인공구조물 등 국가 및 지방자치단체 귀속처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2011. 12. 22. ○○군 ○면 ○○리 1○○○번지(이하 ‘이 사건 점용지’라고 한다)에 대한 공유수면 점용 허가를 받은 자로, 2016. 12. 26. 피청구인에게 공유수면 점용허가 기간연장 신청을 하였으나 피청구인은 2017. 3. 14. 위 기간연장 신청을 반려하였다. 이후 피청구인은 2017. 7. 10.부터 2017. 10. 17.까지의 기간 동안 3차례에 걸쳐 청구인에게 공유수면 점용허가 기간만료에 따른 원상복구 통보를 하였고, 청구인은 2018. 11. 14. 공유수면 원상회복 기간연장 신청을 하였으나, 피청구인은 같은 날 이를 반려하였다. 피청구인은 2018. 11. 20. 청구인에 대하여 공유수면 원상회복 의무 면제 처리 통보를 하면서 원상회복 대상물은 국가 및 지방자치단체 등에 귀속된다는 취지로 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2011. 12. 22. 피청구인으로부터 이 사건 점용지에 대한 공유수면 점용 허가를 받고, 위 점용지에 인공구조물 설치사업을 진행하여 총 2억 2천만 원을 투자하여 공사를 완료하였다. 그런데 위 점용허가는 기간이 있었고, 그 허가 기간이 종료되기 전 청구인은 허가기간연장신청을 하였어야 하나 그 규정을 몰라 연장신청 기간을 실기하였다. 피청구인은 해양수산부 공유수면 관리 및 매립에 관한 업무 처리 규정에 의거하여 청구인에게 점용기간연장에 따른 사전 통보 의무를 하여야 하나 이를 하지 아니하여 청구인은 투자한 거액의 재산을 잃게 된 것이다. 2) 청구인이 이 사건 인공구조물을 설치하고 사용 승인을 득한 시점은 2012. 2. 6.이고, 이 사건 점용지 인근의 토지 소유자는 2016. 11. 9. 해당 토지를 매수하여 등기이전이 되었다. 기존 시설물에 관하여 청구인의 기득권이 있음에도 불구하고 피청구인이 이 사건 점용 기간의 연장에 있어 새로 유입된 인근 토지 소유주의 동의서를 요구한 것은 직권남용행위에 해당한다. 3) 이 사건 인공구조물은 청구인이 막대한 사업비를 투자하여 설치한 것으로, 주위토지를 통행하기 위하여 필수적이고 가치가 있는 시설물이며, 피청구인도 이를 인정하고 있다. 이 사건 인공구조물을 부득이하게 사용하여야 할 사람은 인근 토지의 소유주들인바, 피청구인이 청구인이 막대한 사업비를 들여 설치한 인공구조물의 유형재산을 행정법을 이용하여 귀속조치하고 제3자에게 사용하도록 하여 이익을 제공하는 것은 비합리적인 행정처분이라고 아니할 수 없다. 4) 이 사건 인공구조물이 현존하는 상태에서 그 권리를 포기하지 아니한 현실을 외면한 채 권리자의 의사에 반하여 일방적으로 이를 국가나 지방자치단체에 귀속하는 처분을 한 것은 공권력의 남용이고, 청구인에게 일방적으로 불리한 이 사건 처분은 그 원인이 무효라 할 것이다. 5) 청구인은 피청구인의 행정 명령에 따라 원상회복을 진행하고 있는 상태였음에도, 피청구인은 원상회복 진행여부를 확인하지 아니한 상태로 이 사건 인공구조물을 피청구인에게 귀속시키는 이 사건 처분을 한 것인바, 이는 공권력의 남용이라 아니할 수 없으므로, 이러한 점에서도 이 사건 처분은 위법하다. 6) 이 사건 인공구조물을 국가나 지방자치단체에 귀속시켜야 할 이유가 있다면 이 사건 인공구조물의 준공과 동시에 청구인에게 기부채납을 명령하였거나 당초 허가조건에 명시하였어야 할 것이다. 7) 이 건 발생 전, 청구인은 피청구인의 이 사건 처분 관련 담당 주무관을 직권남용 및 직무유기 혐의로 고소한 사실이 있는바, 위 전체적인 내용에 비추어 이 사건 처분은 감정에 얼룩진 행정처분이라고 아니할 수 없다. 나. 