일반택시 운송사업 휴업허가 거부처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인이 2020. 1. 31. 피청구인에게 청구인 소유 차량 A@@바@@01호 외 27대에 대하여 경영상 해고(구조조정)를 이유로 2020. 1. 31. - 2020. 12. 31.까지 휴업신청(이하 ‘이 사건 휴업신청’이라 한다)을 하였고, 피청구인은 2020. 2. 6. 청구인에게 휴업률 62.3%로 부적합하다는 등의 이유로「여객자동차 운수사업법」(이하 ‘여객자동차법’이라 한다) 제16조 및 같은 법 시행규칙 제38조, A시 고시 제2018-@@@호(이하 ‘이 사건 고시’라 한다)에 따라 일반택시 운송사업 휴업 불허가 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 처분의 이유는 이 사건 고시에 따른 내부기준인 휴업률을 상회하는 점, 근로자의 실직에 관한 점, 시민들의 이동권 보장에 반하는 점으로 크게 3가지인데, 근로자의 실직에 관한 점은 여객자동차법의 고려 대상이 아니라 경영고유의 문제이므로 이 사건 처분의 사유로 삼는 것은 위법하다 할 것이고, 시민들의 이동권 보장에 관한 부분 또한 지나치게 추상적이어서 구체적인 이 사건 처분의 사유는 되지 못한다. 피청구인이 이 사건 처분의 사유로 제시하고 있는 휴업률 또한 이 사건 고시에 근거하여 내부적으로 설정한 기준으로서 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이다. 나. 여객자동차법령에서 최저 면허기준 대수 이상의 자동차를 운행하는 범위에서만 휴업을 허가할 수 있다는 등의 특별한 제한을 두고 있지도 않을 뿐만 아니라, 이 사건 휴업신청에 따른 비율은 A시내에서 영업 중인 택시 5,700여대 중 극히 일부에 불과한바, 이러한 휴업신청에 중대한 공익상의 이유는 발생할 이유가 없으므로 청구인의 휴업신청은 적법하고 정당하다. 다. 청구인의 휴업신청이 빠른 시일 내에 수리되지 않는다면, 청구인은 추후 감차명령 등의 위험으로 인해 해고를 철회할 수밖에 없고, 이 경우 청구인은 휴업을 넘어 폐업의 수순을 밟아야 할 위기에 처해 있는바, 이 경우 남아 있는 택시기사들마저 일자리를 잃게 되어 여객자동차법의 취지에도 전혀 부합하지 못하는 결과를 낳게 될 것이다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인 택시운송사업 휴업 허가기준에는 휴업허가 대수가 면허대수의 30% 초과 시 A시와 사전협의 하도록 되어 있고, 이는 최소한 면허사업자로서의 공공성을 준수하되 지역교통여건 및 택시업체 경영여건 등을 고려하여 타당한 사유가 인정될 때 휴업을 허가하기 위함이고, 내부적으로 설정한 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중하여야 한다. 나. 이 사건 고시에 따르면, 휴업허가 대수가 면허대수의 30% 초과 시 피청구인과 사전협의하여야 하나, 청구인은 2020. 1. 30. 전체 종사자 51명 중 32명을 해고한 후 2020. 1. 31. 휴업허가를 신청하였으므로 무단휴업에 해당되며, 청구인은 면허대수 총 69대 중 휴업허가 차량 15대, 차령만료 등으로 인한 말소차량 10대로 이미 30%를 초과하여 운행하지 않는 상태이고, 이 사건 휴업 신청차량 28대를 추가하면 77%가 운행하지 않는 상태가 되는바, 이는 여객자동차법 시행규칙 제14조에 따른 일반택시 면허기준에도 충족하지 못하는 경우에 해당한다. 다. 청구인이 제출한 고○○ 외 32명이 청구인을 상대로 한 B고등법원 2015나@@@@@ 임금소송 판결 자료에 의하면 청구금액이 591,549,609원으로 되어 있으나, 해당 소송은 현재 대법원에 계류 중에 있어 청구인은 소송관련 임금을 지급한 적이 없고, 이를 근거로 고○○ 외 32명은 청구인의 일반택시에 대해 자동차를 압류한 상태일 뿐으로 청구인이 경영상의 어려움이 심각한 상황이라 주장하는 것은 휴업사유로서 설득력이 없으며, 청구인은 택시 휴업을 통해 운수종사자 해고를 정당화 하려는 것이다. 4. 