임야분할 등 의무이행청구

1. 사건개요 청구인과 ○○시는 2003. 1. 22. 도시계획시설지역(○○○근린공원 부지)으로 결정·고시된 ○○시 ○○구 ○○동 산○○-○번지 토지(임야, 2,811㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 각 1/2지분을 공유하고 있는데, 청구인은 2015. 6. 30. 이 사건 토지의 청구인 소유 지분 중 660㎡ 부분을 분할해 줄 것을 구하는 토지(임야)분할 신청서를 ○○시 ○○구청장에게 제출하였고, 이에 ○○구청장은 2015. 7. 2.과 8. 3. 2차례에 걸쳐 청구인에게 분할 측량을 위한 측량성과도 및 이 사건 토지의 소유자(청구인과 ○○시)가 인장 또는 서명날인한 신청서를 제출할 것을 내용으로 하는 보완요구를 하였으나, 청구인이 이를 이행하지 아니하자, 2015. 8. 17. 토지(임야)분할 신청서 반려처분을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 측량성과도를 피청구인에게 기 제출한바 있다. 2) 피청구인은 이 사건 토지의 청구인 소유지분 중 660㎡ 부분을 공원 조성을 위한 보상시점에서 분할할 것이 아니라 미리 분할하여 청구인이 이 사건 토지의 청구인 소유지분 중 분할된 부분을 제외한 나머지 부분에 대한 보상을 받을 수 있도록 해 주기 바란다. 3) 피청구인은 2016년 초까지 이 사건 토지의 청구인 소유지분 중 분할된 부분을 제외한 나머지 부분에 대한 보상을 청구인에게 해 주고 측량비용 및 분할비용까지 지불해 주기로 청구인과 합의한바 있다. 나. 피청구인 주장 1) 임야분할 처분권은 피청구인이 아니라 ○○구청장에게 있다. 2) 토지분할을 하기 위해서는 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」(이하 ‘공간정보법’이라 한다) 제24조에 해당되는 자에게 측량의뢰를 하고, 같은 법 제23조에 의거 지적측량을 실시하여야 하며, 지적측량 실시 후 같은 법 제25조에 의거 지적측량성과 검사를 받은 다음 검사 받은 측량성과를 가지고 같은 법 제79조에 의거 분할 신청을 하여야 한다. 3) 그러나 청구인은 지적측량성과 없이 분할신청만 ○○구청장에게 제출하였고, 신청서에 서명날인된 사항과 토지소유자가 상이하여 ○○구청장은 2차례 보완요청을 청구인에게 하였으나, 청구인이 이를 이행하지 않아 이 사건 반려처분을 한 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 18. "지적소관청"이란 지적공부를 관리하는 특별자치시장, 시장(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제15조제2항에 따른 행정시의 시장을 포함하며, 「지방자치법」 제3조제3항에 따라 자치구가 아닌 구를 두는 시의 시장은 제외한다)·군수 또는 구청장(자치구가 아닌 구의 구청장을 포함한다)을 말한다. 제79조(분할 신청) ① 토지소유자는 토지를 분할하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지적소관청에 분할을 신청하여야 한다. 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령】 제65조(분할 신청) ① 법 제79조제1항에 따라 분할을 신청할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다. <개정 2014.1.17.> 1. 소유권이전, 매매 등을 위하여 필요한 경우 2. 토지이용상 불합리한 지상 경계를 시정하기 위한 경우 3. 관계 법령에 따라 토지분할이 포함된 개발행위허가 등을 받은 경우 ② 토지소유자는 법 제79조에 따라 토지의 분할을 신청할 때에는 분할 사유를 적은 신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다. 이 경우 법 제79조제2항에 따라 1필지의 일부가 형질변경 등으로 용도가 변경되어 분할을 신청할 때에는 제67조제2항에 따른 지목변경 신청서를 함께 제출하여야 한다. 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙】 제83조(분할 신청) ① 영 제65조제2항에서 "국토교통부령으로 정하는 서류"란 분할 허가 대상인 토지의 경우 그 허가서 사본을 말한다. <개정 2011.10.10, 2013.3.23> ② 제1항에 따른 서류를 해당 지적소관청이 관리하는 경우에는 지적소관청의 확인으로 그 서류의 제출을 갈음할 수 있다. <개정 2011.10.10.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011.4.14., 2012.12.18.> 2. "도시·군계획"이란 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군(광역시의 관할 구역에 있는 군은 제외한다. 