피청구인 주장 1) 공유수면관리청이 공유수면 점용·사용허가를 받은 자에게 허가기간 만료 전에 해당 사실을 통보하고 허가기간 연장여부를 안내하는 것에 대해서는 공유수면법에서 별도로 규정하고 있지 않다. 청구인이 주장하는 공유수면 관리 및 매립에 관한 업무 처리규정의 점용기간연장에 관한 안내 규정은 사전 통보를 규정한 것이 아니며, 피청구인은 위 규정에 따라 2016. 12. 5. 청구인에게 점용허가 기간 연장 안내문을 발송하였다. 또한 최초의 점용허가시 허가 조건에는 계속 점용할 의사가 있을 경우 기간 만료 1개월 전 연장 신청을 하도록 안내하고 있는바, 이를 기간 내 이행하지 않은 것은 전적으로 청구인의 귀책사유이다. 2) 점용허가 기간 연장의 경우 당초의 허가 당시와 다른 사정이 있으면 이를 확인하여 허가의 적정성을 검토하여야 한다. 인접토지소유자가 공유수면 점용허가로 인하여 인접한 토지를 적정하게 이용할 수 없게 되는 등의 피해를 받을 우려가 있는지 여부는 토지의 이용 상황, 공유수면 점용·사용이 인접 토지나 인공구조물의 이용에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 판단하는 관리청의 재량행위이다. 공유수면법 제12조 및 동법시행령 제12조 규정은 공유수면에 대한 권리자를 보호하고 있으며 그 권리자란 기 공유수면 점용 허가를 받은 자와 인접한 토지 소유지를 포함하고 있으므로, 관리청인 피청구인이 기간 연장 허가에 앞서 허가 신청자인 청구인으로 하여금 인근토지소유주의 동의서를 받아 첨부할 것을 요청하고, 이에 따른 보완을 요청한 뒤 보완이 이루어지지 않자 허가를 거부한 것은 정당한 처분이다. 3) 공유수면법 제21조 제1항에 따르면 점용허가를 받은 자는 허가의 효력이 소멸되었을 경우 공유수면을 원상으로 회복하여야 하지만 공유수면관리청이 원상회복이 불가능하거나 원상회복의 필요가 없다고 인정되는 경우에는 원상회복의 의무자의 신청에 의하여 또는 직권으로 원상회복 의무를 면제할 수 있다고 되어 있고, 같은 조 제6항에 의하면 관리청은 원상회복의 의무를 면제하였을 경우에는 해당 공유수면에 있는 인공구조물, 시설물, 흙·돌, 그 밖의 물건을 무상으로 국가나 지방자치단체에 귀속시킬 수 있다고 되어 있다. 따라서 원상회복 의무면제 여부는 해당 시설물의 원상회복 가능성, 불법 점유·사용하고 있는 공유수면의 주변상황 및 공유수면 이용에 지장이 없는지 등을 종합적으로 고려하여 관리청이 판단할 사항이다. 이 사건의 경우 피청구인은 청구인에게 3차례에 걸쳐 점용허가지에 대하여 원상회복하거나 원상회복 의무면제를 신청하도록 통보하였다. 이에 대해 청구인은 원상복구명령에 따라 원상복구 절차 진행 중임을 주장하나, 현장 확인 결과 약 1년 3개월 가량 이를 이행하지 아니하였다. 청구인은 인공구조물의 귀속처분을 보복성 행정이라 주장하지만 해당 시설은 마을 주민의 도로로 사용되고 있는 상태이며, 생태계에 영향이 적고 공유수면 관리 및 이용에 지장이 없을 것으로 판단되며, 공유수면 원상회복 등 시설철거에 대한 실익이 없다고 판단되어 공유수면법 제21조 및 같은 법 시행령 제22조에 따라 원상회복 의무를 면제한 것이다. 또한 허가기간이 만료되어 허가가 실효되었고 원상회복 면제된 공유수면상의 인공구조물을 인근 토지소유권이 없는 개인이 권리를 소유하고 있을 경우 공유수면 유지 관리에 지장을 초래하고 청구인이 인근 토지 소유권이 없는 상황에서 인공구조물의 목적인 진입로로 사용이 불가함에도 구조물에 대한 권리를 행사할 경우 인근 주민들의 불편을 초래하여 제2의 민원발생의 소지가 있다고 판단되어 귀속처분 하게 된 것이다. 4) 청구인은 이 사건 처분으로 인하여 금전적 피해가 발생하였다고 주장하나, 실제 원상복구를 진행할 경우 오히려 청구인에게 철거 공사비 등의 금전적 손해가 발생 될 것으로 판단된다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공유수면의 관리 및 매립에 관한 법률】 제11조(점용ㆍ사용허가의 기간 등) 공유수면관리청은 다음 각 호의 구분에 따른 기간 이내로 대통령령으로 정하는 바에 따라 점용ㆍ사용허가를 하여야 한다. <개정 2017. 