관계법령 여객자동차운수사업법 제5조, 제16조 여객자동차운수사업법 시행규칙 제14조, 제38조, 별표 2 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 차량 면허대장, 미운행 차량 정상 운행개시 지시서, 여객자동차운송사업 휴업허가 신청서, 사업개선명령 통지서, 일반택시 운송사업 휴업 불허가 통보서 등 각 자료의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 피청구인으로부터 택시운송사업면허를 받은 택시운송사업자이고, 면허대수는 69대이다. 나. 청구인은 2020. 1. 26. 사업경영의 어려움을 이유로 2020. 1. 30.자로 일부 직원에 대한 정리해고를 할 계획임을 공고하였다. 다. 피청구인은 2020. 1. 31. 청구인에게 청구인 소속 택시운수종사자의 민원제기에 따른 현장방문 결과 다수의 차량이 다음과 같이 청구인 회사에 주차되어 있는 것을 확인하고, 여객자동차법에 따라 무단휴업은 행정조치 될 수 있고, 시민 불편이 우려된다는 이유로 2020. 2. 5.까지 정상운행 하라고 지시하였다. 다 음 - <사진 삭제> 라. 청구인은 2020. 1. 31. 피청구인에게 이 사건 휴업신청을 하였고, 위 휴업신청과 함께 제출된 이사회 회의록 및 휴업대상 차량과 기사 수급 계획서는 다음과 같다. 이사회 회의록 - ? 개최일시 : 2020. 1. 30. 17:00 ? 이사 총수 : 2명, 출석 이사 수 : 2명 ? 의안 : 경영상 이유에 의한 해고(구조조정) - 의장 대표이사 노○○는 금일 이사회에서 경영상 이유에 의한 해고(구조조정)으로 인하여 휴업신청을 물은바 참석이사 모두 찬성하여 통과시켰다. 의장은 이상으로 회의 목적인 의안 전부를 종료하였으므로 폐회한다고 선언하다. (회의 종료시각 : 17시20분) 위 의사의 경과의 요령과 결과를 명확히 하기 위하여 이 의사록을 작성하고 의장과 출석한 이사가 기명날인한다. ⊙ 차량번호 : A@@바@@01호 외 27대 ⊙ 휴업기간 : 2020. 1. 31. - 2020. 12. 31. 휴업대상 차량 - ? A@@바@@01호, @@04호, @@05호, @@08호, @@13호, @@14호, @@17호, @@18호, @@19호, @@21호, @@22호, @@23호, @@26호, @@@@호, @@32호, @@33호, @@34호, @@36호, @@37호, @@38호, @@42호, @@52호, @@57호, @@60호, @@61호, @@67호, @@69호, @@74호 (이하 ‘이 사건 휴업신청 차량’이라 한다) 기사 수급 계획서 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=106050383"> </img> ○ 차량 및 인원 현황 ○ 기사 모집 기한 : 기사수급일 까지 ○ 기사 모집 방법 - 기사 모집 공고(고용노동부워크넷), 고용지원센터 홈페이지 기사 모집 등록 - 차량 뒷면 기사 모집 스티커 부착 ○ 향후계획 - 기사 충당 시 즉시 피청구인에게 개시 신고서 접수 마. 청구인은 2020. 1. 31. 피청구인에게 추가 휴업 신청 사유서를 제출하였고, 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 부득이한 사유 1) 경영적자 : 2019년 월 지출 내역에 따르면 차량 1대당 적자폭은 월 210,411원임 2) 최저임금 B고등법원 판결문(B고등법원 2019. 11. 6. 선고 2015나@@@@@ 판결) : 청구인이 임금소송에서 패소하여 2011. 1.분부터 2014. 2.분까지(각 원고별로 실제 근무한 기간의 범위 내에서)의 각 월 법정 최저임금 중 미지급된 임금을 원고들(소속 택시운수종사자들)에게 지급하라는 내용임 3) 2017년 ? 2019년 최저임금 요청 내용증명서 : 소정근로시간 단축합의는 무효라는 2019. 4. 18. 대법원 판결에 따라 2019년 12월부터 역산하여 3년(3년 미만자는 입사일 기준, 퇴사자는 퇴사일 기준)치의 임금을 2020. 1. 8.까지 수임인(고○○)의 통장으로 입금하라는 내용임. ○ 구조조정 후 노사간 합의가 원만히 진행되었을 때 해고된 직원을 우선적으로 채용하도록 노력하겠음 바. 전국민주택시노동조합은 2020. 2. 3. 피청구인에게 ‘청구인이 임금소송을 제기해서 승소한 조합원들의 생계를 압박할 협박용으로 불법휴업을 하려하고 있으므로, 청구인의 휴업 허가신청서를 즉시 반려하거나 불허하고, 청구인이 무단으로 불법 휴업을 계속 강행한다면 여객자동차법령에 따른 감차명령 등 행정처분을 해 달라’는 취지로 진정서를 제출하였다. 사. 피청구인은 2020. 2. 6. 