이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지 건물 ○○○○호(489.35㎡, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 소유자들로서, 피청구인의 현장조사 결과 허가를 득하지 아니하고 10층 1개호를 38개호로 분할하여 불법 용도변경(근린생활시설[일반음식점]→주택[원룸])한 사실이 적발되었다. 이에 피청구인은 2013. 1. 11. 및 2013. 1. 28. 청구인들에게「건축법」제79조 규정에 따라 원상복구 하도록 두 차례에 걸쳐 시정명령 하였으나 이를 이행하지 아니하였고, 2013. 3. 26. 이행강제금 부과 계고를 하였으나 원상복구 되지 아니하여 2013. 8. 7. 청구인들에게「건축법」제19조를 위반한 이유로 이행강제금 39,392,000원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 이행강제금 부과를 하였으나 구체적 위반사항이 없고, 위반사항을 불법 용도변경(일반음식점→단독주택)으로 적발하였으나 청구인 건축물과 일치한다고 할 수 없으므로 이 사건 처분은 부당하다. 또한, 현재의 시설은 여러 개의 칸막이가 설치된 사무실로서「건축법」제19조에 따라 용도변경 신고사항에 해당된다 할 것이다. 2) 국어사전에 주택이라 함은 사람이 들어가 살 수 있게 지은 건물, 단독주택(한채씩 따로 지은 집)이라 하고, 주거란 일정한 곳에 머물러 사는 곳이라 표시되어 있다. 머물러 사는 곳이란 연속적으로 취사행위가 이루어지고 잠을 잘 수 있는 곳을 말하는데, 피청구인이 주택이라고 주장한 이 사건 건물은 취사시설이 갖추어 있지 않은 곳이다. 싱크대만 있다고 취사가 가능하다고 볼 수 없고, 취사가 가능하기 위해서는 취사시설을 갖추어야 한다. 피청구인의 증거 부분 어디에도 취사시설은 없으며, 사무실이 협소하여 복층구조(다용도실)를 침실로 본 것 또한 잘못된 것이다. 사진과 같이 업무를 볼 수 있는 사무공간이다. 등기부등본 및 현장 도면에는 각 소유자의 지분과 점유 위치 등이 표시되어 있다. 그럼에도 한 개의 호수만을 가지고 모두 주택으로 사용하고 있다고 주장하는 것은 잘못이다. 이 사건 건축물의 각 소유자는 구분되어 있고 복도부분을 보아도 명백히 구분되어 있는 것을 알 수 있다. 청구인들은 수차에 걸쳐 건축물의 분리를 주장하였으나, 피청구인은 청구인의 요청을 묵살하였으며 등기부등본에 지분이 명확히 표시되어 있음에도 건축물대장상 소유 지분 파악도 제대로 되지 않은 상태에서 각 개인의 용도변경을 명확히 하지 않고 이 사건 건축물 전체가 불법 용도변경 되었다고 주장하는 것은 개인의 재산권을 무시하고 행정편의주의에 치우친 처분이다. 청구인들은 각 구분된 상태에서 각 소유자별로 구체적이고 개인적으로 시정명령 및 이행강제금 부과 처분이 되어야 한다고 생각한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인들은 이행강제금 부과 처분에 대하여 피청구인이 위반사항에 대해 구체적으로 언급하지 않았고, 적발된 건축물은 실제 업무시설(사무소)로 사용하고 있는 바, 현재 건축물대장상 용도인 제2종 근린생활시설(일반음식점)에서 업무시설(사무소)로 용도변경 신고만 이행하면 되는 사항으로 결과적으로는 위법사항이 아니기 때문에 이행강제금 부과 처분은 부당하다고 주장하고 있으나, 「건축법」제79조에 따라 청구인들에게 시정명령 및 촉구, 이행강제금 부과예고 시 위반사항에 대하여 기 통보하였으며, 이 사건 처분서에도 위반내용에 대하여 명시되어 있다. 2) 청구인들은 적발된 건축물을 업무시설(사무소)로 주장하고 있으나, 피청구인이 현장확인 시 각 실별로 싱크대, 화장실, 침실, 세탁기 등을 갖춘 단독주택(원룸)으로 사용하고 있어 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 건축물의 용도는 유사한 구조, 이용목적 및 형태 별로「건축법 시행령」별표1에 규정되어 있으며, 위반 건축물의 용도 구분도 구조, 기능, 이용형태 등 현지 현황과 관계법령 등을 종합적으로 검토하여 판단한다. 