이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 개발제한구역인 ○○○ 소유의 ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지(답, 3,229㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 토지를 임차하여 이중 1,990㎡ 면적의 토지를 불법형질변경하여 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개특법’이라 한다) 제12조를 위반하였다는 사유로, 2012. 1. 25. 청구인 및 ○○○에게 2012. 2. 10.까지 위 토지에 대해 원상복구할 것을 계고하였으나, 청구인 및 ○○○가 이를 이행하지 않자, 2012. 3. 9. 청구인 및 ○○○에게 개특법 제30조의2에 의한 이행강제금 21,492,000원을 부과할 것을 사전통지하였다. 이후 피청구인이 2012. 4. 10. 이 사건 토지에 대해 현장점검한 결과 청구인이 원상복구를 이행하지 않았을 뿐 아니라, 추가로 1,980㎡의 면적의 토지를 불법 형질변경하고, 개발제한구역인 △△△ 소유의 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지(답, 3,198㎡)와 □□□ 소유의 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지(답, 3,939㎡)의 토지(7,137㎡)를 불법 형질변경하였음을 확인한 후, 2012. 4. 13. 이 사건 토지에 대한 불법 토지형질변경을 이유로 개특법 제30조의2에 따라 청구인에게 이행강제금 21,492,000원을 부과하고, 2012. 4. 18. 청구인 및 ○○○와 △△△ 및 □□□에게 불법 토지형질변경한 ○○번지와 ○○○번지 및 ○○○번지의 토지를 2012. 5. 19.까지 원상복구할 것을 계고하였는데, 청구인이 2012. 5. 30. 이사할 예정이므로 ○○번지와 ○○○번지 및 ○○○번지상 토지의 원상복구기간을 연장해 달라는 요지의 의견제출서를 2012. 4. 17. 피청구인에게 제출하였음에도, 2012. 5. 30.까지 불법 형질변경 토지를 원상복구하지 않자, 피청구인은 2012. 6. 4. 청구인에게 이행강제금 50,000,000원을 부과할 것을 예고하고, 2012. 7. 31. 현장점검을 통해 ○○○번지 및 ○○○번지의 토지는 원상복구하였으나, ○○번지 3,970㎡의 토지는 원상복구하지 않았음을 확인한 후, 2012. 8. 16. 이 사건 토지에 대한 불법 형질변경을 이유로 청구인을 과천경찰서에 고발하였고, 수원지방검찰청 ○○지청은 2012. 12. 24. 청구인에게 구약식 벌금 500만원 처분을 하였다. 이에 청구인은 2013. 1. 16. 상기 이행강제금 21,492,000원을 4회에 걸쳐 납부하겠다는 분납신청서를 피청구인에게 제출하였으나, 청구인이 이중 3,000,000원만 납부한 후 분납을 이행하지 않자, 피청구인은 2013. 6. 18. 청구인 및 ○○○에게 ○○번지 및 ○○○-○번지(답, 768㎡, 2012. 6. 25. 분필)상 불법행위(형질변경 3,970㎡ 및 건축 1,080㎡)를 2013. 7. 18.까지 시정할 것을 계고한 후, 2013. 8. 13. 청구인 및 ○○○에게 이행강제금 부과를 사전통지하였고, 청구인은 2013. 8. 26.‘2013. 10. 16.까지 원상복구하겠다’는 취지의 의견제출서를, ○○○는 2013. 9. 3. ‘청구인이 조속한 시일 내에 원상복구하도록 노력하겠다’는 취지의 의견제출서를 각각 제출하였으나, 피청구인은 2014. 1. 13. ○○번지와 ○○○번지상 불법행위(형질변경 3,454㎡ 및 건축 1,080㎡)가 있음을 현장확인하고, 2014. 1. 20. 이 사건 토지 및 ○○○번지상 토지에 개특법 제12조 규정을 위반한 불법행위를 시정하지 않았다는 사유로 같은 법 제30조의2에 의거 청구인에게 이행강제금 25,000,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하고, ○○○에게도 같은 사유로 이행강제금 25,000,000원을 부과하였다. 한편, 이 사건 토지에서 2012. 6. 25. 분할된 ○○○-○번지의 소유권은 2013. 12. 