이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○○-○○번지 지상 3층(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다.)의 건물 소유자로, 이 사건 건물을 무단증축했다는 민원(전화)이 제기 되어 2013. 5. 24. 현장 확인을 하였다. 이에 피청구인은 「건축법」 제79조제1항에 의거 지상3층의 무단증축 부분에 대해 2013. 5. 28. 1차 불법행위 원상복구 시정명령 및 2013. 9. 3. 2차 불법행위 원상복구 시정명령을 하였으나 이행이 되지 않아 같은 법 제80조제1항에 따라 2013. 10. 18. 이행강제금 부과 예고 통보 후 청구인의 의견제출서를 받고 2014. 2. 25. 이행강제금 9,015,440원 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다.)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○○-○○ 소재 건물의 소유주로서 2013. 5. 28. 피청구인이 이 사건 건물의 무단증축 신고를 받았다며 무단증축 된 3층을 철거하라고 지시를 받았으나 온 동네가 다 똑같이 3층 건물이라 무단증축이라 보이지 않았고, 무단증축인 것을 모르고 매수했으며, 이 사건 건물은 미관상·외관상 일조권 방해 및 돌출된 부분도 없고 주위 건물에 피해가 없으며, 세입자가 이사 온지 2주정도 되어서 철거가 어려웠다. 건축년도가 25년 된 건물이라 주위에 피해가 없고 노후되어 세입자를 위해 양성화를 원한다. 2) 일반시민은 건축에 식견이 없어서 무단증축인줄 모르고 아들이 직장을 다녀 시간이 없어 청구인의 대리인이 주선하여 주택을 매수한 것이다. 이 건축법을 누가 제정했는지 청구인에게만 적용되게 제정된 법이라 생각하니 법을 모르는 시민은 이해하기 힘들다. 무단증축한 건축주와 판매자들에 대해 3층의 건물세와 이행강제금이 1988년부터 2003년까지 15년간 면제되고, 10년간 보유한 청구인은 건물세 및 이행강제금을 납부해야 된다는 건축법이 형평성에 맞는 법인지, 법을 모르는 청구인은 이해가 되지 않아 너무 억울하고 분통이 터진다. 청구인의 대리인은 6.25전쟁 때 두 동생과 어머님을 잃고 가난한 농촌에서 머슴살이하다 1968년에 ○○로 올라와 ○○시에서 공장, 노점상을 하면서 자녀에게 무학과 가난을 대물림하지 않으려고 온갖 고생을 하며 살아왔는데 2010년에 두 자식이 재산과 가정을 파산, 탕진하고 큰며느리마저 가출하여 청구인의 대리인은 죽어서 고통 없이 쉬고 싶지만 어린 두 손자가 가엾고 불쌍해서 그러지도 못하는 실정이다. 청구인의 대리인은 류마티스 관절염과 심장수술 등 지병에 대해 자식이 저지른 친인척 빚과 은행대출, 사채 빚, 손자들 양육비 등 때문에 병원 약도 끊고 한숨과 눈물로 고통을 진통제와 수면제로 지탱하고 있는 실정이다. 3) 청구인의 대리인은 건축에 식견이 없어서 3층이 무단증축인줄 모르고 2003년도에 매수하였고, 1988. 7. 21. 신축과 1988. 9. 7. 3층을 무단증축 하였으며, 그 때부터 한전에서 주거용으로 송전을 하여 전기를 사용하고 있다. 이 사건 건물은 2003. 10. 11. 매매이전까지 15년 동안 보유한 자는 무단증축 3층에 대해 건물세와 이행강제금이 면제와 면책되고, 10년 보유자는 건물세와 이행강제금을 납부해야 하는지 청구인은 이해하기 어렵다. 법의 형평성에도 이해가 안가고, 무단증축년도가 25년이 경과해도 이행강제금을 납부해야 하는지, 타 법은 10년, 20년, 25년 되면 소멸된다고 하는데, 청구인은 「건축법」을 모르고 이 사건 건물을 산 죄밖에 없으므로 이행강제금의 취소를 원하고 청구인을 선처해 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 「건축법」제79조제1항에 의하면 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 그 위반행위의 행위자뿐만 아니라, 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 ‘건축주등’이라 한다)에게 필요한 조치를 명할 수 있고 같은 법 제80조 제1항에 의하면 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 이행강제금을 부과할 수 있으므로 건축물의 소유자가 그 소유권을 취득할 당시 건축법 위반 건축물이라는 사실을 알지 못했다고 하더라도 현재 소유자에게 책임이 있다고 할 수 있으므로 청구인의 주장은 이유 없다. 2) 「건축법」제80조제4항에 의하면 ‘허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다’라고 되어 있으며, 청구인의 건축물은 2014. 2. 25. 이행강제금 부과 시까지 3층 건축법 위반사항(무단증축)이 해소되지 않고 있다. 이상에서 살펴본 바와 같이 청구인의 ○○동 ○○○○-○○번지의 건축물 3층 무단증축 행위는 「건축법」에 의하여 명백한 위법 사항이며 소유자인 청구인에게 건축물을 적법하게 유지관리할 의무가 있다고 할 것이므로 피청구인은 청구인의 청구를 기각한다는 재결을 구한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.14.> ② 시장·군수는 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 건축을 허가하려면 미리 건축계획서와 국토교통부령으로 정하는 건축물의 용도, 규모 및 형태가 표시된 기본설계 도서를 첨부하여 도지사의 승인을 받아야 한다. <개정 2013.3.23., 2014.5.28.> 1. 제1항 단서에 해당하는 건축물 2. 자연환경이나 수질을 보호하기 위하여 도지사가 지정·공고한 구역에 건축하는 3층 이상 또는 연면적의 합계가 1천제곱미터 이상인 건축물로서 위락시설과 숙박시설 등 대통령령 으로 정하는 용도에 해당하는 건축물 3. 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 보호하기 위하여 필요하다고 인정하여 도지사가 지정·공고한 구역에 건축하는 위락시설 및 숙박시설에 해당하는 건축물 ③ 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ④ 허가권자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이 법이나 다른 법률에도 불구하고 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다. <개정 2012.1.17., 2012.10.22., 2014.1.14.