임원개선명령처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 청구인 조합의 임원(이사장 박○○)에게 부과된 벌금 200만원을 공금으로 납부하는 등 청구인 조합을 파행적으로 운영하였다는 이유로 피청구인이 2003. 1. 7. 청구인에 대하여 2003. 1. 30.까지 청구인 조합의 임원을 개선하라는 명령(이하 ��이 건 처분��이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인 조합은 강원도 내 전세버스운송사업자들 상호간의 친목도모, 운수사업의 건전한 발전, 운송사업자들의 지위향상 및 공동이익증진 등을 위하여 여객자동차운수사업법 제55조 및 동법시행규칙 제93조의 규정에 의하여 설립된 단체이다. 나. 그런데, 청구인 조합의 이사장인 박○○는 1998년도에 이사장으로 선출된 후 2001년 2월경 연임되어 현재까지 이사장의 직무를 수행하고 있는데, 피청구인은 위 박○○가 개인적인 일로 선고받은 벌금을 청구인 조합이 납부하였다는 이유로 이 건 처분을 한 것으로 보이나, 여객자동차운수사업법에 벌금의 납부를 이유로 피청구인이 청구인 조합의 이사장을 해임할 수 있다는 규정이 없을 뿐만 아니라, 벌금납부는 위 박○○가 이사장의 직무를 수행하는데 아무런 지장을 초래하지 않는다. 다. 또한, 이 건 처분의 근거법령인 여객자동차운수사업법 제58조(정관변경 등의 명령)의 규정과 관련된 하위법령이나 처벌규정이 없으므로, 동법동조는 사실상 사문화 되었다고 보아야 할 것이고, 피청구인이 2002. 10. 21. 시행한 ��조합운영 관련 민원에 대한 조치�� 문서를 청구인이 수령한 후 임시총회를 2003. 1. 8. 개최한 뒤에 2003. 1. 9. 임원개선명령의 철회를 요청한 사실에 비추어, 동일 청구인이 접수한 피청구인의 이 건 처분은 위와 같은 사실을 확인하는 등의 절차를 거치지 아니하고 한 상식 밖의 행위이다. 라. 위 청구인의 2003. 1. 9.자 임원개선명령철회 요청에 대하여, 피청구인이 회신한 2003. 1. 13.자 문서에 의하면 막연히 전 조합원이 납득할 수 있는 해명과 조합정상화 방안이 강구되었다고 볼 수 없으므로 이를 철회할 수 없다고 회신하였는데, 청구인이 생각하기에는 위 조합정상화 방안이 무엇을 의미하는지 도저히 이해가 되지 아니한다. 마. 참고로, 건설교통부장관의 위탁사무인 비조합원에 대한 위탁사무처리수수료의 징수와 관련하여 민원이 발생하고 있는 것은, 그 원인이 위탁수수료를 납부하지 아니하는 것을 청구인 조합의 업무를 방해하기 위한 수단으로 활용하고 있는 비조합원들 때문인 것임에도 불구하고, 담당공무원이 총회를 개최하여 위 민원을 해소하라고 하는 것은 조합원들의 의사를 무시한 직권남용이라 할 것이다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 합자회사 ○○관광여행사에서 한 청구인 조합 이사장의 부정고발(2000. 4. 28.), △△관광 주식회사에서 한 위탁업무처리 관련 진정(2000. 9. 6.), 뉴 □□관광에서 한 청구인 조합의 이사장 비리진정(2001. 3. 26.), ◇◇관광에서 한 청구인 조합의 정관 무단변경 확인요청(2001. 9. 28.), 합자회사 뉴 ◎◎에서 한 위탁업무 지연처리 등 관련 대책 요구(2002. 6. 10.) 및 여객자동차운송사업의 양도․양수 시 지위승계에 대한 질의(2002. 7. 12.) 등 청구인 조합에 대한 민원이 끊임없이 제기되는 등 조합원간의 불신과 청구인 조합의 파행운영이 지속되어 왔다. 나. 또한, 2002. 8. 19.에는 청구외 김○○ 등 3인이 청구인 조합의 이사장인 박○○가 조합운영에 있어서 공금을 유용하는 등 조합을 불법적으로 운영하고 있다는 민원을 제출하였고, 이에 피청구인이 2002. 9. 6. 