입찰보증금 회수처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 피청구인이 조달청 ○○○○에 게시한 겨울철 제설용 염화칼슘 구입공고에 투찰하여 2013. 11. 11. 1순위로 낙찰되었으나 구입예정가격 분석 오류 및 물량미확보로 계약을 이행하기 곤란하다는 사유로 2013. 11. 12. 낙찰포기서를 제출하였고, 피청구인은 2013. 12. 11. 낙찰자가 계약을 체결하지 아니한 경우에는 그 입찰보증금을 해당 지방자치단체에 귀속시켜야 한다는「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하‘지방계약법’이라 한다) 제12조제3항에 따라 청구인에게 입찰보증금 9,565,000원 부과처분을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 청구인은 2013. 6. 7.부터 ○○○○물산이라는 상호로 안전용품을 도소매하는 업에 종사해 왔으며 피청구인이 2013. 11. 6. 이 사건 공고를 함에 따라 청구인이 응찰하여 2013. 11. 11. 낙찰을 받았다. 청구인은 낙찰을 받은 후에 청구인이 입찰 참가자격에 해당하지 않는다는 사실을 알고 낙찰포기서를 제출하였으나 피청구인은 2012. 12. 11. 청구인에게 입찰보증금 9,565,000원 회수처분을 하였다. 피청구인은 이 사건 공고문에서 입찰 참가자격의 내용을 특정하여 공고하여야 함에도 불구하고 입찰 참가자격을 특정하지 않았고 이 때문에 청구인이 응찰하여 낙찰 받는 결과가 되었으므로 이 사건 처분을 취소하여야 한다. 참고로 다른 지방자치단체의 입찰 참가자격 공고내용을 보면 “당해물품(G2B 식별번호 ○○○○○○○)에 대한 제조 또는 도소매 업체로…”라는 내용을 특정하여 공고하고 있다. 즉, 당해물품(식별번호 0000)에 관한 취급(제조 또는 도소매) 등을 특정하여 공고함으로써 참가자로 하여금 불이익을 받지 않도록 사전에 예방하고 있다. 그런데 피청구인은 구체적인 참가자격 및 해당물품을 특정하지 않고 만연히 상기와 같이 공고를 하여 청구인은 공고문만을 믿고 전자입찰에 참가하여 불측의 손해를 입게 되었다. 결국 이 사건 공고는 피청구인의 법률지식의 미비에 기초한 것이므로 마땅히 취소되어야 한다. 피청구인은 낙찰자를 최종적으로 결정함에 있어 지방계약법 제13조에서 규정한 심사를 게을리 하여 단지 청구인이 최저가입찰자인 사실만을 내세워 낙찰자로 결정한 잘못이 있다. 또한 청구인은 지방계약법 시행령 제20조(제한입찰에 의할 계약과 제한사항 등) 제1항 제4호 및 제8호에 해당하므로 낙찰자에 해당하지 않고, 같은 법 시행령 제42조에 따르면 ‘물품을 제조하여 납품하거나 계약을 이행하는 데에 오랜 시간이 걸리는 경우 등 계약이행능력의 심사가 필요하다고 인정되는 경우에는 이 항 본문에 규정된 계약이행능력 심사방식에 따라 낙찰자를 결정할 수 있다.’고 되어 있음에도 피청구인은 이러한 절차를 거치지 않은 잘못이 있고, 또한 청구인이 낙찰포기서를 제출하였음에도 이 사건 처분을 한 것은 부당하다. 피청구인은 청구인이 이의를 제기함에 따라 재공고를 하였는데 공고내용을 정정하여 물품분류번호를 특정하여 공고하였다. 이를 보더라도 피청구인의 이 사건 공고는 잘못된 것이라 할 것이고, 가사 청구인에게 잘못이 있다 하더라도 위와 같은 경위와 청구인의 경력 등에 비추어 피청구인의 이 사건 처분은 지나치게 무거워 재량권을 일탈하거나 남용하였으므로 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 청구인은 구체적인 참가자격을 입력하지 않아 취소되어야 한다고 주장하나, 공고문 1.〔입찰에 부치는 사항〕 마.〔납품조건〕에서 납품조건 및 참가자격은 붙임규격서를 참조하도록 하였고, 공고문 8.