청구인에게 이 사건 휴업신청에 대하여 여객자동차법 제16조, 같은 법 시행규칙 제38조 및 이 사건 고시에 따라 이 사건 처분을 하였고, 이 사건 처분의 사유는 다음과 같다. - 다 음 - ○ 불허가 근거 - 우리시 휴업허가기준「A시 고시 제2018-@@호」에 따라 2020. 1. 6. 방문 시 휴업허가 구두 불허 및 휴업률 62.3%로 부적합하며 - 근로자의 실직에 대한 충분한 사전협의가 필요할 것이며 시민들의 이동권 편의제공 등을 위해 불허함. 끝. 아. 피청구인은 2020. 2. 6. 청구인에게 여객자동차법 제16조 및 제23조제1항제9호에 따라 다음과 같이 사업개선명령 통지를 하였다. 다 음 - ○ 개선명령 사유 : 무단휴업 ○ 운행개시 기한 : 2020. 2. 16. ○ 운행개시 차량 : 이 사건 휴업신청 차량 ○ 운행목적 : 이용객 이동편의 제공 자. 이 사건 고시의 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 택시운송사업 휴업 허가기준 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=106054491"> </img> 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정심판법」 제13조제3항에 따르면 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 되어 있다. 2) 여객자동차법 제4조제1항에 따르면, 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 같은 법 시행령 제37조제1항에 따라 권한을 위임받은 시ㆍ도지사의 면허를 받아야 한다고 되어 있고, 같은 법 제5조제1항에 따르면, 여객자동차운송사업의 면허기준은 ① 사업계획이 해당 노선이나 사업구역의 수송 수요와 수송력 공급에 적합할 것 ② 최저 면허기준 대수(臺數), 보유 차고 면적, 부대시설, 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 기준에 적합할 것 ③ 대통령령으로 정하는 여객자동차사업인 경우에는 운전경력, 교통사고 유무, 거주지 등 국토교통부령으로 정하는 기준에 적합하여야 한다고 되어 있으며, 같은 법 제16조 제1항 및 제5항에 따르면, 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자는 그 사업의 전부 또는 일부를 휴업하거나 그 사업의 전부를 폐업하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다고 되어 있고, 이러한 경우 휴업 기간은 1년을 넘지 못한다고 되어 있다. 3) 여객자동차법 시행규칙 제14조 및 별표 2에 따르면, 광역시의 경우 자동차 면허기준 대수가 @@대 이상(B광역시의 경우 50대 이상)으로 되어 있고, 같은 시행규칙 제38조에서는, 여객자동차법 제16조에 따라 여객자동차운송사업의 휴업 또는 폐업 허가를 받거나 신고를 하려는 자는 여객자동차운송사업 휴업 또는 폐업 허가신청서 또는 신고서를 관할관청에 제출하여야 한다고 되어 있고, 위 휴업 또는 폐업 허가신청서 또는 신고서에는 ① 사업의 휴업 또는 폐업에 관한 총회 또는 이사회의 의결서 사본(법인인 경우에만 첨부한다) ② 노선을 정한 여객자동차운송사업의 일부를 휴업 또는 폐업 하려는 경우에는 그 노선을 표시한 노선도 ③ 택시운전자격증명(개인택시운송사업자만 첨부한다)를 관할관청에 제출하여야 한다고 되어 있으며, 휴업허가신청서인 같은 법 시행규칙 별지 제21호 서식에는 휴업하는 사업의 종류, 운행형태, 휴업예정기간, 휴업사유를 기재하도록 규정하고 있다. 나. 이 사건 청구취지 2, 3의 심판청구의 적법여부 청구인은 청구취지 2, 3에서 ‘청구인의 별지 목록 차량에 대하여 2020. 12. 31.까지 휴업을 허가하며, 전항의 휴업기간을 임시로 허가 한다’는 취지의 행정심판을 청구하였는데, 청구인의 이러한 심판청구는 행정심판의 종류 중 의무이행심판이라 할 것이고, 의무이행심판을 청구하기 위해서는 그 전제로서 행정청에 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있어야 할 것인데, 청구인이 지정한 휴업기간은 ‘2020. 1. 31. - 2020. 12. 31.’이며, 이 사건 재결시를 기준으로 그 기간이 경과되어 이 사건 심판청구를 통해 2020. 