26. ○○○에서 한국수자원공사로 이전되었다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인이 ○○○로부터 임차한 토지에 외부는 비닐하우스 형식으로, 내부는 해체가 용이한 판넬을 이용하여 지은 관리동, 직원(주로 외국인 근로자) 숙소, 화훼농장용 난방시설 보관동, 출하농작물 보관창고 등 가건물5동은 화훼 농장을 운영하기 위해서는 필수이고, 실제 위반 면적을 실측해 보니 720㎡로 나왔으므로, 피청구인이 불법건축물 위반면적이 1,080㎡라고 한 것은 단속 공무원의 육안에 의해 측정된 면적 그대로를 적용한 것이라고 할 것이다. 2) 또한, 청구인은 화훼출하나 공작물 상차 시 중장비나 카고트럭이 들고날 때 지반이 물러 자주 바퀴가 빠지기에 이를 막기 위해 차량 통행로에 약간의 잡석이 섞인 토석을 일부 살포하였으며, 조립중이거나 완성된 공작물을 부득이하게 일부 야적한 바 있으나, 피청구인의 주장처럼 3,970㎡ 면적에 대해 위반행위가 있었던 것은 아니며, 특히, ○○○가 소유한 ○○번지의 면적이 3,229㎡임에도 불구하고 연접한 수자원공사 소유의 ○○○-○번지의 면적까지 합한 전체 면적 3,970㎡에 대하여 골재포설을 하였다는 피청구인의 주장은 오류가 있는 것이며, 피청구인의 지적이 있은 후 즉시 출하가 이루어져 현재는 야적물이 전혀 없는 상태이다. 3) 피청구인은 청구인의 건축물 설치 사유는 물론 토석살포 이유, 확실한 위반면적, 청구인의 사정 등을 감안하여 적정한 처분을 하여야 함에도 단지 단속공무원의 육안에 의해 파악된 잘못된 자료에 의존하여 획일적인 처분을 한 것은 피청구인의 재량권 남용으로 위법처분의 여지가 있다고 할 수 있다. 4) 피청구인이 2012. 1. 25. 이 사건 토지를 방문하여 개발제한구역 내 위법사항을 적발하여 같은 해 4. 13. 이행강제금 21,492,000원을 부과하였으며, 청구인은 어려운 상황에서도 그 중 일부인 3,000,000원을 납부한 후 원상회복 기간 연장을 신청하여 야적한 화훼장식용 구조물을 이동하였으며, 출하화훼 보관 비닐하우스 안도 깨끗하게 치웠으나, 공교롭게도 2014. 1. 13. 피청구인의 직원이 원상회복 확인차 현장을 방문하였을 때는 몹시 춥고 눈도 많이 오는 겨울철이라 현장자재를 일부 적치하였던바 이것이 재적발되었고, 피청구인은 원상회복 미조치라는 이유로 청구인에게 엄청난 금원의 이행강제금을 부과한 것이다. 따라서 이 사건 처분은 지나치게 가혹하므로 취소하거나 감경해 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 개특법 시행령 제13조 관련 [별표1]에 의하면 농수산물 보관 및 관리 관련시설 중 관리용건축물은 토지면적의 1천분의 10 이하로서 66㎡ 이하로 설치하여야 하며, 주거용으로 사용할 수 있다고 명시되어 있으나, 청구인은 건축허가를 득하지 않고 허가면적을 초과하였고 직원숙소인 주거용으로 사용하였기에 불법행위에 해당하며, 같은 법 시행규칙 제12조 관련 [별표4]에 의하면 농업용 비닐하우스는 30㎡ 이하로 농기구보관실, 기계실 등 임시시설을 허가·신고없이 설치할 수 있으나 청구인은 비닐하우스 4개동(1,080㎡) 전체를 창고로 사용하고 있어 불법건축물이라 할 수 있다. 2) 이 사건 토지 및 ○○○-○번지는 지목상 답인 토지로 농지 이외 형질변경을 할 수 없는데, 청구인은 진입로 목적으로 골재 포설하여 형질변경을 하였기에 개특법 시행령 제14조 규정에 위반하였고, 임차인이 주장하는 공작물 일시적 야적이 아닌 반복적으로 행위가 이루어진 사항이므로 같은 법 시행령 제17조 규정에 위반이며, 피청구인은 항공사진, 토지이용계획확인원 등 관련 서류 검토 후 수차례 현장답사를 통하여 위반면적을 확인하였기에 육안에 의해 위반면적을 파악했다는 청구인의 주장은 사실이 아니다. 3) 국토교통부 훈령인 「개발제한구역내 불법행위의 예방과 단속에 관한 규정」 제14조제3항에 의거 개발제한구역내에서 상습적으로 불법행위를 한 자에 대해서는 100분의 50 범위에서 이행강제금을 가중할 수 있으나 청구인의 경제적 여건 등을 고려하여 가중하지 않고 부과하였다. 4) 피청구인은 2012. 1. 20. 청구인의 불법행위 적발(위반면적 1,990㎡) 이후, 같은 해 원상복구 명령, 이행강제금 부과예정 통보 등을 하여 자진 시정의 기한을 충분히 주었으나, 청구인은 이 사건 토지 외 ○○○번지, ○○○번지상 토지에도 불법 야적 및 골재포설행위를 추가적으로 행하는 등 불법행위를 지속하였으며, 2014. 1. 13. 현장확인 당시 뿐 아니라 2014. 6. 12. 