○○ 일반산업단지계획(지정 및 실시계획) 변경승인 고시 무효확인청구

1. 사건개요 가. 피청구인은 2013. 12. 30. ○○일반산업단지(이하 ‘이 사건 산업단지’라 한다) 개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 사업기간을 2012년부터 2015년까지로 하고 이 사건 사업의 사업시행자를 주식회사 ○○○○○○○○○○○○(이하 ‘이 사건 회사’라고 한다)로 한다는 등의 내용으로 ○○일반산업단지계획 승인 및 지형도면 고시(○○○도고시 제2013-453호, 이하 ‘이 사건 최초 고시’라 한다)를 하였다. 나. 이 사건 회사는 2015. 12. 2. 피청구인에게 이 사건 사업의 개발기간 연장을 요청하였으며, 피청구인은 2016. 1. 4. 이 사건 사업의 개발기간을 2012년부터 2016. 12. 31.까지로 변경하는 내용 등을 포함하여 ○○일반산업단지계획(지정 및 실시계획) 변경 승인 고시(○○○도고시 제2015-497호, 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 사업은 이 사건 회사의 의지결여와 재정무능 때문에 사업추진이 잘 되지 않는 것임에도 이 사건 회사가 행정소송 때문에 사업추진이 지연되었다는 사정을 내세워 피청구인에게 사업기간 연장을 신청하였고, 피청구인은 행정소송을 이유로 기간 연장승인을 할 수 있다는 관계 법령 조항이 전혀 없음에도 법적 근거 없이 이 사건 처분을 하였는바, 행정소송을 제기한 주민과 지주들은 행정소송 당시 공사 중지 가처분이나 승인중지 가처분신청을 한 사실이 없고 소송 중에도 감정평가 등이 실시되어 행정소송 때문에 사업추진이 지연된 사실이 없으며 오로지 이 사건 회사의 무능력으로 사업진행이 불가능하였던 것임에도 행정소송을 이유로 고시변경을 하였으므로 이는 무효이다. 나. 이 사건 처분에는 사업비 및 재원조달계획의 변경 내용이 포함되어 있는데, 이 사건 사업의 총사업비 내역이 각 부서의 업무보고서마다 상이하고, 2014년 정보공개를 통해 확인한 사업비 650억원과 1원도 틀리지 않고 똑같아서 변경된 내용이 없음에도 변경이라고 고시한 것은 허위의 고시라 할 것이다. 다. 이 사건 산업단지에 입주하기로 한 업체는 납골안치, 싱크대 상판가공 등 가내 수공업 수준의 군소업체이거나 소재불명의 회사 내지 혐오시설이었으며, 이 사건 회사는 이 사건 산업단지 부지를 1필도 매입하지 못하였음에도 ‘산업입지 정보시스템’에는 이 사건 산업단지가 분양완료되었다고 거짓 정보를 입력하여 산업단지 기반시설 국비 보조금까지 지원받았던바, 사업승인 후 2년이 경과한 후에도 토지 소유권 100분의 30을 확보하지 못하거나 사업추진을 위한 자금이 미확보되는 경우 등에는 산업단지 지정을 해제하고 있으므로 이 사건 산업단지의 지정 또한 해제되어야 한다. 라. 이 사건 회사는 시행자 결격사유에 해당하는데, 이 사건 회사가 청구외 주식회사 ○○○○○○로부터 10억 원을 차용한 후 이를 상환하지 못하자 이 사건 사업의 시행권을 ○○○○○○에게 양도한다는 합의서를 작성한 사실이 있으며, 이 사건 처분 후 합의서에서 약정한 대로 ○○○○○○의 대표 이○○가 사업권을 양도받아 이 사건 회사의 대표이사로 등재되는 등 이 사건 회사는 공익사업의 사업권을 양도하였는바, 이 사건 회사는 오로지 이 사건 사업의 시행권을 매도하려는 의도밖에 없고 이는 공익사업의 취지에 반하는 행위이므로 이 사건 회사의 시행자 자격은 상실되어야 한다. 마. 대법원 2014. 7. 1. 선고 2013두7025 판결에 따르면, 도시계획시설사업 시행자 지정시 동의요건은 사업시행자 지정 처분시로 봄이 타당하며 도시계획시설 사업의 시행자로 지정받으려면 대상토지의 2/3의 동의와 토지 소유자 총수의 1/2의 동의를 확보하여야 한다고 되어 있는데, 이 사건 회사는 도시계획 시행자 지정시 법에서 정한 토지 소유자의 동의를 확보하지 못하였으며 사업비와 재원조달계획을 허위로 제출하여 승인을 받은 것으로 확인되고 있으므로 이 사건 최초고시 및 이 사건 처분은 무효이다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 법적 근거 없이 피청구인이 이 사건 처분을 하였다고 주장하나, 사업기간 연장 등 변경은 산업단지계획(산업단지의 명칭, 산업단지의 지정 목적 및 필요성, 지정 대상지역의 위치 및 면적, 사업기간, 토지이용계획 등을 포함하여 수립) 변경 승인을 통해 할 수 있는바, 이 사건 회사가 산업단지계획을 변경하고자 하여 「산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법」(이하 ‘산업단지특례법’이라 한다) 제15조제3항에서 정하는 바에 따라 피청구인에게 변경을 신청하였고 피청구인은 관계기관 협의 등을 거쳐 이를 승인하고 그 결과를 관보에 고시하는 등 모든 절차를 적법하게 추진·승인하였다. 