청구인 조합의 사무실을 방문하여 회계장부, 조합법인통장 및 회의록 등을 확인한 결과 청구인 조합의 공금으로 위 박○○가 부과받은 벌금의 납부, 회계장부조작 및 공금의 임의 사용 등의 사실이 확인되었는데, 특히 조합의 공금유용과 관련한 판결에 따른 벌금을 다시 공금으로 납부하는 등 집행부의 조합운영 행태가 상식선에서 이해할 수 없을 정도의 파행으로 치닫고 있었다. 다. 이에, 피청구인이 청구인 조합의 자율적 의사결정에 의한 조합의 정상화를 이루게 하고자 2002. 10. 21. 조합원들의 청구인에 대한 불신 해소와 조합정상화를 위해 청구인 조합과 관련된 민원사항에 대하여 전 조합원에게 해명하고, 위탁업무처리 개선방안 등을 안건으로 하는 조합총회를 2002. 11. 20.까지 개최할 것을 지시하며, 이를 이행하지 아니하는 경우에는 여객자동차운수사업법 제58조의 규정에 의하여 정관의 변경, 임원의 개선, 조합의 해산 등의 조치를 할 계획임을 통보하자, 청구인이 조합원들의 해외출장 등의 이유로 임시총회를 12월초에 개최할 것이라고 보고하고도 청구인이 이를 이행하지 아니하여 이 건 처분을 하게 된 것이다. 라. 다음으로, 청구인의 주장에 대하여 살펴보면 청구인은 2003. 1. 8. 임시총회를 개최한 뒤에 2003. 1. 9. 임원개선명령의 철회를 요청한 사실이 있다고 하며 이 건 처분이 부당하다는 취지의 주장을 하고 있으나, 위 임시총회에는 조합원 39명 중 이사장을 포함한 10명(위임장 13장)만이 참석하였고, 청구인 조합의 정관 제22조의 규정에 의하면 총회와 이사회 또는 대의원회를 개최하였을 때에는 의사록을 작성하고 의장 및 참석임원 2명 이상이 서명 날인하여야 한다고 되어 있음에도, 청구인이 제출한 회의록에는 이사장만이 날인한 사실 등에 비추어 피청구인이 지시한 사항을 청구인이 이행하였다고 할 수 없으므로, 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 이 건 처분의 위법․부당 여부 가. 관계법령 여객자동차운수사업법 제2조, 제3조, 제55조, 제56조 및 제58조 여객자동차운수사업법시행령 제3조 여객자동차운수사업법시행규칙 제93조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 민원회신 문서, 출장복명서, 조합운영 관련민원에 대한 조치 및 이에 대한 회신 문서, 임원의 개선명령 통지 문서, 임원개선명령 통지 철회 요청 문서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 피청구인의 민원회신 문서 등 관련 자료에 의하면 청구인 조합과 관련된 민원내용 및 이에 대한 피청구인의 회신내용은 다음과 같이 각각 기재되어 있다. 1) 청구외 합자회사 ○○관광여행사에서 청구인 조합의 조합장인 청구외 박○○의 부정에 대해 조사하여 달라는 민원을 건설교통부장관을 경유하여 2000. 5. 4. 제출한 민원에 대하여, 피청구인이 2000. 5. 31. 시행한 문서에 의하면 청구인 조합에 대한 지도단속을 지속적으로 실시하여 위반사항의 적발 시에는 관련 규정에 의거 행정조치를 할 것이라고 회신하였다. 2) 청구인 조합이 청구외 △△관광 주식회사에서 조합비를 납부하지 않는다는 이유로 전세버스운송사업 계획변경(차량 대체, 말소 등) 승인을 고의로 지연시키고 있다는 위 △△관광 주식회사의 2000. 9. 6.자 민원에 대하여, 피청구인이 2000. 9. 9. 시행한 문서에 의하면 조합비 미납 등을 이유로 민원업무를 지연시키지 말라고 청구인 조합에 지시하였다고 회신하였다. 3) 청구외 뉴 □□관광에서 청구인 조합의 조합장인 박○○의 비리에 대하여 조사하여 달라는 민원을 건설교통부장관을 경유하여 2001. 3. 29. 청구인에게 제출한 민원에 대하여, 피청구인이 2001. 5. 3. 시행한 문서에 의하면 관련서류를 확인하여 본 결과 회계처리(통장입출금 등)가 적정하게 이루어진 것으로 확인되었다고 회신하였다. 4) 청구외 주식회사 ◇◇관광에서 2001. 9. 28. 