현장확인 시에도 이 사건 토지는 원상복구되지 않은 상태였다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. <신설 2013.5.28. > ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013.5.28. > ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013.3.23. , 2013.5.28. > ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방ㆍ군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14. , 2011.9.16. , 2013.5.28. > ⑥ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제64조제3항 및 제4항의 이행보증금ㆍ원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. <개정 2013.5.28. > ⑦ 제1항 각 호와 제3항에 따른 행위에 대하여 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 계속 시행할 수 있다. <개정 2013.5.28. > ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28. > ⑨ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사가 제1항제1호 각 목의 시설 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설을 설치하기 위하여 같은 법 제91조에 따라 실시계획을 고시하면 그 도시ㆍ군계획시설사업은 제1항 단서에 따른 허가를 받은 것으로 본다. <개정 2011.4.14. , 2011.9.16. , 2013.3.23. , 2013.5.28. > ⑩ 제9항에 따라 허가를 의제받으려는 자는 실시계획 인가를 신청하는 때에 허가에 필요한 관련 서류를 함께 제출하여야 하며, 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사가 실시계획을 작성하거나 인가할 때에는 미리 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 협의하여야 한다. <개정 2013.3.23. , 2013.5.28. > 제13조(존속 중인 건축물 등에 대한 특례) 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법령의 개정ㆍ폐지나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 인하여 그 사유가 발생할 당시에 이미 존재하고 있던 대지ㆍ건축물 또는 공작물이 이 법에 적합하지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 있다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ⑧ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제32조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다. <개정 2011.4.14.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 자 2. 제30조제1항에 따른 시정명령을 이행하지 아니한 자 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. ② 개발제한구역의 토지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 인접한 용도지역에서 허용되는 건축물 또는 공작물을 건축하거나 설치할 수 있다. <개정 2013.10.30.> 1. 개발제한구역 지정 당시부터 개발제한구역의 경계선이 건축물 또는 공작물(법 제12조제7항에 따라 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등을 받아 공사 또는 사업에 착수한 건축물 또는 공작물을 포함한다)을 관통하는 경우 그 건축물 또는 공작물의 부지(개발제한구역 지정 당시부터 담장 등으로 구획되어 있어 기능상 일체가 되는 토지를 말한다) 2. 개발제한구역 지정 당시부터 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지로서 지목(地目)이 대(垈)인 토지 제17조(물건의 적치) ① 법 제12조제1항제7호에서 "대통령령으로 정하는 물건"이란 모래, 자갈, 토석, 석재, 목재, 철재, 폴리비닐클로라이드(PVC), 컨테이너, 콘크리트제품, 드럼통, 병, 그 밖에 「폐기물관리법」 제2조제1호에 따른 폐기물이 아닌 물건으로서 물건의 중량이 50톤을 초과하거나 부피가 50세제곱미터를 초과하는 것을 말한다. ② 법 제12조제1항제7호에서 "대통령령으로 정하는 기간"이란 1개월 이상 12개월 이하를 말한다. <개정 2009.8.5.