〔기타사항〕에서 입찰자는 물품구매계약일반조건, 물품구매입찰유의서 및 기타 입찰에 필요한 모든 사항을 숙지하고 견적서를 제출해야 하며, 이를 숙지하지 못한 책임은 입찰자에게 있음을 안내하였다. 청구인은 낙찰자 결정 후 구입예정가격 분석오류, 계산착오, 물량미확보로 인해 낙찰포기서를 제출한 후 입찰보증금 분납을 신청하였으나 입찰보증금의 분납제도는 법령과 조례에 근거가 없어 반려처분한 것이다. 지방계약법 제12조제3항에 따르면 계약담당자는 낙찰자가 계약을 체결하지 아니한 경우에는 입찰보증금을 지방자치단체에 귀속시켜야 한다고 명시하고 있다. 청구인은 적격심사를 거쳐 낙찰자를 결정하여야 한다고 주장하나, 공고문을 통해‘최저가 낙찰제’이며 적격심사 대상이 아님을 명시하였으므로 청구인의 주장은 이유없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【행정심판법】[시행 2012.7.1] [법률 제11328호, 2012.2.17, 일부개정] 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. "재결(裁決)"이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. "행정청"이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률】 [시행 2013.3.23.] [법률 제11690호, 2013.3.23., 타법개정] 제5조(국제입찰에 의한 지방자치단체 계약의 범위) ① 국제입찰에 의한 지방자치단체 계약은 지방자치단체가 체결하는 공사ㆍ물품ㆍ용역의 계약 중에서 대한민국이 당사자인 정부조달에 관한 조약ㆍ협약ㆍ협정 등이나 그 밖의 국제규범(이하 "정부조달협정등"이라 한다)에 따라 안전행정부장관이 그 적용 대상인 지방자치단체, 대상 금액, 공사ㆍ물품ㆍ용역의 범위를 정하여 고시한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 국제입찰에 의한 지방자치단체 계약의 대상에서 제외한다. <개정 2009.5.21, 2013.3.23> 1. 재판매 또는 판매를 위한 생산에 필요한 물품과 용역을 조달하는 경우 2. 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」에 따라 중소기업 제품을 제조ㆍ구매하는 경우 3. 「양곡관리법」, 「농수산물유통 및 가격안정에 관한 법률」 및 「축산법」에 따라 농ㆍ수ㆍ축산물을 구매하는 경우 4. 그 밖에 정부조달협정등에 규정된 내용으로서 대통령령으로 정한 경우 ② 제1항 본문에 따른 지방자치단체의 국제입찰의 원칙, 입찰공고, 입찰방법, 낙찰자 결정 등을 위하여 필요한 사항에 대하여는 대통령령으로 정한다. ③ 지방자치단체의 장 또는 제7조제1항에 따라 계약사무를 처리하기 위하여 위임이나 위탁을 받은 자(이하 "계약담당자"라 한다)는 계약의 목적과 성질 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 제1항에 따른 국제입찰의 대상이 아닌 경우에도 대통령령으로 정하는 바에 따라 국제입찰에 의하여 계약을 체결할 수 있다.[전문개정 2009.2.6] 제9조(계약의 방법) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 이를 공고하여 일반입찰에 부쳐야 한다. 