 1필지 다가구주택(이하 ‘이 사건 건축물1’이라 한다)과 동소 ○○○○번길 ○○-○○외 1필지 다가구주택(이하 ‘이 사건 건축물2’이라 한다)을 공동으로 소유하고 있는 자들인데, 피청구인은 이 사건 건축물 1,2에 대하여 허가를 득하지 아니하고 무단으로 대수선(복층⇒ 2개층으로 세대수 분리)한 사실을 적발한 후 2012. 12. 28.「건축법」제11조 및 제79조 규정에 따라 청구인외 6명에게 자진시정 명령을 하였다. 이후 피청구인은 2013. 11. 5. 청구인외 6명에게 2차 자진시정 명령 통보를 하였고, 2014. 2. 6. 3차 시정명령 및 이행강제금 부과 계고를 하였으나 원상복구 되지 아니하여, 2014. 8. 18.「건축법」제11조를 위반한 이유로 청구인외 6명에게 이 사건 건축물1,2에 대하여 이행강제금 부과처분을 하였고 그중 청구인에게는 이 사건 건축물1에 대하여 이행강제금 1,537,580원을 부과하고 이 사건 건축물2에 대하여 이행강제금 1,575,220원의 부과하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인이 수령한 이행강제금 부과통보서에는 건축법 제11조 위반이라고만 기재되어 있을 뿐, 구체적으로 청구인이 어떤 부분에 대해 건축법을 위반하였는지 전혀 알 수 없는 바, 위반 사항을 구체적으로 적시하여 주기 바라며, 이 사건 건축물 1,2는 청구인외 6명의 소유로 공유등기가 되어있으나, 청구인은 건축주가 아니어서 건축과정에 전혀 관여한 바도 없고 건축허가에 관한 사항을 알지 못한다. 2) 피청구인은 답변서에서 2012년도부터 청구인에게 이 사건 건축물의 무단대수선에 관한 계고서 및 이행강제금 부과통보서를 발송하였다고 주장하나 청구인은 2014. 8. 18. 이행강제금 부과통보서 이전에는 우편물을 받아본 사실이 없다. 피청구인이 제출한 계고서 등 공문만으로는 청구인에게 실제 송달이 되었는지 여부를 확인할 방법이 없는 바, 만약 청구인이 이전에 이러한 계고서나 통보서를 받았다면 피청구인이 지정하는 기간 내에 위반사항을 시정하였을 것이고 그렇다면 이행강제금이 부과되지 않았을 것이므로 그러한 사정을 살펴주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 건축물 1,2의 소유자로 건축법 제11조를 위반하여 무단으로 대수선(세대수 분리)하여 적발된 후 건축법 제79조에 의거 자진시정 계고 기간을 거쳤으나 시정이 되지 아니하여 건축법 제80조에 의거 이행강제금을 부과한 사항이다. 2) 청구인과 청구인외 이 사건 건축물 소유자들에게 건축법 위반행위에 대한 자진시정 계고서에 위반 내용을 기재하여 통보하였으므로 위반사항을 알 수 없다며 구체적으로 알려달라는 청구인의 주장은 납득할 수 없다. 따라서 이 사건 청구는 이유 없으므로 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2009.6.9.> 8. "건축"이란 건축물을 신축·증축·개축·재축(再築)하거나 건축물을 이전하는 것을 말한다. 9. "대수선"이란 건축물의 기둥, 보, 내력벽, 주계단 등의 구조나 외부 형태를 수선·변경하거나 증설하는 것으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역에서의 건축은 제외한다. 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 ② 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조제5항을 준용한다. ③ 제1항에 따라 신고를 한 자가 신고일부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어진다. 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다. ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토해양부령으로 정하는 표지를 그 위반 건축물이나 그 대지에 설치하여야 하며, 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. ⑤ 누구든지 제4항의 표지 설치를 거부 또는 방해하거나 훼손하여서는 아니 된다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ④ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. ⑤ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 허가권자는 제3항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. 【행정절차법】 제15조(송달의 효력 발생) ① 송달은 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다. 