이하 같다)의 관할 구역에 대하여 수립하는 공간구조와 발전방향에 대한 계획으로서 도시·군기본계획과 도시·군관리계획으로 구분한다. 4. "도시·군관리계획"이란 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다. 가. 용도지역·용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획 나. 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역(市街化調整區域), 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획 다. 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획 라. 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획 마. 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획 6. "기반시설"이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다. 나. 광장·공원·녹지 등 공간시설 7. "도시·군계획시설"이란 기반시설 중 도시·군관리계획으로 결정된 시설을 말한다. 제47조(도시ㆍ군계획시설 부지의 매수 청구) ① 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획의 결정(이하 "도시·군계획시설결정"이라 한다)의 고시일부터 10년 이내에 그 도시·군계획시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우(제88조에 따른 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행된 경우는 제외한다. 이하 같다) 그 도시·군계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목(地目)이 대(垈)인 토지(그 토지에 있는 건축물 및 정착물을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그에 해당하는 자(특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수를 포함한다. 이하 이 조에서 "매수의무자"라 한다)에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다. <개정 2011.4.14.> 1. 이 법에 따라 해당 도시·군계획시설사업의 시행자가 정하여진 경우에는 그 시행자 2. 이 법 또는 다른 법률에 따라 도시·군계획시설을 설치하거나 관리하여야 할 의무가 있는 자가 있으면 그 의무가 있는 자. 이 경우 도시·군계획시설을 설치하거나 관리하여야 할 의무가 있는 자가 서로 다른 경우에는 설치하여야 할 의무가 있는 자에게 매수 청구하여야 한다. ② 매수의무자는 제1항에 따라 매수 청구를 받은 토지를 매수할 때에는 현금으로 그 대금을 지급한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 매수의무자가 지방자치단체인 경우에는 채권(이하 "도시·군계획시설채권"이라 한다)을 발행하여 지급할 수 있다. <개정 2011.4.14.> 1. 토지 소유자가 원하는 경우 2. 대통령령으로 정하는 부재부동산 소유자의 토지 또는 비업무용 토지로서 매수대금이 대통령령으로 정하는 금액을 초과하여 그 초과하는 금액을 지급하는 경우 ③ 도시·군계획시설채권의 상환기간은 10년 이내로 하며, 그 이율은 채권 발행 당시 「은행법」에 따른 인가를 받은 은행 중 전국을 영업으로 하는 은행이 적용하는 1년 만기 정기예금금리의 평균 이상이어야 하며, 구체적인 상환기간과 이율은 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 조례로 정한다. <개정 2010.5.17., 2011.4.14.> ④ 매수 청구된 토지의 매수가격·매수절차 등에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. ⑤ 도시·군계획시설채권의 발행절차나 그 밖에 필요한 사항에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 「지방재정법」에서 정하는 바에 따른다. <개정 2011.4.14.> ⑥ 매수의무자는 제1항에 따른 매수 청구를 받은 날부터 6개월 이내에 매수 여부를 결정하여 토지 소유자와 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(매수의무자가 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수인 경우는 제외한다)에게 알려야 하며, 매수하기로 결정한 토지는 매수 결정을 알린 날부터 2년 이내에 매수하여야 한다. <개정 2011.4.14.> ⑦ 제1항에 따라 매수 청구를 한 토지의 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 제56조에 따른 허가를 받아 대통령령으로 정하는 건축물 또는 공작물을 설치할 수 있다. 