다만, 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 참가자를 지명(指名)하여 입찰에 부치거나 수의계약(隨意契約)을 할 수 있다. ② 제1항 본문에 따라 일반입찰에 부치는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 사전심사하여 적격자만을 입찰에 참가하게 하거나 시공능력, 실적, 기술보유상황, 재무상태, 주된 영업소의 소재지 등으로 입찰 참가자격을 제한하여 입찰에 부칠 수 있다. ③ 제1항 단서에 따른 지명기준 및 지명절차, 수의계약의 대상범위 및 수의계약상대자의 선정절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ④ 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 제1항 단서에 따라 수의계약을 체결한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 수의계약 내용을 공개하여야 한다.[전문개정 2009.2.6] 제10조(입찰공고) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 입찰에 부치는 경우에는 입찰에 관한 사항을 공고하거나 통지하여야 한다. ② 제1항에 따른 입찰공고 또는 통지의 방법ㆍ내용ㆍ시기, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.[전문개정 2009.2.6] 제12조(입찰보증금) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 입찰에 참가하려는 자로 하여금 입찰보증금을 내도록 하여야 한다. 다만, 다른 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관(이하 "공공기관"이라 한다) 및 「지방공기업법」에 따른 지방공기업(이하 "지방공기업"이라 한다) 등 대통령령으로 정하는 입찰참가자에 대하여는 입찰보증금의 납부를 면제할 수 있다. ② 제1항에 따른 입찰보증금의 금액ㆍ납부방법, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 낙찰자가 계약을 체결하지 아니한 경우에는 그 입찰보증금을 해당 지방자치단체에 귀속시켜야 한다. 다만, 제1항 단서에 따라 입찰보증금의 납부를 면제한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 낙찰자로 하여금 입찰보증금에 해당하는 금액을 해당 지방자치단체에 내도록 하여야 한다.[전문개정 2009.2.6] 제13조(낙찰자 결정) ① 지방자치단체 수입의 원인이 되는 입찰에서는 최고가격의 입찰자를 낙찰자로 한다. 다만, 계약의 목적, 입찰가격 및 수량 등을 고려하여 대통령령으로 기준을 정한 경우에는 그에 따른다. ② 지방자치단체 재정지출의 부담이 되는 입찰에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 입찰자를 낙찰자로 한다. 1. 최저가격으로 입찰한 자. 다만, 최저가격으로 입찰한 자 중 계약이행능력 또는 입찰금액의 적정성을 심사하여 낙찰자를 결정할 수 있다. 2. 입찰가격, 품질, 기술력, 제안서 내용, 계약기간 등을 종합적으로 고려하여 해당 지방자치단체에 가장 유리하게 입찰한 자 3. 상징성, 기념성, 예술성 등의 창의성이 요구되는 설계용역을 할 때에는 설계공모에 당선된 자 4. 그 밖에 계약의 성질ㆍ규모 등을 고려하여 대통령령으로 기준을 정한 경우에는 그 기준에 가장 맞게 입찰한 자 ③ 제2항에 따른 적용대상, 낙찰자 선정기준 및 선정절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.[전문개정 2009.2.6] 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령】 [시행 2013.3.23.] [대통령령 제24425호, 2013.3.23., 타법개정] 제13조(입찰의 참가자격) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 다음 각 호의 요건을 갖춘 자만을 입찰에 참가하게 하여야 한다. <개정 2013.3.23> 1. 