3. 21.> 1. 부두, 방파제, 교량, 수문, 신ㆍ재생에너지 설비, 건축물 또는 이와 유사한 견고한 인공구조물: 30년 2. 제1호 외의 인공구조물: 15년 3. 제8조제1항제2호ㆍ제3호 및 제5호부터 제11호까지의 규정에 따른 점용ㆍ사용: 5년. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 다음 각 목의 구분에 따른 기간 이내로 한다. 가. 제8조제1항제5호에 따른 점용ㆍ사용이 「전기사업법」 제2조제2호에 따른 전기사업자가 전원설비(電源設備)를 설치ㆍ운영하기 위한 경우: 30년 나. 제8조제1항제5호에 따른 점용ㆍ사용이 「수산업법」 제41조에 따라 어업허가를 받은 자가 육상해수양식어업을 영위하거나 「수산종자산업육성법」 제21조에 따라 수산종자생산업의 허가를 받은 자가 수산종자생산업을 영위하기 위한 경우: 15년 제12조(점용ㆍ사용허가 등의 기준) 공유수면관리청은 제8조와 제10조에 따라 점용ㆍ사용허가를 하거나 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 할 때에 그 허가나 협의 또는 승인으로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자(이하 "공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자"라 한다)가 있으면 그 허가나 협의 또는 승인을 하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용ㆍ사용에 동의한 경우 2. 국가나 지방자치단체가 국방 또는 자연재해 예방 등 대통령령으로 정하는 공익사업을 위하여 점용ㆍ사용하려는 경우 제21조(원상회복 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 이 조에서 "원상회복 의무자"라 한다)는 해당 공유수면에 설치한 인공구조물, 시설물, 흙ㆍ돌, 그 밖의 물건을 제거하고 해당 공유수면을 원상으로 회복시켜야 한다. 다만, 제8조제1항제4호의 행위를 하기 위하여 점용ㆍ사용허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 점용ㆍ사용허가를 받지 아니하거나 공유수면의 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 받지 아니하고 점용ㆍ사용한 자 2. 점용ㆍ사용허가를 받거나 공유수면의 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 받은 면적을 초과하여 점용ㆍ사용한 자 3. 점용ㆍ사용 기간이 끝난 자 4. 점용ㆍ사용허가 또는 공유수면의 점용ㆍ사용 협의 또는 승인과 관계있는 사업이 폐지된 자 5. 점용ㆍ사용허가가 취소된 자 6. 공유수면의 점용ㆍ사용 협의 또는 승인이 취소된 자 ② 공유수면관리청은 원상회복 의무자가 제1항에 따른 원상회복에 필요한 조치 등을 하지 아니하는 경우에는 기간을 정하여 공유수면의 원상회복을 명할 수 있다. ③ 공유수면관리청은 제2항에 따른 원상회복 명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니할 때에는 「행정대집행법」에 따라 원상회복에 필요한 조치를 할 수 있다. ④ 공유수면관리청은 제1항에도 불구하고 원상회복이 불가능하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 원상회복 의무자의 신청에 의하여 또는 직권으로 원상회복 의무를 면제할 수 있다. ⑤ 공유수면관리청은 제4항에 따라 면제신청을 받은 경우에는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 그 신청을 받은 날부터 20일 이내에 신청인에게 면제 여부를 알려야 한다. <개정 2013. 