> 1. 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가하는 경우 해당 대지에 건축하려는 건축물의 용도·규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정되는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제37조제1항제5호에 따른 방재지구(이하 "방재지구" 라 한다) 및 「자연재해대책법」 제12조제1항에 따른 자연재해위험개선지구 등 상습적으로 침수되거나 침수가 우려되는 지역에 건축하려는 건축물에 대하여 지하층 등 일부 공간을 주거용으로 사용하거나 거실을 설치하는 것이 부적합하다고 인정되는 경우 ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인·허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009.6.9., 2010.5.31., 2011.5.30.> 1. 제20조제2항에 따른 공사용 가설건축물의 축조신고 2. 제83조에 따른 공작물의 축조신고 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 4. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제86조제5항에 따른 시행자의 지정과 같은 법 제88조 제2항에 따른 실시계획의 인가 5. 「산지관리법」 제14조와 제15조에 따른 산지전용허가와 산지전용신고, 같은 법 제15조의2 에 따른 산지일시사용허가·신고. 다만, 보전산지인 경우에는 도시지역만 해당된다. 6. 「사도법」 제4조에 따른 사도(私道)개설허가 7. 「농지법」 제34조, 제35조 및 제43조에 따른 농지전용허가·신고 및 협의 8. 「도로법」 제38조에 따른 도로의 점용허가 9. 「도로법」 제34조와 제64조제2항에 따른 비관리청 공사시행 허가와 도로의 연결허가 10. 「하천법」 제33조에 따른 하천점용 등의 허가 11. 「하수도법」 제27조에 따른 배수설비(配水設備)의 설치신고 12. 「하수도법」 제34조제2항에 따른 개인하수처리시설의 설치신고 13. 「수도법」 제38조에 따라 수도사업자가 지방자치단체인 경우 그 지방자치단체가 정한 조례에 따른 상수도 공급신청 14. 「전기사업법」 제62조에 따른 자가용전기설비 공사계획의 인가 또는 신고 15. 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제33조에 따른 수질오염물질 배출시설 설치의 허가나 신고 16. 「대기환경보전법」 제23조에 따른 대기오염물질 배출시설설치의 허가나 신고 17. 「소음·진동관리법」 제8조에 따른 소음·진동 배출시설 설치의 허가나 신고 18. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조에 따른 배출시설 설치허가나 신고 19. 「자연공원법」 제23조에 따른 행위허가 20. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제24조에 따른 도시공원의 점용허가 21. 「토양환경보전법」 제12조에 따른 특정토양오염관리대상시설의 신고 ⑥ 허가권자는 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 다른 행정기관의 권한에 속하면 그 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 제8항에 따른 처리기준이 아닌 사유를 이유로 협의를 거부할 수 없다. ⑦ 허가권자는 제1항에 따른 허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다. 다만, 제1호에 해당하는 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. <개정 2014.1.14.> 1. 허가를 받은 날부터 1년(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따라 공장의 신설·증설 또는 업종변경의 승인을 받은 공장은 3년. 다만, 농지전용허가 또는 신고가 의제된 공장의 경우에는 2년) 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 2. 제1호의 기간 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우 ⑧ 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항과 제12조제1항의 관계 법령을 관장하는 중앙행정기관의 장은 그 처리기준을 국토교통부장관에게 통보하여야 한다. 처리기준을 변경한 경우에도 또한 같다. <개정 2013.3.23.> ⑨ 국토교통부장관은 제8항에 따라 처리기준을 통보받은 때에는 이를 통합하여 고시하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ⑩ 제4조제1항에 따른 건축위원회의 심의를 받은 자가 심의 결과를 통지 받은 날부터 2년 이내에 건축허가를 신청하지 아니하면 건축위원회 심의의 효력이 상실된다. <신설 2011.5.30.> 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토 교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009.2.6., 2011.4.14., 2013.3.23., 2014.1.14.> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역에서의 건축은 제외한다. 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 ② 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조제5항을 준용한다. ③ 제1항에 따라 신고를 한 자가 신고일부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어진다. 제16조(허가와 신고사항의 변경) ① 건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 대통 령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다. <개정 2014.1.14.