12. 31.까지의 휴업을 구할 법률상 이익이 없다고 할 것이므로 이 사건 청구취지 2, 3은 부적법한 청구라 할 것이다. 다. 이 사건 처분에 대한 판단 1) 여객자동차법 제16조에 따르면, 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 그 사업의 전부 또는 일부를 휴업하려면 국토교통부령이 정하는 바에 따라 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 하며, 같은 법 시행규칙 제38조제1항에 따르면, 휴업 허가를 받고자 하는 자는 별지 제21호 서식에 따라 휴업허가신청서를 관할관청에 제출하도록 규정하고 있고, 이때 휴업허가신청서에는 휴업하는 사업의 종류, 운행형태, 휴업예정기간, 휴업사유 등을 기재하도록 되어 있다. 한편, 여객자동차법 시행규칙 제14조 별표 2에 따르면, 여객자동차운송사업자가 갖추어야 할 최저 면허기준 자동차 대수는 일반택시운송사업자의 경우 광역시에서 30대 이상이며, 이 사건 고시 택시운송사업의 휴업 허가기준에 따르면, 신청업체 휴업허가 대수가 면허대수의 30% 초과시 피청구인과 사전협의 하도록 되어 있고, 위 고시는 휴업허가 사유를 사고, 질병, 운전기사 부족, 폐차, 말소 등으로 규정하여 휴업허가 신청시 사업계획서를 첨부하도록 하고 있으며, 앞서 살펴본바와 같이 휴업허가 대수가 면허대수의 30%를 초과하는 경우 사전협의 하되, 지역 교통여건 및 택시업체 경영여건 등을 고려하여 타당한 사유가 인정되는 경우 허가하는 것으로 규정하고 있다. 따라서, 위와 같은 관계 법령의 내용들을 종합하여 보면 피청구인의 휴업허가 처분은 휴업을 하고자 하는 차량 대수, 휴업사유 등을 바탕으로 휴업의 필요성과 공공의 이익을 고려하여 그 재량에 따라 할 수 있는 처분이라고 할 것이므로 그 처분이 재량권을 남용하거나 일탈하지 아니한 이상 적법하다고 할 것이다. 2) 이에 이 사건 처분의 재량권 일탈ㆍ남용 여부를 살펴보면, 청구인은 면허대수 총 69대 중 15대에 대하여 휴업허가를 받았고, 10대는 말소차량으로 되어 이미 면허대수의 36.3%를 운행하고 있지 않은 상태에서, 28대에 대하여 추가적으로 휴업허가를 신청한 것인바, 이를 허가하는 경우 휴업허가대수 비율이 면허대수의 62.3%(휴업허가대수 15+28의 총 43대일 때의 비율이며, 말소차량까지 포함하면 운행율이 23%가 됨)에 달하고, 결국 운행하는 차량은 16대에 불과하게 되는바, 이러한 수치는 일반택시운송사업자로서 갖추어야할 최저 면허기준 자동차 대수인 30대에도 훨씬 못미치는 수준이며, 휴업허가 신청시 피청구인과 사전협의 하여야 하는 대상으로서 지역 교통여건 및 택시업체 경영여건 등을 고려하여 타당한 사유가 인정되지 아니하는 이상 불허가 처분의 대상이라고 할 것인데, 이와 같은 상황에서 청구인의 휴업신청 사유를 살펴보면, 청구인은 휴업신청 전날 경영상의 이유로 전체 종사자 51명 중 32명을 해고하였다는 것이고, 차량 1대당 적자폭이 월 21만원 수준이며, 청구인 소속 근로자들이 제기한 임금소송에서 최저임금 미지급이 인정되어 이에 대한 지급을 명하는 패소판결을 받아 경영적자가 우려된다는 것이 그 이유인바, 이 같은 사유는 사고, 질병, 운전기사 부족 등으로 일시적으로 차량운행이 불가능하여 부득이 휴업을 허가하여야 할 정당한 사유라고 보기 어렵고 이는 청구인이 사용자로서 부담하여야 할 경영상의 책임 및 법률상 의무에 해당하는 것에 불과하다고 할 것이다. 3) 따라서, 택시운송사업면허를 받은 청구인이 경영적자 등을 이유로 면허대수 대비 62.3%에 달하는 차량에 대해 휴업신청을 하여 면허허가 기준에도 미달하는 차량운행을 하도록 휴업을 허가할 경우, 여객자동차운송사업의 공공성을 고려하였을 때 수송력의 지속적ㆍ안정적 공급에 상당한 영향을 미쳐 지역 교통여건 수준 하락과 시민의 이동권 제한을 초래하여 공공의 이익에 배치되므로 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 청구인의 별지 목록 차량에 대한 2020. 12. 31.까지 휴업허가 및 임시허가 이행청구 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 모두 각하하기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.