3. 23.> ⑥ 공유수면관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 공유수면에 있는 인공구조물, 시설물, 흙ㆍ돌, 그 밖의 물건을 무상으로 국가나 지방자치단체에 귀속시킬 수 있다. 1. 점용ㆍ사용허가를 받지 아니하고 공유수면을 점용ㆍ사용한 자가 제2항에 따른 원상회복 명령을 이행하지 아니한 경우 2. 제4항에 따라 원상회복 의무가 면제된 경우 ⑦ 공유수면관리청은 제1항에 따른 원상회복 의무와 제2항에 따른 원상회복 명령의 이행을 담보하기 위하여 필요한 경우에는 제17조제1항에 따라 점용ㆍ사용 실시계획을 승인할 때 또는 같은 조 제2항에 따른 신고를 받을 때에 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 원상회복에 필요한 비용에 해당하는 금액을 예치하게 할 수 있다. 【공유수면의 관리 및 매립에 관한 법률 시행령】 제22조(원상회복 의무 면제) 법 제21조제4항에서 "대통령령으로 정하는 사유"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유를 말한다. 1. 해당 공유수면이 도로 등으로 이용되어 원상회복을 할 수 없는 경우 2. 국방, 자연재해 예방 등을 위하여 원상회복을 할 수 없는 경우 3. 해양환경 및 생태계에 영향이 적고 공유수면의 관리 및 이용에 지장이 없어 원상회복을 할 필요가 없다고 인정되는 경우 제23조(인공구조물 등의 귀속) 공유수면관리청은 법 제21조제6항에 따라 인공구조물, 시설물, 흙ㆍ돌, 그 밖의 물건을 국가 또는 지방자치단체에 귀속시키려는 때에는 미리 해당 인공구조물 등의 위치ㆍ종류ㆍ수량ㆍ귀속시기 및 그 밖에 필요한 사항을 그 소유자 및 점유자에게 통지하여야 한다. 이 경우 소유자 또는 점유자를 알 수 없거나 그 밖의 부득이한 사유로 통지를 할 수 없는 때에는 공유수면관리청의 게시판 또는 인터넷 홈페이지에 이를 14일 이상 공고하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서 기재 등에 의하면 다음 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 2011. 12. 22. 이 사건 점용지에 대한 공유수면 점용 허가(기간 2011. 9. 23.부터 2016. 9. 22.까지)를 받았다. 나) 피청구인은 2016. 12. 5. 청구인에게 공유수면 점용허가 기간연장 안내를 통보하였다. 해당 안내문의 내용에 따르면, 청구인은 유효기간을 연장하고자 하는 경우 2016. 12. 31.까지 기간 연장 신청서를 제출하여야 한다. 다) 청구인은 2016. 12. 26. 피청구인에게 공유수면 점용허가 기간연장 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라고 한다)을 하였다. 라) 피청구인은 2016. 12. 30. 청구인에게 보완통보를 하였고, 청구인이 2017. 2. 7. 보완기간 연장 신청을 하자, 피청구인은 같은 달 14일 이를 승인하였다. 마) 청구인은 2017. 2. 28. 보완서류를 제출하였으나, 피청구인이 보완사항으로 지적하였던 인접 토지 소유자의 동의서는 제출하지 않았다. 바) 피청구인은 2017. 3. 14. 청구인의 공유수면 점용허가 기간 연장을 반려하는 통보를 하였다. 사) 피청구인은 2017. 7. 10.부터 2017. 10. 17.까지의 기간 동안 3차례에 걸쳐 공유수면 점용허가 기간만료에 따른 원상복구, 또는 원상회복 의무면제 신청 통보를 하였다. 아) 청구인은 2018. 