> ② 제1항 본문에 따른 허가나 신고사항 중 대통령령으로 정하는 사항의 변경은 제22조에 따른 사용승인을 신청할 때 허가권자에게 일괄하여 신고할 수 있다. ③ 제1항에 따른 허가 또는 신고 사항의 변경허가 또는 변경신고에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. <신설 2011.5.30.> 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다) 에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다. ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토교통부령으로 정하는 표지를 그 위반 건축물이나 그 대지에 설치하여야 하며, 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. <개정 2013.3.23.> ⑤ 누구든지 제4항의 표지 설치를 거부 또는 방해하거나 훼손하여서는 아니 된다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정 명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한 을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011.5.30.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ④ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. ⑤ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 허가권자는 제3항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. 【건축법 시행령】 제12조(허가·신고사항의 변경 등) ① 법 제16조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 다음 각 호의 구분에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. <개정 2009.8.5., 2012.12.12.> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터를 초과하는 부분에 대한 증축·개축에 해당하는 변경인 경우에는 허가를 받고, 그 밖의 경우에는 신고할 것 2. 법 제14조제1항제2호 또는 제5호에 따라 신고로써 허가를 갈음하는 건축물에 대하여는 변경 후 건축물의 연면적을 각각 신고로써 허가를 갈음할 수 있는 규모에서 변경하는 경우에는 제1호에도 불구하고 신고할 것 3. 건축주·공사시공자 또는 공사감리자를 변경하는 경우에는 신고할 것 나. 판 단 1) 인정사실 행정심판청구서 및 답변서, 불법행위 원상복구 시정명령서, 출장복명서, 현장사진, 건축물대장, 이행강제금 부과 예고 통보서, 의견제출서, 이 사건 처분서 등을 종합하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 건물의 소유자로, 2003년에 매수하였다. 나) 이 사건 건물 3층이 무단증축 되었다는 민원(전화)이 제기되어, 피청구인은 2013. 5. 24. 현장 확인을 하고「건축법」 제79조 제1항에 따라 지상3층의 무단증축 부분(66.29㎡)에 대해 2013. 5. 28. 1차 불법행위 원상복구 시정명령 및 2013. 9. 3. 2차 불법행위 원상복구 시정명령을 하였다. 다) 피청구인은 시정명령이 이행이 되지 않아 「건축법」제80조 제1항에 따라 2013. 10. 18. 이행강제금 부과 예고 통보 후 청구인의 의견제출서를 받고, 2014. 2. 25. 이행강제금 9,015,440원 부과처분을 하였다. 2) 「건축법」제16조에 의하면 건축주는 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하고자 할 경우 변경 전에 허가권자의 허가를 받거나 신고하여야 하고, 이를 위반할 경우 허가권자는 같은 법 제79조에 따라 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 허가권자는 「건축법」제79조 제1항에 따라 시정명령을 한 후 시정기간 내에 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 같은 법 제80조에 의거 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 2003년에 이 사건 건축물의 3층이 무단증축 된 건물인지 알지 못하고 매수하였으며, 이 사건 건축물은 1988. 7. 21.에 신축되어 1988. 9. 7.부터 한국전력 ○○지사에서 3층으로 전력을 송전한 사실이 있고, 무단증축한 건축주와 청구인 이전 소유자들은 15년간(1988년~2003년) 소유하여 오면서 무단증축된 3층에 대해 건물세와 이행강제금을 면제받았으나, 10년간(2003년~현재) 보유한 청구인에게 이행강제금이 부과된 것은 법의 형평성에도 맞지 않아 이 처분은 부당하여 취소를 주장한다. 4) 그러나「건축법」제11조 및 제14조에 따라 허가나 신고를 받은 사항을 변경 할 경우 같은 법 제16조 규정에 따른 변경 허가나 신고를 받아 적법하게 사용하여야 하는 것으로, 부동산 매매계약 시 이 사건 건축물에 대한 건축물대장 등 공증된 서류를 통해 위법 사항 여부를 확인하고 변경사항에 대해 신고를 했어야 함에도 이를 간과한 점, 「건축법」제79조, 제89조에서 시정명령과 이행강제금 부과의 상대방을 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자 등으로 규정하고 있는 것을 감안할 때 이행강제금은 위법부분의 발생 또는 유지와 무관하지 아니한 자 중에서 금전부담의 부과로 인하여 실제 위법부분의 시정이 가능한 자에게 부과할 수 있는 점, 두 차례의 시정명령과 상당한 이행 기간을 부여하여 시정기회를 주었으나 위법사항이 시정되지 않은 점 등을 볼 때 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 판단되지 않는다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.