나. 청구인은 이 사건 처분 중 사업비 및 재원조달계획의 변경부분이 허위라는 취지의 주장을 하나, 사업비 및 재원조달계획의 변경은 ‘총사업비의 변경’이 아닌 ‘사업기간 연장에 따른 연차별 자금투자계획이 순연 투자하는 것으로 변경’된 사항인바, 사업내용은 동일하고 다만 기간연장에 따른 연차별 투자계획의 변경이 있었던 것일 뿐 금액의 변경이 있었던 사항이 아니다. 다. 청구인은 사업을 추진할 의향이 없는 이 사건 회사가 사업권을 매도한 것이라고 주장하나, 이는 사업시행사와 투자자의 내부관계로서 사업시행자가 투자금을 유치하는 과정에서 설정한 담보일 뿐 실제 사업권 자체의 양도가 아니므로 사업승인의 취소사유도 아니고, 최초 승인시 사업시행자인 이 사건 회사는 구 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제16조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제19조제2항제2호에 따라 적법하게 사업시행자로 지정되었으며, 또한 청구인들이 대전지방법원에 소송(2014구합1○○○)을 제기하여 이 사건 회사의 사업시행자 적격여부를 다투었지만 위 법원은 청구인들의 주장이 이유가 없다고 보아 원고 청구를 기각한 바 있다. 라. 청구인은 이 사건 회사가 도시계획 시행자로 지정될 당시 대상토지의 2/3의 동의와 토지 소유자 총수의 1/2의 동의를 확보하지 못하였으므로 도시계획시설 시행자 지정이 취소되어야 한다는 주장을 하나, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 (이하 ‘산업입지법’이라 한다) 제18조제1항, 제2항 및 제21조제1항제1호에 따라 일반산업단지 지정권자가 관계 행정기관의 장과 협의하여 실시계획을 승인한 경우 해당 인·허가 등을 받은 것으로 의제되는바, 위 동의규정은 이 사건에 적용된다고 할 수 없고, 시행자의 지정은 최초 승인시 지정된 것으로 이 사건 행정심판과는 무관한 사항이다. 4. 관계법령 산업입지 및 개발에 관한 법률 제7조, 제7조의4, 제13조, 제18조, 제19조의2 산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령 제15조, 제21조의2 산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법 제8조, 제15조 산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법 시행령 제10조 5. 인정사실 청구인들과 피청구인이 제출한 고시문, 2014구합1○○○ 판결문, ○○일반산업단지계획 승인(변경) 요청의 건, ○○일반산업단지계획 변경(기간연장) 승인 신청에 따른 협의, ○○일반산업단지계획(지정 및 실시계획) 변경 승인 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 2013. 12. 30. 이 사건 최초 고시를 하였으며, 그 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=149791067"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │○○산업단지계획 승인 및 지형도면 │ │「산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법」 제15조의 규정에 의거 ○○일반산업단지계획을 │ │다음과 같이 승인 고시하며 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제32조 및 「토지이용규제기본 │ │법」 제8조에 따라 지형도면을 고시합니다. │ │2013. 