청구인 조합의 이사장인 박○○가 무단으로 조합의 정관을 변경하였다는 의혹과 관련하여 위 정관의 변경에 피청구인의 승인이 꼭 필요한지 여부 및 최종 승인일이 언제인지에 대하여 민원을 제기하였고, 이에 대하여 피청구인이 2001. 10. 4. 시행한 문서에 의하면 청구인 조합의 정관은 1992. 2. 13. 최종 인가되었고, 여객자동차운수사업법 제56조의 규정에 의하여 조합의 정관을 변경하고자 하는 때에는 시․도지사의 인가를 받아야 한다고 회신하였다. 5) 청구외 합자회사 뉴 ◎◎에서 2002. 6. 10. 청구인 조합에의 가입여부는 의무사항이 아님에도 불구하고 청구인이 위탁업무처리와 관련하여 비조합원들을 차별대우하고 있다는 등의 취지로 제기한 민원에 대하여, 피청구인이 2002. 6. 21. 및 2002. 7. 9. 2회에 걸쳐 시행한 문서에 의하면 청구인 조합에 대한 지도감독을 철저히 하겠다고 회신하였다. 6) 청구외 합자회사 뉴 ◎◎에서 기존의 전세버스운송사업체 전부를 양수한 후 청구인 조합의 조합원으로 가입신청을 한 경우에 신규회사에 준한 특별조합비(가입비)를 납부하여야 하는지 여부에 대해, 건설교통부장관을 경유하여 2002. 7. 16. 제출한 민원에 대하여, 피청구인이 2002. 7. 29. 시행한 문서에 의하면 여객자동차운수사업법 제15조제4항의 규정에 의하여 양수한 법인은 전세버스운송사업자로서의 지위를 승계하는 것이므로, 기존사업자가 전세버스운송사업조합에 가입되어 있었다면 조합가입도 승계받은 것으로 본다고 회신하였다. (나) 청구인 조합의 직원인 청구외 김○○, 오○○ 및 남○○이 청구인 조합의 이사장인 박○○가 조합을 운영하면서 공금유용․불법정관개정․회계장부조작 및 특정업체조합비 면제 등 파행운영을 하고 있으며, 이러한 불법적인 조합운영에 대하여 이의를 제기하는 조합원을 제명시키고 있다는 취지의 민원을 2002. 8. 19. 제기하였고, 이에 대하여 피청구인 소속 건설교통국 도로교통과 지방행정 7급 청구외 조○○가 2002. 9. 6. 출장하여 조사한 후 작성한 출장복명서에 의하면, 다음과 같은 내용 등이 각각 기재되어 있다. 1) ��◇◇관광 최○○��이 공금횡령 혐의로 청구인 조합의 이사장인 박○○를 고발하였고, 이에 대하여 법원에서 위 박○○에게 200만원의 벌금형을 선고하자 위 금원을 2002. 2. 18. 청구인 조합의 통장에서 인출하여 납부하였다는 민원에 대하여 조사한 결과, 동일 가지급금으로 200만원을 지출한 사실이 확인되었다. 2) 2001. 12. 31. 청구인 조합의 통장과 금전출납부의 최종잔액은 38,048,928원이나 2002. 1. 1. 금전출납부 잔액은 34,048,928원(청구인 조합 통장의 잔액은 38,048,928원)으로 차액 400만원을 고의로 누락하였고, 위 박○○가 2002. 3. 27. 청구인 조합의 통장에서 400만원을 인출하여 착복하였다는 민원에 대하여 조사한 결과, 청구인 조합의 통장과 금전출납부의 잔액은 위와 같은 것으로 확인되었고, 청구인 조합의 통장(○○은행, 계좌번호 : ○○)의 2002. 3. 27.자 예금내역에 의하면 동일 ��이사장 보관금��의 명목으로 400만원이 수표로 인출되었다. 3) 청구외 합자회사 ◉◉은 2002. 5. 13. 청구인 조합에 가입하였음에도 불구하고 청구인이 조합가입비 2,200만원을 부과하지 않고 있다는 민원에 대하여 조사한 결과, 동일 위 합자회사 ◉◉에서는 조합가입비 납부이행각서를 제출하였으나 납부일자 및 금액은 기재되어 있지 아니한 것이 확인되었다. 4) 청구인이 청구외 주식회사 ▽▽을 등록취소시키기 위하여 2001. 8. 10. ○○군청에 전세버스 등록기준대수 미달업체 적법조치를 요구하는 공문을 발송하여 등록취소를 유도하였고, 청구외 합자회사 ◎◎여행사에서 2001. 10.경 차량대체를 의뢰하였으나 대체등록기간 초과를 이유로 반려시켜 위 합자회사 ◎◎여행사는 차량을 대체하지 못해 등록이 취소되었다는 민원에 대하여 조사한 결과, 청구인이 2001. 8. 10. 