다른 법령에 따라 허가ㆍ인가ㆍ면허ㆍ등록ㆍ신고 등을 필요로 하거나 자격요건을 갖추어야 할 경우에는 해당 허가ㆍ인가ㆍ면허 등을 받았거나 등록ㆍ신고 등을 하였거나 해당 자격요건에 적합할 것 2. 보안측정 등의 조사가 필요한 경우에는 관계 기관으로부터 적합판정을 받을 것 3. 그 밖에 안전행정부령으로 정하는 요건에 적합할 것 ② 「중소기업협동조합법」에 따른 중소기업협동조합이 물품의 제조 및 구매에 관한 입찰에 참가하는 경우로서 제1항제1호에 따른 요건을 갖춘 조합원으로 하여금 해당 물품을 제조하거나 구매하게 하는 경우에는 제1항제1호를 적용하지 아니한다.[전문개정 2010.7.26] 제18조(2단계 입찰) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 물품의 제조ㆍ구매 또는 용역 계약(청소, 경비 등 단순한 노무에 의한 용역으로서 안전행정부령으로 정하는 용역의 계약은 제외한다)에서 미리 적절한 규격 등을 작성하기 곤란하거나 그 밖에 계약의 특성상 필요하다고 인정되는 경우에는 먼저 규격입찰 또는 기술입찰을 실시한 후 가격입찰을 실시할 수 있다. <개정 2013.3.23> ② 제1항의 경우 규격입찰 또는 기술입찰의 개찰 결과 적격자로 확정된 자에게만 가격입찰에 참가할 수 있는 자격을 부여하여야 한다. ③ 지방자치단체의 장 또는 물품의 제조ㆍ구매 또는 용역 계약(청소, 경비 등 단순한 노무에 의한 용역으로서 안전행정부령으로 정하는 용역의 계약은 제외한다)담당자는 제1항과 제2항에도 불구하고 물품의 제조ㆍ구매 또는 용역 계약(청소, 경비 등 단순한 노무에 의한 용역으로서 안전행정부령으로 정하는 용역의 계약은 제외한다)의 특성 등에 따라 필요하다고 인정되는 경우에는 규격입찰과 가격입찰 또는 기술입찰과 가격입찰을 동시에 실시할 수 있다. 이 경우 규격입찰 또는 기술입찰의 개찰 결과 적격자로 확정된 자에 한정하여 가격입찰을 개찰하여야 한다. <개정 2013.3.23> ④ 지방자치단체의 장은 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 입찰을 실시하려는 경우에는 입찰 전에 평가기준 및 절차 등을 정하여 입찰에 참가하려는 자가 이를 열람할 수 있도록 하여야 한다. ⑤ 제3항에 따라 가격입찰서를 개찰한 결과 낙찰자를 결정할 수 없는 경우로서 규격적격자 또는 기술적격자가 2인 이상인 경우에는 그 규격적격자 또는 기술적격자로 하여금 가격입찰서를 다시 제출하게 할 수 있다.[전문개정 2010.7.26.] 제20조(제한입찰에 의할 계약과 제한사항 등) ① 법 제9조제2항에 따라 입찰참가자의 자격을 제한할 수 있는 경우와 그 제한사항은 다음 각 호와 같다. 이 경우 제1호부터 제6호까지 및 제9호의 제한사항별 제한기준은 안전행정부령으로 정한다. <개정 2011.10.28, 2013.3.23> 1. 「건설산업기본법」에 따른 종합공사로서 추정가격 30억원(「건설산업기본법」에 따른 전문공사와 그 밖에 공사 관련 법령에 따른 공사의 경우에는 3억원) 이상인 공사계약의 경우에는 시공능력 또는 해당 공사와 같은 종류의 공사실적 2. 특수한 기술 또는 공법이 요구되는 공사계약의 경우에는 해당 공사수행에 필요한 기술의 보유상황 또는 그 공사와 같은 종류의 공사실적 3. 특수한 설비 또는 기술이 요구되는 물품제조계약의 경우에는 해당 물품제조에 필요한 설비 및 기술의 보유상황 또는 그 물품과 같은 종류의 물품제조실적 4. 특수한 성능 또는 품질이 요구되는 물품구매계약의 경우에는 해당 물품의 납품능력 5. 특수한 기술이 요구되는 용역계약의 경우에는 해당 용역수행에 필요한 기술의 보유상황 또는 그 용역과 같은 종류의 용역수행실적 6. 추정가격이 안전행정부령으로 정하는 금액 미만인 계약의 경우에는 그 주된 영업소의 소재지 7. 제21조에 따른 제한방법으로 공사계약을 하는 경우에는 그 제한기준 8. 