12. 30. │ │○○○도지사 │ │산업단지의 명칭 : ○○일반산업단지 │ │산업단지의 지정목적 : ○○시로 이전을 희망하는 업체의 이전을 촉진하고 계획적 입지를 통하여 │ │무분별한 난개발을 방지하며 기업이전에 따른 고용창출 및 지역경제 활성화를 위하여 실 입주를 │ │희망하는 업체를 모집하여 입주협의체를 구성하고 산업단지를 조성하고자 함 │ │산업단지의 위치 및 면적 │ │ ○ 위치 : 층청남도 ○○시 ○○동 산○○일원 │ │ ○ 면적 : 314,379.7㎡ │ │산업단지의 개발 기간 및 방법 │ │ ○ 개발기간 : 2012 ∼ 2015년 │ │ ○ 개발방법 : 민간개발방식(SPC설립) │ │산업단지개발사업의 시행자(사업시행자의 성명) │ │ ○ 주소 : 충청남도 ○○시 ○○동 2○○ │ │ ○ 성명 : 주식회사 ○○○○○○○○○○○ 대표이사 임○○ │ │12. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제21조에 의한 인·허가 등의 의제사항 │ │ 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조 도시관리계획의 결정, 제86조 도시계획시설사업의 │ │시행자의 지정, 제88조 실시계획의 인가 │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 나. 청구인들 중 일부는 2014. 4. 4. 피청구인을 피고로 하여 대전지방법원에 이 사건 최초 고시의 취소소송(2014구합1○○○)을 제기하였으나 2015. 2. 11. 패소하였고 동 판결은 2015. 2. 26. 확정되었는데, 주요 판단내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 산업입지법 제16조제1항제4호 위반 여부 이 사건 회사의 출자지분율은 임○○가 50%, 이○○이 10%, ○○기업 주식회사가 20%, 주식회사 ○○○○○이 15%, 주식회사 ○○○가 5%인 사실, ○○기업 주식회사는 「건설산업기본법」에 따라 등록을 마친 종합건설회사로서 2013년도 토목건축공사업에 대한 시공능력평가액이 약 6,871억 원, 토목공사업에 대한 시공능력평가액이 약 4,112억 원으로 이 사건 사업 계획에서 정한 총 사업비 650억 원을 훨씬 상회하고 있는 사실을 인정할 수 있으므로 이 사건 회사는 관련 규정에서 정한 사업시행자로서의 자격을 갖추었다고 할 것이다. ○ 산업단지특례법 제10조 위반 여부 이 사건 회사는 피고에게 자체자금 15억 원과 입주협의체 부담금 9억여 원, 금융자금 540억 원으로 자금을 조달하겠다는 내용의 재원조달계획을 제출하였고, 피고는 2013. 8. 12. 국토교통부장관으로부터 이 사건 회사의 자본금(3억 원)으로는 이 사건 사업추진이 어려울 것으로 판단되므로 자금조달계획을 객관적으로 입증할 수 있는 자료를 첨부하여 재협의하라는 보완요청을 받았고 이 사건 회사에게 보완요구를 한 사실, 이 사건 회사는 2013. 11. 21. 부동산금융 전문회사인 아시아신탁 주식회사와 금융기관을 대상으로 한 사업비 조달 업무위임계약을 체결하고 같은 해 12. 13. 주식회사 ○○○○○○로부터 10억 원의 자금을 투자받기로 하였다는 내용의 투자 약정서를 체결하여 그 제반자료를 제출한 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정사실에 의하면 피고는 이 사건 회사의 재원조달계획에 관하여 국토교통부장관과 협의를 하였고, 재협의 지시에 따른 재협의를 마쳤으며 그에 대하여 국토교통부에서 별다른 이의를 제기하지 않았으므로 법이 정하는 협의절차를 준수하였다고 할 것이다. ○ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 지구단위계획수리지침 위반 여부 구 산업입지법 제18조제1항, 제2항, 제21조제1항제1호에 의하면, 일반산업단지지정권자가 관계 행정기관의 장과 협의하여 실시계획을 승인한 경우 해당 인허가 등을 받은 것으로 의제되는바, 피고가 이 사건 사업계획을 승인하기 전에 국토교통부장관과 협의를 거친 사실은 앞서 본 바와 같고 이 사건 사업에 관하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시관리계획의 인·허가 사항은 모두 의제되었다고 할 것이므로, 주민이 지구단위계획의 지정에 관한 입안을 제안하는 경우에 적용되는 위 지구단위계획수리지침은 이 사건에 적용된다고 할 수 없다. ○ 이 사건 최초 고시는 산업단지 조성을 위한 관련규정에 따라 적법하게 이루어진 것이고 공익과 사익 상호간 이익형량에 있어 정당성이 결여되었다고 할 수 없으므로 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다. 