위 공문을 발송한 사실, 위 합자회사 ◎◎여행사는 2001. 11. 2. 등록기준 미달(차량 대체기간 미이행)로 등록이 취소된 사실이 각각 확인되었다. 5) 청구인이 청구인 조합의 부이사장인 청구외 한○○(주식회사 ▽▽의 대표이사)을 제명하기 위하여 2002. 8. 7.자 임시총회를 계획적으로 무산시킨 후, 2002. 8. 8. 대의원회에서 비조합원인 청구외 박○○가 긴급안건으로 조합원 제명의 건을 상정하여 사전에 모의한대로 위 한○○을 제명하였다는 민원에 대하여 조사한 결과, 2002. 8. 8. 위 박○○ 외 5명이 긴급안건으로 조합원 제명의 건을 상정하였는데, 조합원 자격이 없는 위 박○○가 퇴장한 후 거수로 위 한○○을 제명한 사실이 확인되었다. (다) 피청구인의 2002. 10. 21.자 조합운영 관련 민원에 대한 조치 문서에 의하면, 청구인 조합의 직원인 청구외 김○○, 오○○ 및 남○○이 2002. 8. 19. 피청구인에게 제기한 위 민원과 관련된 내용이 일간신문에 보도되는 등의 사유로 운송사업자들의 조합행정에 대한 불신감이 고조되고 있고, 여객자동차운수사업법시행령 제27조의 규정에 의하여 청구인이 위탁받은 업무를 처리함에 있어서도 조합원과 비조합원을 구분하여 위탁업무를 처리하거나 조합비 미납을 이유로 위탁업무를 고의로 지연 또는 거부한다는 민원이 계속 야기되고 있으므로, 2002. 11. 20.까지 총회를 개최하여 이에 대한 해명과 조합운영의 정상화 방안을 강구하기 바라며, 회의록 및 참석자 명단을 첨부하여 총회 개최결과를 제출하라고 지시하자, 청구인이 2002. 10. 25. 조합원들의 해외출장 및 단풍관광 성수기 등의 사유로 11월 중에는 임시총회의 개최가 어려우니 12월 초에 임시총회를 개최하여 비조합원에 대한 위탁업무의 원활한 추진방안과 조합발전을 위한 현안사항 등을 안건으로 하는 임시총회를 개최하겠다고 회신하였다. (라) 피청구인의 2003. 1. 7.자 임원의 개선명령통지 문서 및 동 문서에 첨부된 동일자의 개선명령통지서에 의하면, 청구인이 2003. 1. 6. 현재까지 총회를 개최하지 아니하는 등 아무런 조치결과를 통보하지 않고 있어, 청구인은 피청구인이 지시한 사항을 조치할 의사가 없는 것으로 판단되어 이 건 처분을 한다고 기재되어 있고, 개선명령내용은 ��任員의 改選(○○조합등기부등본상에 등재된 임원의 해임 및 신임임원의 선출)��으로 되어 있다. (마) 청구인 조합의 등기부 등본(2002. 12. 18. 열람)에 의하면, 이사장은 박○○(주민등록번호 : ○○)로, 감사는 유○○(주민등록번호 : ○○) 및 한○○(주민등록번호 :○○)으로, 이사는 안○○(주민등록번호 : ○○)․김△△(주민등록번호 : ○○)․여○○(주민등록번호 : ○○)․김□□(주민등록번호 :○○) 및 정○○(주민등록번호 :○○)으로 각각 기재되어 있다. (바) 청구인이 2003. 1. 8. 임시총회를 개최한 후 피청구인에게 제출한 2003. 1. 9.자 회의결과보고 문서에 의하면, 참석인원은 제적인원 39명 중 23명(13명은 위임장 제출)이고, 회의결과는 일부 제명된 조합원을 업계의 단합과 조합원의 공동이익을 위하여 포용하기로 하였고, 또한 조합운영과 관련된 민원사항에 대하여는 이사장이 조합원들에게 해명하기로 하였다는 등의 내용이 기재되어 있으며, 의사록(회의록)에는 의장 및 참석인원 2명 이상이 서명 날인하여야 함에도 불구하고 청구인 조합의 이사장인 박○○만이 날인한 것으로 되어 있고, 동일 위 임시총회를 개최하여 피청구인의 요구를 수용하였다는 취지의 주장을 하며 이 건 처분의 철회를 피청구인에게 요청하였으나, 피청구인은 2003. 1. 13. 청구인이 조합운영정상화 방안 등의 조치를 취한 것으로 볼 수 없어 청구인의 요청을 받아들일 수 없다고 회신하였다. (사) 춘천지방법원 ○○지원의 2002. 12. 30.자 약식명령서 등의 기록에 의하면, 청구인 조합의 이사장인 박○○는 2002. 1. 17. 