일반창고시설 신축불가 통보처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 보전관리지역인 ○○시 ○○면 ○○리 산○○번지 토지(임야, 20,231㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로, 피청구인은 2005. 12. 28. 청구인에게 이 사건 토지에 저온 및 상온창고 부지(9,990㎡)를 조성하는 내용의 개발행위허가(이하 ‘이 사건 개발행위허가’라 한다)를 하였으나, 청구인이 착공하지 아니하자, 2013. 8. 26. 개발행위허가 취소를 위한 청문회를 실시한 후, 2013. 9. 25. 청구인의 의견을 반영하여 개발행위허가 취소를 2014. 6. 30. 이후로 유예하였다. 이후, 청구인은 2014. 10. 16. 피청구인에게 이 사건 토지에 일반창고시설(2,700㎡) 건축허가가 가능한지 여부에 대한 사전심사를 요청하였고, 피청구인은 2014. 10. 16. 청구인에게 이 사건 개발행위허가 기간이 만료되었으며, 청구인이 이 사건 개발행위허가 이후 공사에 착수하지 않은 상태에서 이 사건 토지가 관리지역에서 보전관리지역으로 변경되었다는 사유로 건축허가 불가 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2005. 12. 28. 이 사건 토지에 창고건축 개발행위허가를 득하였으나, 해당 토지에 한국도로공사가 도로를 개설할 예정이라고 하여 개발을 하지 못하고 허가 기간을 연장해 오던 중, 도로 개설이 취소되어 다시 창고를 건축하려고 하였으나, 2014. 6. 30. 개발행위허가 기간이 만료되어 개발을 할 수 없게 되었다. 2) 이후, 이 사건 토지에서의 도로개설계획이 취소되어 청구인은 피청구인에게 다시 창고를 건축하기 위해 건축허가 가능여부를 묻는 사전심사청구를 하였고, 피청구인은 청구인으로서는 납득할 수 없는 이유들을 들어 불가 통보를 하였는바, 청구인이 공사착수를 못한 데에는 도로개설계획을 인지하지 못하고 이 사건 개발행위허가를 한 피청구인에게 있으므로, 이 사건 처분은 논리에 맞지 않고, 헌법에 보장된 사유재산권을 침해하는 부당한 것이므로 취소해 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2005. 12. 28. 창고신축 목적으로 개발행위허가를 득하였으나, 2008. 12. 22. 관리지역 세분으로 이 사건 토지가 관리지역에서 보전관리지역으로 변경되어 이 사건 토지에서의 일반창고 신축허가가 제한되었고, 2012. 11. 30. 개발행위허가 기간이 만료되어, 피청구인은 청문을 거쳐 청구인에게 2014. 6. 30.까지 개발행위허가 취소를 유예할 것을 통보하였던 것이다. 2) 아울러, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제31조제2항에 의하면 도시·군관리계획 결정 당시 이미 사업이나 공사에 착수한 자는 그 도시ㆍ군관리계획 결정에 관계없이 그 사업이나 공사를 계속할 수 있으나, 동 규정은 도시ㆍ군관리계획 결정에 따라 당해 사업부지의 건축제한이 엄격하게 변경되었더라도 기 허가받아 공사를 착수한 사업자(주민)의 신뢰를 보호하겠다는 취지이나 허가를 기 득하고 착공하지 않은 상태에서 도시ㆍ군관리계획이 변경(관리지역 → 보전관리지역)되었으므로 위 규정을 적용하기 어렵다 할 수 있는바, 이 사건 처분은 적법·타당하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【민원사무처리에 관한 법률】 제19조(사전심사의 청구) ① 민원인은 대규모의 경제적 비용이 드는 민원사항의 경우 행정기관의 장에게 정식으로 민원서류를 제출하기 전에 약식 서류로 사전심사를 청구할 수 있다. ② 행정기관의 장은 제1항에 따라 사전심사가 청구된 민원사항이 다른 행정기관의 장과의 협의를 거쳐야 하는 사항인 경우에는 미리 그 행정기관의 장과 협의하여야 한다. ③ 행정기관의 장은 사전심사 결과를 민원인에게 통보하여야 하며, 가능하다고 통보한 민원사항에 대하여는 민원인의 귀책사유나 불가항력 또는 그 밖의 특별한 사유로 이행할 수 없는 경우를 제외하고는 사전심사 결과를 통보할 때에 구체적으로 제시하지 아니한 다른 이유를 들어 거부하는 등의 방법으로 민원사항을 처리하여서는 아니 된다. ④ 행정기관의 장은 제1항에 따른 사전심사제도를 효율적으로 운영하기 위하여 필요한 법적·제도적 장치를 마련하여 시행하여야 한다. 