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」 제6조에 따라 중소기업청장이 지정ㆍ공고한 물품을 제조ㆍ구매하는 경우에는 「중소기업기본법」 제2조에 따른 중소기업자 9. 지방자치단체의 장 또는 계약담당자가 계약이행의 부실화를 방지하기 위하여 필요하다고 판단하여 특별히 인정하는 경우에는 입찰참가자의 재무상태 10. 다음 각 목의 인증을 받은 물품을 구매하려는 경우에는 해당 물품의 납품능력 가. 「산업표준화법」 제15조에 따른 인증을 받은 물품 나. 「품질경영 및 공산품안전관리법」 제7조에 따라 품질경영체제의 인증을 받은 자가 제조한 물품 다. 「환경기술 및 환경산업 지원법」 제17조에 따라 환경표지의 인증을 받은 물품 라. 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제33조에 따른 기준에 적합하고 「산업기술혁신 촉진법 시행령」 제17조제1항제3호에 따른 품질인증을 받은 재활용제품 제33조(입찰공고) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 입찰에 부치려는 경우에는 이 영에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 지정정보처리장치를 이용하여 공고하여야 한다. 다만, 필요한 경우 그 지방자치단체가 설치ㆍ운영하는 인터넷 홈페이지를 이용한 공고를 병행할 수 있다. ② 제1항에 따른 입찰공고를 한 후 사업내용, 예정가격, 입찰 참가자격, 입찰 및 계약의 조건 등을 변경하려는 경우에는 계약담당자는 원래의 입찰공고를 취소하고 다시 공고를 하여야 한다. 다만, 입찰공고 내용에 관련 법령을 잘못 표기하는 등 경미한 하자가 있는 경우에는 정정공고를 하여야 하며, 이 경우 공고기간의 남은 일수에 5일 이상을 가산(加算)하여 공고하여야 한다.[전문개정 2010.7.26.] 제36조(입찰공고의 내용) 입찰공고에는 다음 각 호의 사항을 명시하여야 한다. <개정 2011.9.15, 2013.11.20> 1. 입찰에 부치는 사항 2. 입찰 또는 개찰의 장소 및 일시 3. 공사입찰의 경우에는 현장설명의 장소·일시·참가자격 및 참가의무 여부에 관한 사항 4. 입찰참가자의 자격에 관한 사항 5. 입찰보증금의 납부 및 세입조치에 관한 사항 6. 낙찰자 결정방법(제42조제1항 본문 또는 같은 항 제1호에 따라 낙찰자를 결정하는 경우에는 낙찰자 결정에 필요한 서류의 제출일 및 낙찰자 통보예정일을 포함한다) 7. 계약의 이행예정기간 8. 계약하려는 조건을 공시하는 장소 9. 제39조제4항에 따른 입찰무효에 관한 사항 10. 입찰에 관한 서류의 열람·교부 장소와 교부비용 11. 추가정보를 입수할 수 있는 기관의 주소 등 12. 우편입찰 등을 허용하는 경우에는 그 취지와 입찰서를 송부할 주소 13. 제39조제2항에 따라 지정정보처리장치를 이용하여 입찰서를 제출하도록 하는 경우에는 그 내용 14. 법 제29조에 따른 공동계약을 허용하는 경우에는 공동계약이 가능하다는 뜻 및 공동계약의 이행방식(법 제29조제2항 본문에 따른 공동계약인 경우에는 공동수급체구성원의 자격제한사항 및 제88조제6항에 따른 지역 업체의 참여비율을 포함한다) 15. 제94조에 따른 입찰의 경우에는 대안입찰 또는 일괄입찰 등에 관한 사항 16. 제43조에 따른 협상에 의한 계약체결의 경우로서 제안요청서에 대한 설명을 하는 경우에는 그 장소·일시 및 참가의무 여부에 관한 사항 17. 입찰참가 등록 및 입찰 관련 서류에 관한 사항 18. 입찰공고의 내용에 이의가 있는 경우의 이의신청 방법 19. 