강원도 ○○시 ○○동 72의 28 소재 청구인 조합의 사무실에서, 조합원들로부터 조합비를 납부받아 ○○은행 예금계좌에 입금하여 업무상 보관하던 중 금 200만원을 인출하여 춘천지방법원 ○○지원에서 업무상횡령죄로 선고된 벌금 200만원을 납부하는데 임의로 사용하여 이를 횡령하였고, 2002. 3. 27.경 같은 장소에서, 위와 같이 조합원들의 조합비를 업무상 보관 중이던 예금계좌에서 금 400만원을 인출하여 사적 용도에 임의로 소비하여 이를 횡령하였다는 범죄사실이 인정되어 벌금 300만원을 부과받았다. (2) 이 건 처분이 적법․타당한 지에 대해 살펴본다. (가) 여객자동차운수사업법 제58조의 규정에 의하면, 시․도지사는 조합의 운영상황으로 보아 여객자동차운수사업의 건전한 발전을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 조합에 대하여 정관의 변경, 임원의 개선, 조합의 해산 등 필요한 조치를 명할 수 있다고 되어 있다. (나) 그런데, 피청구인은 청구인이 회계장부를 조작하였고, 조합의 공금으로 이사장인 박○○가 부과받은 벌금을 납부하였으며, 또한 위탁업무처리와 관련하여 비조합원들을 차별대우하였다는 등의 사유로 이 건 처분을 한 것으로 보이는데, 청구인은 회계장부의 조작 등에 대하여는 다투지 않고, 단지 이사장이 벌금을 부과받았다 하여 이사장을 해임할 수 있도록 하는 규정이 없고 또 2003. 1. 8. 임시총회를 개최하여 조합운영의 정상화 방안을 강구하라는 등의 피청구인의 요구에 대한 조치를 이행한 후 이 건 처분을 철회하여 달라는 내용의 문서를 2003. 1. 9. 시행하였음에도 불구하고 피청구인이 이를 확인하지 아니한 채 이 건 처분을 한 것은 위법․부당하다는 취지의 주장을 하고 있으므로, 이에 대하여 살펴보기로 한다. 1) 먼저, 청구인은 처벌규정이 없다는 취지의 주장을 하고 있으나, 위 인정사실에 의하면 청구인 조합의 이사장이 업무상횡령죄로 부과받은 벌금을 공금으로 대납한 사실 등이 밝혀져 피청구인이 2002. 11. 20.까지 총회를 개최하여 조합운영의 정상화 방안을 강구하라는 지시를 하자 청구인은 이 건 처분 전날인 2003. 1. 8.이 되서야 총회를 개최하였으나, 피청구인이 지시한 사항을 이행하지 아니한 사실이 인정되고, 이러한 경우 여객자동차운수사업법 제58조에서 시․도지사가 직접 조합에 대하여 임원의 개선 등 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있으므로, 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 2) 다음으로, 청구인은 2003. 1. 8. 임시총회를 개최한 후 회의결과를 2003. 1. 9. 피청구인에게 보고하였음에도 불구하고 피청구인이 이를 확인하지 아니한 채 이 건 처분을 한 것은 위법․부당하다는 취지의 주장을 하고 있으나, 피청구인이 청구인의 이러한 주장을 수용해야 할 법적 의무가 없을 뿐 아니라 당시 청구인이 제출한 임시총회의 회의록에는 의장 및 참석인원 2명 이상의 서명․날인이 있어야 함(○○조합정관 제22조제1항)에도 불구하고 청구인 조합의 이사장인 박○○만이 날인한 것으로 되어 있으므로, 이에 대한 청구인의 주장도 이유 없다 할 것이다. (다) 그렇다면, 청구인은 청구인 조합의 공금으로 이사장인 박○○가 부과받은 벌금을 납부하였고, 또한 위탁업무처리와 관련하여 비조합원들을 차별대우하였다는 등의 민원이 수회 제기되었으며, 피청구인이 청구인에게 2002. 11. 20.까지 총회를 개최하여 조합운영의 정상화 방안을 강구하라는 등의 지시를 하였으나 이를 이행하지 아니한 사실이 인정되는 등의 사정을 종합하여 보면, 청구인 조합은 여객자동차운수사업의 건전한 발전을 위하여 임원을 개선하여야 할 필요성이 있다 할 것이므로, 피청구인의 이 건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.