다. 이 사건 회사는 2015. 12. 2. 피청구인에게 장기간(2014년 4월부터 약 11개월간)의 행정소송(산업단지계획 승인처분 취소소송)으로 토지매입 및 자금조달계획의 변경이 불가피하여 이 사건 산업단지 개발기간을 연장하여 산업단지개발계획을 시행하고자 한다며 개발기간을 당초 ‘2012년 ∼ 2015년’에서 ‘2012년 ∼ 2017년’으로 연장해 줄 것을 신청하였다. 라. 피청구인은 2015. 12. 4. 이 사건 회사가 개발기간 변경(연장)을 승인신청하였다며 국토교통부 등 각 관계 기관(부서)에게 기간 변경(연장) 등과 관련하여 협의를 요청하였다. 마. 국토교통부 등 각 관계기관(부서)이 협의의견을 제출함에 따라 피청구인은 2015. 12. 23. 이 사건 회사에게 관계 기관(부서) 협의 의견을 통보하였고, 이 사건 회사는 2015. 12. 24. 피청구인에게 협의 의견에 대한 조치계획서를 제출하였다. 바. 피청구인은 2015. 12. 28. 이 사건 회사에게 이 사건 사업 계획의 변경을 승인한다는 취지의 공문을 시행하면서 산업입지법 제21조에 의한 인·허가 의제사항 중 고시된 내용 이외의 사항은 별도로 허가를 득하고 시행하여야 하고, 지역개발 오염부하량 및 용수공급 계획, 사업기간 연장에 따른 산지복구비 예지 등 산지관련 협의는 인·허가권자인 공주시장과 별도로 재협의 승인을 득해야 한다는 내용 등을 승인조건으로 기재하였다. 사. 피청구인은 2016. 1. 4. 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=149791889"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=149791895"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=149791899"> ┌────────────────────────────────────────────┐ │Ⅰ. 산업단지 지정(개발계획)(변경) │ │ 1. 산업단지의 명칭, 위치 및 면적(변경없음) │ │ 2. 산업단지의 지정목적(변경없음) │ │ 3. 변경사유 : 장기간 행정소송으로 인한 사업지연에 따라 사업기간 변경 │ │ 4. 산업단지개발사업의 시행자(변경없음) │ │ 5. 산업단지의 개발기간 및 방법(변경) │ │ 가. 개발기간 : 기정) 2012 ∼ 2015. 12. 31. │ │ 변경) 2012 ∼ 2016. 12. 31. │ │ 나. 개발방법 : 민간개발상식(SPC설립) │ │ 9. 사업비 및 재원조달계획(변경) │ │ 가. 사업비 조달계획 │ │ ○ 자체자금 │ │ - 기투입 8억 │ │ - 토지협의 진행에 따라 입주협의체에서 결의된 선투입금(업무협약체결서)으로 기성처리 │ │ ○ 금융자금 : 공정율에 따라 금융기관의 PF/L로 진행 │ │ 나. 연차별 자금 투자계획 │ │┌─────┬───────────────────────┬──┐ │ ││구분 │년 도(백만원) │비고│ │ ││ ├───┬───┬───┬───┬───┬───┼──┤ │ ││ │합계 │2012년│2013년│2014년│2015년│2016년│ │ │ │├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼──┤ │ ││계 │65,000│800 │732 │- │- │63,468│ │ │ │├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼──┤ │ ││공사비 │21,456│- │- │- │- │21,456│ │ │ │├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼──┤ │ ││토지 │35,412│- │- │- │- │35,412│ │ │ ││보상비 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼──┤ │ ││시행사 │480 │- │- │- │- │480 │ │ │ ││관리비 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼──┤ │ ││인허가 및 │2,265 │800 │732 │- │- │733 │ │ │ ││행정비용 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼──┤ │ ││토목공사 │332 │- │- │- │- │322 │ │ │ ││감리비 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼──┤ │ ││금리비용 │5,065 │- │- │- │- │5,065 │ │ │ │└─────┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴──┘ │ │ │ │ Ⅱ. 산업단지 실시계획(변경) │ │ 1. 사업의 명칭(변경없음) │ │ 2. 사업시행자의 성명(법인인 경우에는 법인의 명칭 및 대표자의 성명)(변경없음) │ │ 3. 사업의 목적 및 개요(변경없음) │ │ 4. 변경사유: 장기간 행정소송으로 인한 사업지연에 따라 사업기간 변경 │ │ 5. 사업시행지역의 위치 및 면적(변경없음) │ │ 6. 사업시행기간(변경) │ │ 가. 착공일: 2012년] │ │ 나. 준공(예정)일 : 기정) 2015. 12. 31. → 변경) 2016. 12. 31. │ │ 7. 사업비 및 재원조달계획(변경) │ │ 가. 사업비 조달계획 │ │ ○ 자체자금 │ │ - 기투입 8억 │ │ - 토지협의 진행에 따라 입주협의체에서 결의된 선투입금(업무협약체결서)으로 기성처리 │ │ ○ 금융자금 : 공정율에 따라 금융기관의 PF/L로 진행 │ │ 나. 연차별 자금 투자계획 │ │┌─────┬───────────────────────┬──┐ │ ││구분 │년 도(백만원) │비고│ │ ││ ├───┬───┬───┬───┬───┬───┼──┤ │ ││ │합계 │2012년│2013년│2014년│2015년│2016년│ │ │ │├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼──┤ │ ││계 │65,000│800 │732 │- │- │63,468│ │ │ │├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼──┤ │ ││공사비 │21,456│- │- │- │- │21,456│ │ │ │├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼──┤ │ ││토지 │35,412│- │- │- │- │35,412│ │ │ ││보상비 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼──┤ │ ││시행사 │480 │- │- │- │- │480 │ │ │ ││관리비 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼──┤ │ ││인허가 및 │2,265 │800 │732 │- │- │733 │ │ │ ││행정비용 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼──┤ │ ││토목공사 │332 │- │- │- │- │322 │ │ │ ││감리비 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼──┤ │ ││금리비용 │5,065 │- │- │- │- │5,065 │ │ │ │└─────┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴──┘ │ │ │ │ (이하 생략) │ └────────────────────────────────────────────┘ </img> 아. 