그 밖에 입찰에 필요한 사항[전문개정 2010.7.26] 제37조(입찰보증금) ① 법 제12조에 따른 입찰보증금은 입찰금액(단가입찰인 경우에는 그 단가에 총입찰예정량을 곱한 금액)의 100분의 5 이상으로 하여야 한다. ②~③ (생략) ④ 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 제3항에 따라 입찰보증금의 납부를 면제받은 자에게 법 제12조제3항에 따른 입찰보증금의 세입조치 사유가 발생하는 경우 입찰보증금에 해당하는 금액을 낼 것을 보장하기 위하여 그 지급을 확약하는 내용의 문서를 제출하게 하여야 한다.[전문개정 2010.7.26] 제38조(입찰보증금의 세입조치) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 제37조제2항에 따라 입찰보증금을 보증서 등으로 받은 경우 법 제12조제3항에 따른 입찰보증금의 세입조치 사유가 발생하였을 때에는 지체 없이 그 뜻을 제37조제2항 각 호의 해당 금융회사 등 또는 보증기관과 징수관(분임징수관을 포함한다) 또는 세입세출 외 현금출납원 등에게 통지하고 안전행정부령으로 정하는 바에 따라 해당 입찰보증금을 현금으로 징수하게 하거나 지방자치단체 소유 유가증권으로 전환하게 하여야 한다. <개정 2013.3.23> ② 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 법 제12조제1항 단서에 따라 입찰보증금의 납부를 면제받은 자에게 법 제12조제3항에 따른 세입조치 사유가 발생하였을 때에는 그 뜻과 함께 제37조제4항에 따라 지급을 확약한 문서를 갖추어 징수관에게 통지하고 해당 낙찰자로부터 입찰보증금에 상당하는 금액을 현금으로 징수하게 하여야 한다.[전문개정 2010.7.26] 제42조(재정지출의 부담이 되는 입찰에서의 낙찰자 결정) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 재정지출의 부담이 되는 입찰에 있어서는 예정가격 이하로서 최저가격으로 입찰한 자부터 순서대로 해당 계약이행능력을 심사하여 낙찰자를 결정한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 각 호에 따라 낙찰자를 결정한다. <개정 2013.3.23> 1. 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제42조제4항에서 정하는 추정가격 이상인 공사입찰의 경우 안전행정부장관이 정하는 기준에 따라 사전심사에서 적격자로 선정된 자 중 예정가격 이하로서 최저가격으로 입찰한 자부터 입찰금액의 적정성을 심사하여 낙찰자를 결정한다. 2. 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 기획재정부장관이 고시한 금액 미만인 물품입찰의 경우 예정가격 이하로서 최저가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 결정한다. 다만, 물품을 제조하여 납품하거나 계약을 이행하는 데에 오랜 시간이 걸리는 경우 등 계약이행능력의 심사가 필요하다고 인정되는 경우에는 이 항 본문에 규정된 계약이행능력 심사방식에 따라 낙찰자를 결정할 수 있다. 3. 제18조에 따른 입찰의 경우에는 예정가격 이하로서 최저가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 결정한다. ② 제1항에 따른 계약이행능력의 심사는 해당 입찰자의 이행실적, 기술능력, 재무상태, 과거 계약이행 성실도, 자재 및 인력 조달가격의 적정성, 계약질서의 준수 정도, 과거 실적의 품질 정도 및 입찰가격 등을 종합적으로 고려하여 안전행정부장관이 정하는 심사기준에 따라 적격 여부를 심사하며, 그 심사 결과 적격하다고 인정되는 경우 그 입찰자를 낙찰자로 결정한다. <개정 2013.3.23> ③ 지방자치단체의 장은 제2항에도 불구하고 공사 또는 물품ㆍ용역 등의 특성상 필요하다고 인정되는 경우에는 안전행정부장관과의 협의를 거쳐 안전행정부장관이 정한 심사기준과 달리하여 심사기준을 정할 수 있다. <개정 2013.3.23> ④ 안전행정부장관이 별도로 심사기준을 정하지 아니한 경우에는 시ㆍ도지사가 안전행정부장관과 협의를 거쳐 특별시ㆍ광역시ㆍ도ㆍ특별자치도(이하 "시ㆍ도"라 한다) 및 그 시ㆍ도의 관할구역에 있는 시ㆍ군ㆍ자치구(이하 "시ㆍ군ㆍ구"라 한다)에 적용하는 심사기준을 정할 수 있다. <개정 2013.3.23>[전문개정 2010.7.26] 나. 