11. 14. 공유수면 원상회복 기간연장 신청을 하였으나, 피청구인은 같은 날 이를 반려하였다. 자) 피청구인은 2018. 11. 20. 청구인에 대하여 공유수면 원상회복 의무 면제 처리 통보를 하였다. 해당 통보서에는 이 사건 점용지에 대한 원상회복 의무가 면제 처리되었고, 공유수면법 제21조 제6항에 따라 공유수면에 있는 인공구조물 등은 국가나 지방자치단체에 귀속된다는 취지와 함께 해당 인공구조물의 위치, 종류, 면적, 귀속시기 등이 기재되어 있다. 2) 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률(이하 ‘공유수면법’이라고 한다) 제21조 제1항 제3호, 제4항, 제6항에 따르면 점용·사용 기간이 끝난 자는 해당 공유수면에 설치한 인공구조물, 시설물, 흙ㆍ돌, 그 밖의 물건을 제거하고 해당 공유수면을 원상으로 회복시켜야 하나, 공유수면관리청은 원상회복이 불가능하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 원상회복 의무자의 신청에 의하여 또는 직권으로 원상회복 의무를 면제할 수 있고, 이와 같이 원상회복 의무가 면제된 경우 공유수면관리청은 해당 공유수면에 있는 인공구조물, 시설물, 흙ㆍ돌, 그 밖의 물건을 무상으로 국가나 지방자치단체에 귀속시킬 수 있다. 한편 같은 법 시행령 제22조에 따르면 법 제21조 제4항의 ‘그 밖에 대통령령으로 정하는 사유’란 1. 해당 공유수면이 도로 등으로 이용되어 원상회복을 할 수 없는 경우, 2. 국방, 자연재해 예방 등을 위하여 원상회복을 할 수 없는 경우, 3. 해양환경 및 생태계에 영향이 적고 공유수면의 관리 및 이용에 지장이 없어 원상회복을 할 필요가 없다고 인정되는 경우를 말하고, 같은 영 제23조에 따르면 공유수면관리청은 법 제21조 제6항에 따라 인공구조물, 시설물, 흙ㆍ돌, 그 밖의 물건을 국가 또는 지방자치단체에 귀속시키려는 때에는 미리 해당 인공구조물 등의 위치ㆍ종류ㆍ수량ㆍ귀속시기 및 그 밖에 필요한 사항을 그 소유자 및 점유자에게 통지하여야 한다. 3) 살피건대, 청구인은 이 사건 귀속처분과 관련하여 그 전제가 되는 공유수면 점용 허가기간 연장 불허처분에 절차적 하자가 있고 또한 점용 허가기간 만료에 따른 원상회복명령에 대하여 이를 이행하고 있음에도 불구하고 이 사건 귀속처분을 한 것은 위법 부당하다는 취지로 주장한다. 그러나 청구인이 주장하는 점용허가기간 만료 전 점용기간연장에 관한 사전 통보를 받지 못하였다는 절차적 하자와 관련하여, 점용 허가기간 만료 전 점용기간연장에 따른 사전통지의무가 법령상 규정되어 있지 않을 뿐만 아니라 이미 최초 점용허가처분 당시에 허가조건으로 기간만료 1개월 전 연장 신청하도록 부가되어 있었으며 게다가 이 사건에서 피청구인은 청구인에게 점용허가기간 연장 안내문을 발송하여 청구인이 기간 연장을 신청하였으므로 청구인이 주장하는 절차적 위법 주장은 이유가 없다. 한편 청구인은 원상복구명령에 따라 그 이행을 하고 있었다고 하나 피청구인은 청구인에게 3차례에 걸쳐 점용허가지에 대하여 원상회복하거나 원상회복의무 면제신청을 하도록 통보하였고 현장 확인내용을 보면 청구인은 1년 3개월가량 원상회복을 이행하지 않은 것으로 보인다. 현재 해당 시설이 마을 주민의 도로로 사용되고 있는 상태이며, 생태계에 영향이 적고 공유수면 관리 및 이용에 지장이 없을 것으로 처분청이 판단하여 공유수면법 제21조 제4항 및 동법 시행령 제22조에 따라 원상회복의무 면제를 하고 공유수면법 제21조 제6항에 따라 이 사건 인공구조물을 귀속처분 한 것은 적법하다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 이를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.