이 사건 회사가 2013년 12월 작성한 ‘도시계획시설사업 시행자 지정신청서’를 보면 이 사건 산업단지의 총사업비는 ‘650억원’으로 되어 있으며, 연차별 투자계획은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=149791909"> (단위: 백만원) ┌─────┬───────────────────┬──┐ │구분 │단계별 투자계획 │비고│ │ ├───┬───┬───┬───┬───┼──┤ │ │합계 │2012년│2013년│2014년│2015년│ │ ├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼──┤ │계 │65,000│800 │732 │50,160│13,308│ │ ├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼──┤ │공사비 │21,456│- │- │8,582 │12,874│ │ ├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼──┤ │토지 │35,412│- │- │35,412│- │ │ │보상비 │ │ │ │ │ │ │ ├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼──┤ │시행사 │480 │- │- │240 │240 │ │ │관리비 │ │ │ │ │ │ │ ├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼──┤ │인허가 및 │2,265 │800 │732 │733 │- │ │ │행정비용 │ │ │ │ │ │ │ ├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼──┤ │토목공사 │332 │- │- │128 │194 │ │ │감리비 │ │ │ │ │ │ │ ├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼──┤ │금리비용 │5,065 │- │- │5,065 │- │ │ └─────┴───┴───┴───┴───┴───┴──┘ </img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 산업입지법 제7조, 제7조의4 등에 따르면 일반산업단지는 시·도지사 등이 지정할 수 있고, 일반산업단지의 지정권자는 일반산업단지를 지정하려면 산업단지개발계획을 수립하여 관할 시장·군수 또는 구청장의 의견을 듣고 국토교통부장관을 비롯한 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하고, 산업단지개발계획을 변경하려는 경우에도 또한 같다고 정하고 있으며, 산업단지를 지정할 때에는 산업단지의 명칭·위치 및 면적, 산업단지의 지정목적, 산업단지개발사업의 시행자, 산업단지의 개발기간 및 방법, 주요 유치업종, 유치업종의 배치계획 또는 유치업종별 공급면적, 토지이용계획 및 주요기반시설계획, 산업단지의 개발을 위한 주요시설지원계획, 수용·사용할 토지·건축물 기타 물건이나 권리가 있는 경우 그 세목과 그 소유자 및 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제2조제5호의 규정에 의한 관계인의 성명·주소, 관련도서의 열람방법 등 사항을 관보 또는 공보에 고시하여야 하는 것으로 되어 있다. 또한 산업입지법 제18조에 따르면 일반산업단지의 사업시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 일반산업단지개발실시계획을 작성하여 제7조에 따른 일반산업단지 지정권자의 승인을 받아야 하고, 일반산업단지 지정권자 등이 일반산업단지개발실시계획을 승인하려면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하며 승인을 받은 산업단지개발실시계획을 변경하거나 폐지하는 경우로서 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경할 때에는 같은 법 제17조제1항 및 제2항을 준용한다고 되어 있는데, 같은 법 시행령 제21조의2에 따르면, "대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하는 경우”란 ①사업시행자의 주소를 변경하는 경우, ②법인인 사업시행자의 명칭 또는 대표자를 변경하는 경우, ③사업시행지역의 변동이 없는 범위에서 착오 등에 따른 사업시행면적을 정정하는 경우, ④사업시행면적을 초과하지 아니하는 범위에서 사업을 분할하여 시행하기 위하여 그 면적을 변경하는 경우, ⑤총사업비 범위에서 연차별 투자계획을 변경하는 경우, ⑥토지이용계획의 변경을 수반하지 아니하는 범위에서 존치하려는 기존의 공장이나 건축물 등의 명세를 변경하는 경우의 어느 하나에 해당하지 아니하는 경우를 말하는 것이며, 같은 법 제19조의2에 따르면, 산업단지지정권자 등은 실시계획을 승인하였을 때에는 대통령령으로 정하는 사항을 관보 또는 공보에 고시하여야 하는 것으로 되어 있다. 