각 실별로 싱크대, 화장실, 세탁기 등을 갖추고 주거용으로 사용하고 있는 바, 건축법에서 정한 단독주택으로 규정할 수 있으며, 청구인들이 주장한 싱크대 시설도 ○○시 행정심판 결과에서 취사시설로 규정하고 있어 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 또한, 실제 소유자들의 지분에 따라 호가 각각 구분이 되어 있다는 청구인들의 주장은 건축물대장 및 건물 등기부등본을 살펴보면, 위반 부분은 1개호(○○○○호)로 되어 있는 바,「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 및「부동산등기법」등의 행정절차를 이행하지 아니하고 청구인들이 임의적으로 구획하여 제출한 내용이다. 청구인들이「건축법」제19조에 따른 용도변경 신고를 득하지 않고 단독주택(원룸)으로 불법 용도변경하여 사용하였고, 피청구인이 위법사항 적발 후「건축법」제79조 규정에 따라 시정명령 및 촉구하였으나 이행하지 않아 이행강제금을 부과한 사항으로 적법한 절차에 따라 부과된 이행강제금은 반드시 징수하여야 하므로 부과 취소 사유가 될 수 없다. 따라서 청구인들의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 1. 자동차 관련 시설군 2. 산업 등의 시설군 3. 전기통신시설군 4. 문화 및 집회시설군 5. 영업시설군 6. 교육 및 복지시설군 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 9. 그 밖의 시설군 ⑤ 제2항에 따른 허가나 신고 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 100제곱미터 이상인 경우의 사용승인에 관하여는 제22조를 준용한다. ⑥ 제2항에 따른 허가 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 500제곱미터 이상인 용도변경(대통령령으로 정하는 경우는 제외한다)의 설계에 관하여는 제23조를 준용한다. ⑦ 제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여는 제3조, 제5조, 제6조, 제7조, 제11조제2항부터 제9항까지, 제12조, 제14조부터 제16조까지, 제18조, 제20조, 제27조, 제29조, 제35조, 제38조, 제42조부터 제44조까지, 제48조부터 제56조까지, 제58조, 제60조부터 제64조까지, 제64조의2, 제66조부터 제68조까지, 제78조부터 제87조까지의 규정과 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조를 준용한다. 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다. ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토해양부령으로 정하는 표지를 그 위반 건축물이나 그 대지에 설치하여야 하며, 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. ⑤ 누구든지 제4항의 표지 설치를 거부 또는 방해하거나 훼손하여서는 아니 된다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ④ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. 【건축법 시행령】 제14조(용도변경) ① 삭제 ③ 국토교통부장관은 법 제19조제1항에 따른 용도변경을 할 때 적용되는 건축기준을 고시할 수 있다. 이 경우 다른 행정기관의 권한에 속하는 건축기준에 대하여는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. ④ 법 제19조제3항 단서에서 "대통령령으로 정하는 변경"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물 상호 간의 용도변경을 말한다. 1. 별표 1의 같은 호에 속하는 건축물 상호 간의 용도변경. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우는 제외한다. 가. 별표 1의 제3호에 속하는 건축물을 같은 호 가목·나목·마목 또는 바목의 용도로 변경하거나 같은 호 가목·나목·마목 또는 바목의 용도에 해당하는 건축물의 용도를 해당 목의 용도가 아닌 다른 목의 용도로 변경(가목·나목·마목 및 바목의 용도 상호 간의 변경을 포함한다)하는 경우 나. 