【민원사무처리에 관한 법률 시행령】 제31조(사전심사청구의 처리절차) ③ 행정기관의 장은 사전심사청구 대상 민원의 구비서류를 최소화하여야 하며, 사전심사 청구 후 정식으로 민원이 접수되었을 때에는 이미 제출한 구비서류를 추가로 요구해서는 아니 된다. ④ 행정기관의 장은 사전심사를 거친 민원은 특별한 사유가 없으면 기간을 단축하여 신속히 처리하여야 한다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 개발행위허가증, 도시관리계획 결정 및 지형도면 고시문, 청문조서, 개발행위허가 취소유예 통보문, 사전심사청구서, 이 사건 처분서등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2005. 12. 28. 청구인에게 청구인 소유의 이 사건 토지에 저온 및 상온창고 부지(9,990㎡)를 조성하는 내용의 개발행위허가를 한 후, 청구인의 요청에 따라 2009. 11. 30.과 2010. 12. 14. 2차례에 걸쳐 개발행위 허가기한을 연장(2012. 11. 30.)하였으나, 청구인이 착공하지 아니하자, 2013. 8. 26. 개발행위허가 취소를 위한 청문회를 실시한 후, 2013. 9. 25. 청구인의 의견을 반영하여 개발행위허가 취소를 2014. 6. 30. 이후로 유예하였다. 나) 이후, 청구인은 2014. 10. 16. 「민원사무 처리에 관한 법률」(이하 ‘민원사무처리법’이라 한다) 제19조제1항에 따라 피청구인에게 이 사건 토지에 일반창고시설(2,700㎡) 건축허가가 가능한지 여부에 대한 사전심사를 요청하였고, 피청구인은 2014. 10. 16. 청구인에게 이 사건 개발행위허가 기간이 만료되었으며, 청구인이 이 사건 개발행위허가 이후 공사에 착수하지 않은 상태에서 이 사건 토지가 관리지역에서 보전관리지역으로 변경되었다는 사유로 건축허가 불가하다는 내용의 이 사건 처분을 하였다. 2) 민원사무처리법 제19조제1항, 제3항은 민원인은 대규모의 경제적 비용이 수반되는 민원사항의 경우 행정기관의 장에게 정식으로 민원서류를 제출하기 전에 약식서류로 사전심사를 청구할 수 있고, 행정기관의 장은 사전심사결과를 민원인에게 통보하여야 하며, 가능하다고 통보한 민원사항에 대하여는 민원인의 귀책사유 또는 불가항력 그 밖에 특별한 사유로 이를 이행할 수 없는 경우를 제외하고는 사전심사결과 통보 시 적시하지 아니한 다른 이유를 들어 거부하는 등의 방법으로 민원사항을 처리하여서는 아니 된다고 규정하고 있다. 그리고 같은 법 시행령 제31조제3항은 행정기관의 장은 사전심사청구대상 민원의 구비서류를 최소화하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 본안 판단에 앞서 이 사건 행정심판이 적법하게 청구되었는지에 대하여 살펴본다. 민원사무처리법 제19조제1항, 제3항 및 같은 법 시행령 제31조제3항의 내용과 체계에다가 ① 사전심사청구제도는 민원인이 대규모의 경제적 비용이 수반되는 민원사항에 대하여 간이한 절차로써 미리 행정청의 공적 견해를 받아볼 수 있도록 하여 민원행정의 예측 가능성을 확보하게 하는 데에 그 취지가 있다고 보이고, 민원인이 희망하는 특정한 견해의 표명까지 요구할 수 있는 권리를 부여한 것으로 보기는 어려운 점, ② 행정청은 사전심사결과 가능하다는 통보를 한 때에도 민원사무처리법 제19조 제3항에 의한 제약이 따르기는 하나 반드시 민원사항을 인용하는 처분을 하여야 하는 것은 아닌 점, ③ 행정청은 사전심사결과 불가능하다고 통보하였더라도 사전심사결과에 구애되지 아니하고 민원사항을 처리할 수 있으므로 불가능하다는 통보가 민원인의 권리의무에 직접적 영향을 미친다고 볼 수 없고, 그 통보로 인하여 민원인에게 어떠한 법적 불이익이 발생할 가능성도 없는 점 등 여러 사정을 종합하여 보면, 민원사무처리법이 규정하는 사전심사결과 통보는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 아니한다(대법원 2014.4.24 선고, 2013두7834 판결). 따라서, 민원사무처리법 제19조제1항에 따라 청구인이 한 사전심사청구에 대해 피청구인이 한 이 사건 통보처분은 그 내용과 상관없이 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없는 바, 이의 취소를 구하는 이 사건 심판청구는 부적법하다고 봄이 타당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 청구는 부적법하다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.