그리고 산업입지법 제13조제2항에 따르면, 산업단지지정권자는 산업단지의 일부 또는 전부에 대한 개발전망이 없게 된 경우 등에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지역에 대한 산업단지 지정의 전부 또는 일부를 해제할 수 있으며, 같은 법 시행령 제15조제2항에 따르면, 법 제13조제2항 각 호외의 부분에 따른 산업단지의 일부 또는 전부에 대한 개발전망이 없게 된 경우란 산업단지개발실시계획 승인 후 3년 이내 해당 산업단지 지정면적의 100분의 30이상(제2호가목), 5년 이내 해당 산업단지 지정면적의 100분의 50이상(제2호나목) 토지를 확보(토지소유권을 취득하거나 토지소유자로부터 사용동의를 받은 것을 말한다)하지 못한 경우, 산업여건 등이 변화되어 산업시설용지의 수요부족이 예상되는 등의 사유로 산업단지 지정목적을 달성할 수 없거나 달성할 수 없을 것이 예상되는 경우(제3호) 등에 해당하는 것으로 되어 있다. 2) 산업입지법에서 정하고 있는 산업단지 개발절차의 간소화를 위한 필요 사항을 규정함을 목적으로 하는 산업단지특례법 제8조 및 제15조제2항에 따르면, 지정권자는 산업단지 명칭, 산업단지의 개발기간 및 개발방법, 재원조달계획 등이 포함된 산업단지계획을 수립하여야 하며, 산업단지계획이 수립된 경우에는 산업입지법에 따른 개발계획 및 실시계획이 모두 수립된 것으로 본다고 되어 있으며, 산업단지계획 승인 고시는 산업입지법 제7조의4 및 제8조에 따른 산업단지의 지정고시 및 같은 법 제19조에 따른 실시계획 승인고시로 본다고 되어 있다. 산업단지특례법 제15조제3항 및 같은 법 시행령 제10조에 따르면, 민간기업 등이 산업단지계획을 변경하고자 하는 경우 산업단지 명칭, 지정목적의 중요성, 개발기간 및 개발방법, 재원조달계획 등이 포함된 산업단지계획을 수립하여 지정권자에게 변경승인을 신청하여야 하고 지정권자는 주민 등의 의견을 청취, 관계 기관의 협의, 심의위원회의 심의 등을 거쳐야 하나, 산업단지면적의 100분의 10 이상의 면적변경, 주요 유치업종의 변경, 국토교통부장관이 정하는 토지이용계획 및 주요기반시설계획의 변경을 제외한 사항을 변경하고자 하는 경우 주민 등의 의견청취를 생략할 수 있고, 심의위원회의 심의를 거치지 아니한다고 규정하고 있다. 나. 판단 청구인들은 이 사건 사업의 재원조달계획에 변경이 없음에도 피청구인이 행정소송을 이유로 이 사건 처분을 하였고 사업시행자가 결격사유가 있다는 등의 주장을 하며 이 사건 처분이 무효라고 주장한다. 1) 살피건대, 행정처분이 당연 무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적·의미·기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다(대법원 2009. 10. 29. 선고 2007두26285 판결 참조)고 할 것이다. 2) 그런데 위 인정사실에 따르면, 이 사건 최초 고시와 관련한 행정소송이 있었던 점, 이 사건 회사는 장기간에 걸친 행정소송 등을 이유로 이 사건 사업의 기간 연장을 신청하였고, 이에 따라 피청구인은 관계기관에 협의를 요청하였으며, 관계기관의 의견에 따라 이 사건 회사가 조치계획을 세웠고, 피청구인은 관계기관과 협의되지 아니한 부분을 제외하고 이 사건 처분을 한 점, 관계 법령에 따르면, 산업단지 계획의 변경을 중요 변경사항과 중요 사항에 해당하지 아니하는 변경사항으로 구분하였고 민간기업등이 산업단지 계획의 변경을 신청하는 경우 산업단지의 명칭, 지정목적 및 필요성, 산업단지의 개발기간 및 개발방법 등이 포함된 산업단지계획을 수립하여 지정권자에게 승인을 신청하여야 한다고 되어 있을 뿐 어떠한 사유가 있을 때 개발기간의 변경이 가능한지 등 산업단지계획의 변경 사유를 따로 규정하고 있지 아니한 점 등을 고려하면, 2014년에서 2015년에 걸친 행정소송으로 인하여 당초 2012년에서 2015년으로 계획되었던 이 사건 사업단지의 개발기간을 2016년까지 연장한 이 사건 처분에 잘못이 있다고 보기 어렵다. 3) 또한, 이 사건 최초 고시 당시 이 사건 산업단지의 개발기간이 2012년부터 2015년까지였으나, 이 사건 처분으로 인하여 이 사건 산업단지의 개발기간이 2012년부터 2016. 