제24조(처분의 방식) ① 행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하며, 전자문서로 하는 경우에는 당사자등의 동의가 있어야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 건축물대장, 1차·2차 시정명령 공문, 이행강제금 부과 예고 공문, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인외 6명은 이 사건 건축물 1,2를 공동으로 소유하고 있는 자들인데, 2012년 피청구인은 이 사건 건축물 1,2에 대하여 허가를 득하지 아니하고 무단으로 대수선(복층⇒ 2개층으로 세대수 분리)한 사실을 적발하였다. 나) 피청구인은 청구인외 6에게 발송한 2012. 12. 28. 1차 자진시정명령 통보 공문, 2013. 11. 5. 2차 자진시정명령 통보 공문, 2014. 2. 6. 3차 시정명령 및 이행강제금 부과 계고 공문과 공문에 대한 등기조회내역을 ○○도행정심판위원회에 제출하였다. 다) 청구인에게 보낸 1, 2, 3차 시정명령 통보 및 이행강제금 부과 계고 공문에 대한 등기조회결과 1차 시정명령 통보(2012. 12. 28)는 조회기간 도과로 확인이 안되고, 2차 시정명령 통보는 2013. 11. 13. 김*림(친지)가 수령한 것으로 확인이 되었고, 3차 시정명령 통보 및 이행강제금 부과 계고는 2014. 2. 18. 이*정(친지)가 수령한 것으로 확인이 되었는데, 2차 시정명령 통보 수령자인 김*림은 청구인도 알 수 없는 자로 확인되었고 3차 시정명령 통보 및 이행강제금 부과 계고서 수령자는 청구인의 딸로 확인되었다. 2) 「건축법」제11조제1항, 제79조제1항에 의하면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하며, 허가권자는 대지나 건축물이 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 또한, 같은 법 제80조제1항,제2항에 의하면 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과한다. 다만, 부과하기 전에 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다. 한편,「행정절차법」제15조, 제24조는 행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하며, 송달은 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 건축주가 아니어서 이 사건 건축물1,2의 건축허가에 관한 사항은 알지못하고, 2014. 8. 18. 이 사건 이행강제금 부과 전에는 시정명령이나 이행강제금에 대한 계고서를 받아본 사실이 없으므로 그러한 사정을 살펴달라고 주장하고 있으나, 청구인이 소유한 이 사건 건축물 1,2는 허가를 득하지 아니하고 무단으로 대수선(복층⇒ 2개층으로 세대수 분리)된 사실이 있고 청구인이 사건 건축물1,2에 대해 무단대수선 위반행위를 한 자가 아니라 하더라도 위법건축물인 이 사건 건축물1,2의 공동 소유권자로서 적법하게 건물을 관리하여야 할 의무가 있다고 할 수 있으므로 시정명령의 이행 의무는 소유자인 청구인에게도 있다고 봄이 타당하다. 따라서, 청구인이 소유한 이 사건 건축물 1,2의 위법사실에 대하여 피청구인이 한 시정명령과 이행강제금 부과처분 자체가 위법하지는 아니하다. 그러나, 「행정절차법」에 의하면 행정처분은 문서로 하고 그 효력은 처분을 받을 자에게 도달되어야 효력이 발생하는데 청구인은 이 사건 이행강제금 부과 처분서를 받기 전에는 시정명령 등에 대한 공문을 받은 적이 없다고 주장하므로, 피청구인이 청구인에게 보낸 이 사건 건축물 1,2에 대한 시정명령과 이행강제금 부과 예고 공문이 청구인에게 도달되었음이 입증이 되어야 시정명령과 이행강제금 부과 예고의 효력이 발생한다 할 것인데, 청구인에게 보낸 공문에 대한 등기조회결과 1차 시정명령 통보(2012. 12. 28)는 조회기간 도과로 확인이 안되고, 2차 시정명령 통보는 2013. 11. 13. 청구인도 알 수 없는 김*림(친지)가 수령한 것으로 확인이 되었고, 3차 시정명령 통보 및 이행강제금 부과 계고는 2014. 2. 18. 청구인의 딸인 이*정(친지)가 수령한 것으로 확인이 되었다. 따라서 1, 2차 시정명령 통보는 청구인에게 도달되었음을 확인할 수 없었다. 그렇다면 피청구인은「건축법」관련 규정에 의거 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 2차에 걸친 시정명령을 한 후 이를 이행하지 아니할 경우 이행강제금 부과 계고를 거쳐 이행강제금을 부과하여야 하는데 이러한 절차를 거쳤다는 것에 대한 일부 입증이 되지 않으므로 법에서 정한 절차를 모두 이행하였다고 볼 수 없어, 피청구인이 한 이 사건 이행강제금 처분은 절차상의 하자로 위법하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.