> 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541669"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541673"></img> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】 제12조(허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위) 법 제12조제4항에서 "국토교통부령으로 정하는 경미한 행위"란 별표 4에 따른 행위를 말한다. <개정 2013.3.23., 2013.10.30.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541671"></img> 【행정절차법】 제23조(처분의 이유 제시) ① 행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우 2. 단순ㆍ반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우 3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 ② 행정청은 제1항제2호 및 제3호의 경우에 처분 후 당사자가 요청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 【행정심판법】 제47조(재결의 범위) ② 위원회는 심판청구의 대상이 되는 처분보다 청구인에게 불리한 재결을 하지 못한다. 나. 판단 1) 인정사실 등기부등본, 현장사진, 계고서, 출장복명서, 처분 사전통지서, 청구인의 의견제출서, 수원지방검찰청 ○○지청의 처분결과 통지서, 이 사건 처분서 등에 따르면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 피청구인은 청구인이 개발제한구역인 ○○○ 소유의 ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지(지목 답) 3,229㎡의 토지를 임차하여 이중 1,990㎡의 토지형질을 불법변경하였다는 사유로, 2012. 1. 25. 청구인 및 ○○○에게 2012. 2. 20.까지 위 토지에 대해 원상복구할 것을 계고하였으나, 청구인 및 ○○○가 미이행하자, 2012. 3. 9. 이행강제금 21,492,000원을 부과할 것을 사전통지하였다. 나) 이후 피청구인이 2012. 4. 10. 청구인이 이 사건 토지의 불법행위에 대해 원상복구를 이행하지 않고, 1,980㎡의 면적의 토지를 추가로 불법 형질변경하고, 개발제한구역인 △△△ 소유의 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지(답, 3,198㎡)와 □□□ 소유의 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지(답, 3,939㎡)의 토지(7,137㎡)에도 불법으로 형질변경행위를 하였음을 확인한 후, 2012. 4. 13. 이 사건 토지에 대한 불법 형질변경을 이유로 개특법 제30조의2에 따라 청구인에게 이행강제금 21,492,000원을 부과하고, 2012. 4. 18. 청구인 및 ○○○와 △△△ 및 □□□에게 불법 형질변경한 ○○번지와 ○○○번지 및 ○○○번지의 토지를 2012. 5. 19.까지 원상복구할 것을 계고하였다. 다) 청구인이 2012. 5. 30. 이사할 예정이므로 ○○번지와 ○○○번지 및 ○○○번지상 토지의 원상복구기간을 연장해 달라는 요지의 의견제출서를 2012. 4. 17. 피청구인에게 제출하였음에도, 2012. 5. 30.까지 불법 형질변경 토지를 원상복구하지 않자, 피청구인은 2012. 6. 4. 청구인에게 이행강제금 50,000,000원을 부과할 것을 사전통지하고, 2012. 7. 31. 현장점검을 통해 청구인이 ○○○번지 및 ○○○번지의 토지는 원상복구하였으나, ○○번지 3,970㎡의 토지는 원상복구하지 않았음을 확인하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541677"></img> 라) 청구인은 2013. 1. 16. 상기 이행강제금 21,492,000원을 4회에 걸쳐 납부하겠다는 분납신청서를 피청구인에게 제출하였으나, 이중 3,000,000원만 납부한 후, 분납을 이행하지 않자, 피청구인은 2013. 6. 18. 청구인 및 ○○○에게 ○○번지 및 ○○○-○번지(답, 768㎡)상 불법행위(형질변경 3,970㎡ 및 건축 1,080㎡)를 2013. 7. 18.까지 시정할 것을 계고한 후, 2013. 8. 13. 청구인 및 ○○○에게 이행강제금 50,000,000원 부과를 사전통지하였는데, 사전통지문에 나와 있는 이행강제금 산정내역을 정리하면 아래 표와 같다. 마) 이에 청구인은 2013. 8. 26. ‘2013. 10. 16.까지 원상복구하겠다’는 취지의 의견제출서를, ○○○는 2013. 