12. 31.까지로 변경되었고 이에 따라 2012년부터 2016년까지 각 연도별 자금투입액이 변경되어 연차별 재원조달계획에 변경이 있었는데, 이와 같이 총사업비 범위에서 연차별 투자계획을 변경하는 경우는 단지 산업입지법 제17조의2 및 같은 법 시행령 제21조의2가 정하는 ‘중요사항’의 변경에 해당하지 아니하여 산업입지법 제17조제1항 및 제2항의 준용을 받지 않을 뿐, 실시계획의 변경사유가 아니라고 할 수 없다. 4) 한편, 청구인들은 이 사건 회사가 시행자 결격사유에 해당하고 시행자 지정시 법에서 정한 토지 소유자의 동의요건을 확보하지 못하였다는 취지의 주장을 하고 있는바, 시행자의 지정은 이 사건 처분이 아니라 이 사건 최초고시에서 이루어진 것으로 두 개 이상의 행정처분이 연속적으로 행하여진 경우 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하는 때에는 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 되면 선행처분의 하자가 중대하고 명백하여 당연무효인 경우를 제외하고는 선행처분의 하자를 이유로 후행처분을 다툴 수 없는 것이 원칙이나, 이 경우에도 선행처분의 불가쟁력이나 구속력이 그로 인하여 불이익을 입게 되는 자에게 수인한도를 넘는 가혹함을 가져오고 그 결과가 당사자에게 예측가능한 것이 아닌 경우에는 국민의 재판받을 권리를 보장하고 있는 헌법의 이념에 비추어 선행처분의 후행처분에 대한 구속력은 인정될 수 없다고 봄이 타당하므로, 선행처분에 위법이 있는 경우에는 그 자체를 행정소송의 대상으로 삼아 위법 여부를 다툴 수 있음은 물론 이를 기초로 한 후행처분의 취소를 구하는 행정소송에서도 선행처분의 위법을 독립된 위법사유로 주장할 수 있다(대법원 1998. 3. 13. 선고 96누6059 판결)고 할 것인데, 위 인정사실에 따르면 이 사건 최초고시는 이 사건 산업단지를 지정하고 개발계획을 승인한 것인 반면 이 사건 처분은 이 사건 사업의 개발기간과 연차별 투자계획 등을 변경한 것으로 이 사건 최초고시와 이 사건 처분은 별개의 법률효과를 목적으로 하는 경우로서 원칙적으로 그 하자의 승계가 인정되지 않을 뿐만 아니라, 달리 이 사건 최초고시에 하자가 있고 그 하자가 중대하고 명백하여 무효로 볼 수 있다거나, 청구인이 이 사건 최초고시 이후 행정심판 청구기간 이내에 이를 다투지 못할만한 특별한 사정이 있었다는 등 이 사건 처분에 대한 심판청구를 통하여 이 사건 최초고시의 하자를 다투는 것을 허용하지 않는 것이 청구인에게 수인한도를 넘는 가혹함을 가져오고 그 결과가 당사자에게 예측가능 하지 않다고 볼만한 특별한 사정도 확인되지 않는 점 등에 비추어 볼 때, 청구인들의 위 주장들을 받아들일 수 없다. 5) 그 밖에, 관계법령의 내용에서 살펴본 바와 같이 산업단지개발실시계획 승인 후 3년 이내 해당 산업단지 지정면적의 100분의 30이상의 토지를 확보하지 못한 경우 등에는 지정권자가 산업단지 지정의 전부 또는 일부를 해제할 수 있는 것으로 되어 있으나, 이 사건 최초고시가 2013. 12. 30. 이루어져 이 사건 처분 당시에는 산업단지개발실시계획 승인 후 3년이 경과하지 아니한 점, 산업단지 지정의 해제여부는 지정권자의 재량행위에 해당하는 점 등을 고려할 때 이 사건 회사가 이 사건 산업단지 부지를 매입하지 못하였다는 등의 이유로 이 사건 처분이 당연 무효라는 취지의 청구인들의 주장은 받아들이기 어렵다. 6) 위와 같은 사정들을 종합해 보면, 이 사건 처분에 중대하고 명백한 하자가 있다고 할 수 없으므로 이 사건 처분은 무효라고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인들의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.