판단 1) 인정사실 청구서 및 답변서, ○○시 공고 제2013-2514호, 물품구매 규격서, 정정공고서, 타 시군 공고문, 낙찰포기서, 처분서 등의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실이 각 인정된다. 가) 피청구인은 겨울철 제설용 염화칼슘 1천톤(기초금액 238,000,000원) 구입을 위하여 2013. 11. 6. ○○시 공고 제2013-2514「장비위주의 친환경 종합제설대책 추진을 위한 동절기 제설자재(염화칼슘) 구입」공고를 하였다. 나) 청구인은 2013. 11. 11. ○○시 공고 제2013-2514에 투찰금액 191,316,300원으로 1순위로 낙찰되었으나, 2013. 11. 12. ‘구입예정가격의 분석오류, 계산착오 및 물량미확보’를 사유로 피청구인에게 낙찰포기서를 제출하였다. 다) 피청구인은 2013. 12. 11. 지방계약법 제12조제3항의 규정에 따라 입찰보증금 9,565,000원 부과처분을 하였고, 청구인이 2013. 12. 17. 입찰보증금 분납신청을 하였으나 피청구인이 반려함에 따라 청구인은 입찰보증금을 납부한 후 행정심판을 청구하였다. 라) ○○시 공고 제2013-2514에 따르면 납품조건은 붙임규격서를 참조하도록 하였고, 입찰방식은 예정가격 이하로써 최저가격 제출자를 계약상대자로 결정하며 적격심사 대상이 아님을 명시하였다. 마) 한편, 청구인이 계약을 포기함에 따라 피청구인은 정정공고를 하였는데 당초 ○○○○ 공고화면에서와 달리 정정공고 화면에서는 물품분류번호 10자리(염화칼슘)로 입찰참가 자격을 제한하였다. 2) 본안판단에 앞서 이 사건 행정심판 청구가 적법한지에 대하여 살펴본다. 대법원은‘예산회계법에 따라 체결되는 계약은 사법상의 계약이라고 할 것이고 같은법 제70조 5의 입찰보증금은 낙찰자의 계약체결의무 이행의 확보를 목적으로 하여 그 불이행시에 이를 국고에 귀속시켜 나라의 손해를 전보하는 사법상의 손해배상 예정으로서의 성질을 갖는 것이라고 봄이 타당하다고 할 것이므로 이러한 입찰보증금의 위 법조 및 같은법 시행령 제97조, 제79조에 따른 국고귀속조치는 국이 순전히 사법상 재산권의 주체로서 행위를 하는 것일 뿐 공권력을 행사하는 것이라거나 공권력작용과 일체성을 가진 것도 아니라 할 것이므로 이에 관한 분쟁은 행정소송이 아닌 민사소송의 대상이 될 수 밖에 없다고 할 것이다.(대법원 1983.12.27. 선고 81누366 판결 참조)’ ‘예산회계법 또는 지방재정법에 따라 지방자치단체가 당사자가 되어 체결하는 계약은 사법상의 계약일 뿐, 공권력을 행사하는 것이거나 공권력 작용과 일체성을 가진 것은 아니라고 할 것이므로 이에 관한 분쟁은 행정소송의 대상이 될 수 없다고 할 것이다.(대법원 1996. 12. 20. 선고 96누14708 판결 참조) 라고 하여 지방자치단체가 당사자가 되어 체결하는 계약은 사법상의 행위이므로 민사소송의 절차에 따라 다투어야 하고 행정소송에 의할 것은 아니라고 판시하고 있음을 볼 때, 이 사건 입찰보증금 회수처분 취소청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 청구한 부적법한 청구이다. 4. 결론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 행정심판 제기요건을 결한 부적법한 청구이므로 주문과 같이 재결한다.