9. 3. ‘청구인이 조속한 시일 내에 원상복구하도록 노력하겠다’는 취지의 의견제출서를 각각 제출하였으나, 피청구인은 2014. 1. 13. ○○번지와 ○○○번지상 불법행위(형질변경 3,454㎡ 및 건축 1,080㎡)가 있음을 현장확인하고, 2014. 1. 20. 이 사건 토지 및 ○○○번지상 토지에 개특법 제12조 규정을 위반한 불법행위를 하였다는 사유로 같은 법 제30조의2에 의거 청구인 및 ○○○에게 각각 이행강제금 25,000,000원을 부과처분을 하였는데, 2014. 1. 20.자 이 사건 처분서에는, ‘청구인이 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○, ○○○번지상 개특법 제12조를 위반하여, 동법 제30조제1항 규정에 의거 원상복구토록 계고하였으나 이행되지 않아 동법 제30조의2 규정에 의거 이행강제금(25,000,000원)을 부과한다’는 요지의 처분근거와 이유가 명시되어 있다. 바) 피청구인은 2012. 8. 16. 이 사건 토지 3,970㎡에 대한 불법 토지형질변경을 이유로 청구인을 과천경찰서에 고발하였고, 수원지방검찰청 ○○지청은 2012. 12. 24. 청구인에게 구약식 벌금 500만원 처분을 하였다. 사) 이 사건과 관련된 토지의 현황 및 변동사항을 정리하면 아래 표와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541675"></img> 2) 개특법 제12조제1항에 따르면 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받지 아니하고는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 할 수 없으나, 개특법 제12조제4항 및 같은 법 시행규칙 [별표4] 제1호더목에 따르면, 농업용 비닐하우스에 탈의실 또는 농기구보관실, 난방용 기계실, 농작물의 신선도 유지를 위한 냉장시설 등의 용도로 30제곱미터 이하의 임시시설을 설치하는 행위는 허가를 받지 아니하고도 할 수 있다. 또한, 같은 법 제30조제1항제1호에 따르면 시장·군수·구청장은 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 해당 행위자에게 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(시정명령)할 수 있고, 같은 법 제30조의2제1항, 같은 법 시행령 [별표5]에 따르면 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과하는데, 이행강제금을 산정한 결과 5천만원 이하일 때는 그 금액을 부과·징수하고, 5천만원을 초과할 경우에는 5천만원을 부과·징수한다. 3) 먼저, 이 사건 토지에 대한 불법형질변경 및 건축면적을 피청구인이 과다 산정하여 이 사건 처분을 하였고, 현재는 야적물이 전혀 없는 상태이므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다는 청구인의 주장에 대해 살피건대, 피청구인의 2012. 4. 13. 이행강제금 21,492,000원 부과처분 및 2014. 1. 20. 이 사건 이행강제금 50,000,000원 부과처분 전 피청구인이 청구인에게 의견제출의 기회를 부여함에 따라, 청구인이 2012. 4. 17.과 2013. 8. 26. 피청구인에게 제출한 의견서에는 위반면적 산정오류에 대한 내용이 전혀 없었고, 이 사건 심판청구서 및 청구인의 보충서면을 아무리 살펴보아도 청구인의 주장을 입증할 만한 별다른 근거나 자료도 보이지 않으므로 청구인의 위와 같은 주장은 이유 없다고 할 것이다. 아울러, 이 사건 토지 및 ○○○-○번지에 대한 토지등기부등본에 따르면, 2012. 6. 25. 이 사건 토지에서 ○○○-○번지가 분할되었고, 2013. 12. 16.에 ○○○-○번지의 토지 소유권이 ○○○에서 수자원공사로 이전되었음이 분명하므로, 피청구인이 골재포설 면적을 수자원공사 소유의 ○○○-○번지상 포설 면적까지 합한 3,970㎡로 산정한 것은 부당하다는 청구인의 주장은 이 사건 처분서상의 대상 토지(○○번지, ○○○번지)를 오해한 결과로 보이므로 이유 없다고 판단된다. 또한, 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 행하여졌을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 하여 판단하여야 하는바(대법원 2007.5.11. 선고 2007두1811 판결 참조), 이 사건 처분 이후 청구인이 이 사건 토지상 불법행위를 시정했다 해도 이러한 이유로 이 사건 처분이 위법하다거나 부당하다고 할 수는 없을 것이다. 4) 다음으로, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 청구인이 주장하는 점 외에 다른 하자가 있었는지 직권으로 살펴본다. 