별표 1의 제4호에 속하는 건축물을 같은 호 라목부터 파목까지의 용도로 변경하거나 같은 호 라목부터 파목까지의 용도에 해당하는 건축물의 용도를 해당 목의 용도가 아닌 다른 목의 용도로 변경(라목부터 파목까지의 용도 상호 간의 변경을 포함한다)하는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이나 그 밖의 관계 법령에서 정하는 용도제한에 적합한 범위에서 제1종 근린생활시설과 제2종 근린생활시설 상호 간의 용도변경. 다만, 제1종 근린생활시설을 별표 1 제4호라목부터 파목까지의 용도로 변경하거나 제2종 근린생활시설을 별표 1 제3호가목·나목·마목 또는 바목의 용도로 변경하는 경우는 제외한다. ⑤ 법 제19조제4항 각 호의 시설군에 속하는 건축물의 용도는 다음 각 호와 같다. 1. 자동차 관련 시설군 2. 산업 등 시설군 3. 전기통신시설군 4. 문화집회시설군 5. 영업시설군 가. 판매시설 나. 운동시설 다. 숙박시설 라. 제2종 근린생활시설 중 고시원 6. 교육 및 복지시설군 7. 근린생활시설군 가. 제1종 근린생활시설 나. 제2종 근린생활시설(고시원은 제외한다) 8. 주거업무시설군 가. 단독주택 나. 공동주택 다. 업무시설 9. 그 밖의 시설군 가. 동물 및 식물 관련 시설 ⑥ 기존의 건축물 또는 대지가 법령의 제정·개정이나 제6조의2제1항 각 호의 사유로 법령 등에 부적합하게 된 경우에는 건축조례로 정하는 바에 따라 용도변경을 할 수 있다. ⑦ 법 제19조제6항에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 1층인 축사를 공장으로 용도변경하는 경우로서 증축·개축 또는 대수선이 수반되지 아니하고 구조 안전이나 피난 등에 지장이 없는 경우를 말한다. 제115조의2(이행강제금의 부과 및 징수) ① 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 경우를 말한다. 1. 법 제22조에 따른 사용승인을 받지 아니하고 건축물을 사용한 경우 2. 법 제42조에 따른 대지의 조경에 관한 사항을 위반한 경우 3. 법 제60조에 따른 건축물의 높이 제한을 위반한 경우 4. 법 제61조에 따른 일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이 제한을 위반한 경우 5. 그 밖에 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우(별표 15 위반 건축물란의 제1호, 제4호부터 제9호까지 및 제13호에 해당하는 경우는 제외한다)로서 건축조례로 정하는 경우 ② 법 제80조제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다. ③ 이행강제금의 부과 및 징수 절차는 국토해양부령으로 정한다. [별표 1] 용도별 건축물의 종류(제3조의4 관련) 1. 단독주택[단독주택의 형태를 갖춘 가정어린이집·공동생활가정·지역아동센터 및 노인복지시설(노인복지주택은 제외한다)을 포함한다] 가. 단독주택 나. 다중주택: 다음의 요건을 모두 갖춘 주택을 말한다. 1) 학생 또는 직장인 등 여러 사람이 장기간 거주할 수 있는 구조로 되어 있는 것 2) 독립된 주거의 형태를 갖추지 아니한 것(각 실별로 욕실은 설치할 수 있으나, 취사시설은 설치하지 아니한 것을 말한다. 이하 같다) 3) 연면적이 330제곱미터 이하이고 층수가 3층 이하인 것 다. 다가구주택: 다음의 요건을 모두 갖춘 주택으로서 공동주택에 해당하지 아니하는 것을 말한다. 1) 주택으로 쓰는 층수(지하층은 제외한다)가 3개 층 이하일 것. 다만, 1층의 바닥면적 2분의 1 이상을 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하고 나머지 부분을 주택 외의 용도로 쓰는 경우에는 해당 층을 주택의 층수에서 제외한다. 2) 1개 동의 주택으로 쓰이는 바닥면적(부설 주차장 면적은 제외한다. 이하 같다)의 합계가 660제곱미터 이하일 것 3) 19세대 이하가 거주할 수 있을 것 라. 공관(公館) 2. 공동주택[공동주택의 형태를 갖춘 가정어린이집·공동생활가정·지역아동센터·노인복지시설(노인복지주택은 제외한다) 및 「주택법 시행령」 제3조제1항에 따른 원룸형 주택을 포함한다]. 다만, 가목이나 나목에서 층수를 산정할 때 1층 전부를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하는 경우에는 필로티 부분을 층수에서 제외하고, 다목에서 층수를 산정할 때 1층의 바닥면적 2분의 1 이상을 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하고 나머지 부분을 주택 외의 용도로 쓰는 경우에는 해당 층을 주택의 층수에서 제외하며, 가목부터 라목까지의 규정에서 층수를 산정할 때 지하층을 주택의 층수에서 제외한다. 