이 경우 제54조, 제58조와 제64조는 적용하지 아니한다. <개정 2015.12.29.> 1. 제6항에 따라 매수하지 아니하기로 결정한 경우 2. 제6항에 따라 매수 결정을 알린 날부터 2년이 지날 때까지 해당 토지를 매수하지 아니하는 경우 [전문개정 2009.2.6.] [제목개정 2011.4.14.] [시행일:2012.7.1.] 제47조 중 특별자치시와 특별자치시장에 관한 개정규정 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제2조(기반시설) ①「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 "법"이라 한다) 제2조제6호 각 목 외의 부분에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 다음 각 호의 시설(당해 시설 그 자체의 기능발휘와 이용을 위하여 필요한 부대시설 및 편익시설을 포함한다)을 말한다. <개정 2005.9.8., 2008.5.26., 2009.11.2., 2013.6.11.> 2. 공간시설 : 광장·공원·녹지·유원지·공공공지 제41조(도시ㆍ군계획시설부지의 매수청구) ① 법 제47조제1항의 규정에 의하여 토지의 매수를 청구하고자 하는 자는 국토교통부령이 정하는 도시·군계획시설부지매수청구서(전자문서로 된 청구서를 포함한다)에 대상토지 및 건물에 대한 등기사항증명서를 첨부하여 법 제47조제1항 각호외의 부분 단서의 규정에 의한 매수의무자에게 제출하여야 한다. 다만, 매수의무자는 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 대상토지 및 건물에 대한 등기부 등본을 확인할 수 있는 경우에는 그 확인으로 첨부서류를 갈음하여야 한다. <개정 2004.3.17., 2005.9.8., 2008.2.29., 2010.5.4., 2010.11.2., 2012.4.10., 2013.3.23.> 【도시공원 및 녹지 등에 관한 법률】 제15조(도시공원의 세분 및 규모) ① 도시공원은 그 기능 및 주제에 따라 다음 각 호와 같이 세분한다. <개정 2012.12.18, 2013.5.22> 1. 생활권공원: 도시생활권의 기반이 되는 공원의 성격으로 설치·관리하는 공원으로서 다음 각 목의 공원 다. 근린공원: 근린거주자 또는 근린생활권으로 구성된 지역생활권 거주자의 보건·휴양 및 정서생활의 향상에 이바지하기 위하여 설치하는 공원 【민원사무 처리에 관한 법률】 제9조(민원의 접수) ① 행정기관의 장은 민원사항의 신청을 받았을 때에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없으며, 접수된 민원서류를 부당하게 되돌려 보내서는 아니 된다. ② 제1항에 따른 민원사항의 접수 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제13조(민원서류의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원서류에 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 민원인은 해당 민원사무의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원사무의 성질상 보완ㆍ변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 민원서류의 보완 절차 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【민원사무 처리에 관한 법률 시행령 】 제14조(서류의 보완 등) ① 법 제13조제1항에 따라 민원인에게 민원서류의 보완을 요구하는 경우에는 문서·구술·전화·팩스 또는 인터넷 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. ② 민원실등의 장은 제1항에 따라 보완요구를 받은 민원인이 보완요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 한다. 이 경우 민원인의 기간연장 요청은 2회로 한정한다. ③ 민원실등의 장은 민원인이 제2항의 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니하였을 때에는 다시 보완을 요구할 수 있다. 이 경우 보완에 필요한 기간은 10일로 한다. ④ 제2항 및 제3항에 따른 민원서류의 보완에 필요한 기간의 계산방법에 관하여는 「민법」 제156조, 제157조 및 제159조부터 제161조까지의 규정을 준용한다. 