피청구인은 청구인이 ○○○번지상 토지 3,198㎡의 면적에 불법으로 토지형질변경을 하였음을 2012. 4. 10. 현장점검을 통해 적발하여, 2012. 4. 18. 해당 토지상 불법행위를 시정할 것을 청구인에게 계고하였으나, 청구인이 이를 이행하지 않자, 2012. 6. 4. 청구인에게 이행강제금 50,000,000원 부과처분 사전통지를 한 후, 2012. 7. 31. 현장점검시 청구인이 해당 토지에서의 불법행위를 시정하였음을 확인하였는데, 피청구인이 2014. 1. 13. 현장점검시 ○○○번지상 토지에서의 불법행위를 다시 적발한 후에는, 청구인에게 개특법 제30조제1항제1호 및 제30조의2제2항 소정의 시정명령 및 사전통지를 하지 않고 2014. 1. 20. 이 사건 이행강제금 부과처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 이행강제금 부과를 위한 사전절차를 이행하지 아니한 하자가 있다고 할 것이다. 한편, 「행정절차법」 제23조제1항에 따르면, 행정청은 처분을 할 때에는 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우, 단순ㆍ반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우, 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 하므로, 행정청의 처분에는 처분을 받은 자가 어떠한 위반사실에 대하여 당해 처분이 있었는지를 알 수 있을 정도로 사실을 적시할 것을 요하며, 이와 같은 처분의 근거와 위반사실의 적시를 빠뜨린 하자는 피처분자가 처분 당시 그 취지를 알고 있었다거나 그 후 알게 되었다 하여도 치유될 수 없다고 할 것이다(대법원 1990.9.11. 선고 90누1786 참조). 이 사건에 관하여 보건대, 2013. 6. 18.자 계고서 및 2013. 8. 13.자 사전통지문에는 청구인이 ○○번지, ○○○-○번지상 개발제한구역 내에서 한 불법행위의 유형과 면적이 형질변경 3,970㎡, 건축 1,080㎡라고 명시되어 있으나, 이 사건 처분서에는 처분의 이유로 ‘청구인이 ○○번지, ○○○번지상 개특법 제12조 규정을 위반하여, 원상복구토록 계고하였으나 이행되지 않았다’고만 적시되어 있어, ○○번지 및 ○○○번지상 토지에서의 정확한 불법행위 유형별 위반면적을 알 수 없고, 이 사건 처분이「행정절차법」 제23조제1항 각 호에 규정된 예외적인 경우라고 볼만한 근거도 없으므로 이 사건 이행강제금 부과처분에는 위반사실의 적시를 빠뜨린 하자가 있다고 할 것이다. 5) 그런데, 이 사건 심판청구서와 피청구인이 제출한 답변서 및 현장사진를 종합하면, 이 사건 처분서상 토지 중 불법건축물이 있는 지번은 ○○번지뿐이고, 불법형질변경은 ○○번지와 ○○○번지 모두에서 행해졌음을 알 수 있고, ○○번지 및 ○○○번지에서의 정확한 불법토지형질변경 면적을 알 수는 없다고 하더라도, 2013. 6. 18.자 계고서 및 2013. 8. 13.자 사전통지문에 따르면 ○○번지 및 ○○○-○번지에서의 불법형질변경 면적이 3,970㎡이고, ○○○-○번지의 면적이 768㎡이므로, ○○번지상 토지불법형질변경 면적은 최소한 3,202㎡(3,970㎡-768㎡)는 된다는 것은 알 수 있는데, 이에 따라 ○○번지상의 불법건축 및 토지형질변경행위에 대한 이행강제금만을 개특법 시행령 [별표5] 이행강제금 산정기준에 의해 산출해 보아도 50,000,000원을 초과하게 되는바, 피청구인이 청구인에게뿐 아니라 ○○번지상 토지의 소유자인 ○○○에게도 해당 토지에서의 불법행위 시정을 강제하려 했다면, 청구인과 ○○○를 공동책임자로 하여 이행강제금 50,000,000원을 부과하였어야 함에도, 피청구인은 2014. 1. 20. 임의로 50,000,000원을 1/2로 나누어 청구인과 ○○○에게 25,000,000원씩 부과하였다. 따라서, 본행정심판위원회가 사전절차 및 위반사실 적시의 불이행을 이유로 이 사건 이행강제금 부과처분을 취소하는 인용재결을 하여 피청구인이 ○○번지와 ○○○번지상 토지에서의 불법행위에 대해 각각 이행강제금을 산정하여 청구인에게 부과한다면, 청구인이 납부해야할 이행강제금 액수가 이 사건 심판대상인 이행강제금 액수보다 많아지므로, 이는 「행정심판법」 제47조제2항에 따른 불이익 변경 금지의 원칙에 반하고 청구인의 권익구제에 아무런 도움이 되지 않는다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.