가. 아파트: 주택으로 쓰는 층수가 5개 층 이상인 주택 나. 연립주택: 주택으로 쓰는 1개 동의 바닥면적(2개 이상의 동을 지하주차장으로 연결하는 경우에는 각각의 동으로 본다) 합계가 660제곱미터를 초과하고, 층수가 4개 층 이하인 주택 다. 다세대주택: 주택으로 쓰는 1개 동의 바닥면적 합계가 660제곱미터 이하이고, 층수가 4개 층 이하인 주택(2개 이상의 동을 지하주차장으로 연결하는 경우에는 각각의 동으로 본다) 라. 기숙사: 학교 또는 공장 등의 학생 또는 종업원 등을 위하여 쓰는 것으로서 공동취사 등을 할 수 있는 구조를 갖추되, 독립된 주거의 형태를 갖추지 아니한 것(「교육기본법」 제27조제2항에 따른 학생복지주택을 포함한다) 4. 제2종 근린생활시설 가. 일반음식점, 기원 바. 금융업소, 사무소, 부동산중개사무소, 결혼상담소 등 소개업소, 출판사, 그 밖에 이와 비슷한 것으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541667"></img> [별표 15] <개정 2012.12.12> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축물대장, 1차·2차 시정명령 공문, 이행강제금 부과 예고 공문, 이 사건 처분서, 현장사진 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 이 사건 건축물의 소유자들로서, 피청구인의 현장조사 결과 허가를 득하지 아니하고 10층 1개호(489.35㎡)를 38개호로 분할하여 불법 용도변경(근린생활시설[일반음식점]→주택[원룸])한 사실이 적발되었다. 나) 이에 피청구인은 2013. 1. 11., 2013. 1. 28. 청구인들에게「건축법」제79조 규정에 따라 원상복구 하도록 두 차례에 걸쳐 시정명령 하였으나, 청구인들은 이를 이행하지 아니하였고, 2013. 3. 26. 이행강제금 부과 계고를 하였으나 원상복구 되지 아니하여 2013. 8. 7. 청구인들에게「건축법」제19조를 위반한 이유로 이행강제금 39,392,000원 부과처분을 하였다. 다) 한편, 이 사건 건축물의 건축물대장상 용도는 일반음식점이나, 청구인들은 이 사건 건축물을 38개의 호로 나누어 각 실별로 화장실, 싱크대, 세탁기, 침실을 설치하여 주거용도로 사용하고 있다. 2) 「건축법」제79조제1항은 허가권자는 대지나 건축물이 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제80조제1항은 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있다. 한편, 같은 법 제19조 및 시행령 제14조를 종합하면 제2종 근린생활시설(일반음식점, 사무소 등)이 속해있는 근린생활시설군에서 단독주택이 속해있는 주거업무시설군인 하위군으로 용도변경 하기 위하여는 신고하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 청구인들은 이 사건 건축물은 사무실 용도로서 취사시설이 없어 주택 용도로 보기는 어렵고, 각 소유자별로 건축물 분리를 하지 아니한 상황에서 이 사건 건축물 전체에 대해 이행강제금을 부과한 것은 부당하다고 주장하고 있으나, 청구인들은 건축물대장상 일반음식점 용도인 이 사건 건축물을 38개호로 나누어 각 실별로 화장실, 싱크대, 세탁기, 침실을 설치하였고, 이는 독립된 주거생활이 가능한 주택용도로 용도변경 하였다고 봄이 타당하다. 따라서 청구인들은 건축물의 용도를 변경하기 전「건축법」제19조에 따라 사전에 용도변경 신고를 하여야 함에도 이러한 절차를 이행하지 아니하고 무단 용도변경한 사실이 명백하고, 이 사건 건축물은 전체가 청구인들 공동소유로 되어 있고, 구역을 특정하여 소유한 것으로 보기 어려운 이상, 내부적으로 이행강제금의 부담 부분을 정함은 별론으로 하고 청구인들은 위반 건축물 전체에 대하여 이를 원상회복할 의무가 있다고 할 것이므로 피청구인이 이 사건 건축물 소유자 전원에게 시정명령 등의 적법한 절차를 거쳐 이행강제금을 부과한 이 사건 처분은 적법하고, 이에 반하는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.