제15조(민원서류의 반려 등) ① 민원실등의 장은 민원인이 제14조에 따른 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니하였을 때에는 반려의 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원서류를 되돌려 보낼 수 있다. ② 민원실등의 장은 민원인의 소재지가 분명하지 아니하여 보완요구가 2회에 걸쳐 반송되었을 때에는 민원을 취하(取下)한 것으로 보아 이를 종결처리할 수 있다. ③ 민원인이 민원을 취하하여 민원서류의 반환을 요청한 경우에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 민원인에게 돌려주어야 한다. ④ 민원인 또는 그 위임을 받은 자가 제5조에 따라 접수·처리된 증명서나 그 밖에 이와 유사한 문서(전자문서는 제외한다)를 정당한 사유 없이 15일이 지날 때까지 수령하지 아니한 경우에는 이를 종결처리할 수 있다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 토지분할신청서, 보완요구 및 이 사건 반려처분서 등의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실이 각각 인정된다. 가) 청구인과 ○○시는 2003. 1. 22. 도시계획시설지역(○○○근린공원 부지)으로 결정·고시된 이 사건 토지(임야, 2,811㎡)의 각 1/2지분을 공유하고 있다. 나) 청구인은 2015. 6. 30. 이 사건 토지의 청구인 소유 지분 중 660㎡ 부분을 분할해 줄 것을 구하는 토지(임야)분할 신청서를 ○○구청장에게 제출하였다. 다) 이에 ○○구청장은 2015. 7. 2.과 8. 3. 2차례에 걸쳐 청구인에게 분할 측량을 위한 측량성과도 및 이 사건 토지의 소유자(청구인과 ○○시)가 인장 또는 서명날인한 신청서를 제출할 것을 내용으로 하는 보완요구를 하였으나, 청구인이 이를 이행하지 아니하자, 2015. 8. 17. 토지(임야)분할 신청서 반려처분을 하였다. 2) 공간정보법 제2조제18호에 따르면, "지적소관청"이란 지적공부를 관리하는 특별자치시장, 시장(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제15조제2항에 따른 행정시의 시장을 포함하며, 「지방자치법」 제3조제3항에 따라 자치구가 아닌 구를 두는 시의 시장은 제외)·군수 또는 구청장(자치구가 아닌 구의 구청장을 포함한다)을 말한다. 또한, 같은 법 제79조제1항에 따르면, 토지소유자는 토지를 분할하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지적소관청에 분할을 신청하여야 한다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제1항에 따르면, 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획의 결정의 고시일부터 10년 이내에 그 도시·군계획시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시·군계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목(地目)이 대(垈)인 토지의 소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다. 3) 본안 심리에 앞서 이 사건 행정심판이 적법하게 청구되었는지 살펴본다. 가) 「행정심판법」 제2조에 따르면, 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 이 사건에 관하여 보면, 이 사건 토지에 대한 분할신청은 공간정보법 제2조제18호, 제79조제1항에 따라 ○○구청장에게 하여야 하고, 청구인 또한 ○○구청장에게 이 사건 토지 일부에 대한 분할 신청을 하였을 뿐 피청구인에게 토지분할 신청을 한바 없으며, ○○구청장이 해당 분할청구서에 피청구인의 인장 또는 서명날인이 없음을 사유로 보완요구를 한 사실이 명백하므로, 결국 청구인의 청구 중 이 사건 토지에 대한 분할의 이행을 구하는 부분은 피청구인에게 해당 분할청구에 대한 동의를 구하는 취지라고 판단되는데, 이와 같은 피청구인의 토지분할 동의를 「행정심판법」 제2조 소정의 ‘처분’이라고 볼 수는 없다고 판단되는바, 이와 같은 법률관계는 단순한 민사관계에 불과한 것이고, 행정심판절차에 따라야 하는 관계로 볼 수 없다. 나) 또한, 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 성립하기 위해서는 먼저 신청에 따른 일정한 처분을 요구할 수 있는 법률상 권리를 가진 당사자가 행정청에 대하여 일정한 처분을 신청하고 이러한 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있는 행정청이 이를 거부하거나 아무 것도 하지 아니하는 상태가 존재하여야 하는데, 청구인에게 지목이 임야인 이 사건 토지의 청구인 소유지분 중 일부분에 대한 매수청구를 피청구인에게 신청할 법률상 권리가 있다고 볼 근거도 없으므로, 청구인의 청구 중 이 사건 토지 일부에 대한 매입의 이행을 구하는 부분 또한 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구라 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.