입찰제재처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인이 2009. 2. 10. 한국가스안전공사의 “2009년 전산시스템(시스템소프트웨어) 연간 유지보수 용역”(이하 ‘이 사건 용역’이라 한다)의 낙찰자로 선정되었음에도 계약을 체결하지 않자, 피청구인이 2009. 2. 26. 청구인이 정당한 이유 없이 계약을 체결하지 아니하였다는 이유로 청구인에게 입찰보증금을 환수하고 8개월(2009. 2. 26. - 2009. 10. 25.)간 피청구인의 모든 입찰에 참여를 제한한다고 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인이 낙찰자로 선정되었음에도 계약을 체결하지 못한 것은 공고문에 낙찰자가 제시하도록 명시된 유지보수 대상 시스템소프트웨어 제조·공급사의 기술지원확약서를 제출하지 못했기 때문이며, 이는 이 사건 용역 유지보수 품목의 공급업체가 ○사만을 통해서만 기술지원확약서 발급이 가능하다고 하여 청구인이 ○사와 협의하였으나 협의가 되지 않아 기술지원확약서를 발급받지 못하였고, 이에 청구인은 피청구인에게 중재를 요청하였으나 피청구인이 협조를 해주지 않음으로 인해 비롯된 것이다. 나. ‘정부 입찰·계약 집행기준’ 제5조의3에 의하면 물품구매에 있어 특수한 성능 등을 규격서에 반영하고자 하는 경우에는 발주기관은 입찰공고전에 제조사 또는 기술지원사와 물품공급 또는 기술지원협약을 체결하여야 하고, 낙찰자에게 그 사본을 제공하여 낙찰자가 제조사 등으로부터 물품공급 또는 기술지원확약서를 발급받을 수 있도록 하고 있음에도, 피청구인은 이를 준수하지 않은 것이므로 이 사건 처분은 위법·부당하다. 3. 피청구인 주장 피청구인이 입찰공고 전에 제조사 및 공급사에 기술지원확약서 발급에 대하여 확인해 본 결과 어느 업체가 수주하든 발급한다고 하였고, 청구인은 입찰 시까지 이의제기 없이 입찰공고의 모든 계약조건을 수렴·승낙하고 입찰서를 제출하여 낙찰자로 선정된 것이므로 기술지원확약서를 제출하지 못한 것에 대한 책임은 청구인에게 있다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 국가를 당자사로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조, 별표 2 공기업·준정부기관 계약사무규칙 제15조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 입찰공고문, 부정당업자 제재 통보서 등 각 사본의 기재내용과 행정심판청구서, 답변서 등을 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 2009. 1. 28. 이 사건 용역의 입찰을 공고하였고, 위 입찰의 공고문에는 용역 수행자에 대해서 유지보수 대상 품목의 제조·공급사의 기술지원확약서를 제출하도록 되어 있다. 나. 청구인은 이 사건 용역 입찰에 참여하여 2009. 2. 10. 낙찰자로 결정되었다. 다. 청구인은 2009. 2. 19. 피청구인에게 제조·공급사 기술지원확약서 발행이 지연되고 있는바, 이 사건 용역의 입찰무효 및 재공고를 하거나 계약체결일자를 연기해 줄 것을 요청하였다. 라. 피청구인은 2009. 2. 20. 청구인에게 이 사건 용역 계약의 체결일자를 2009. 2. 25.까지 연장하고, 위 기간까지 계약을 체결하지 않을 경우 입찰공고에 명기된 바와 같이 입찰보증금을 환수할 예정임을 통보하였다. 마. 피청구인은 청구인이 위 계약체결일까지 이 사건 용역 계약을 체결하지 않았다는 이유로 2009. 2. 26. 청구인에게 8개월간 입찰참가자격을 제한하는 이 사건 처분을 하였다. 바. 피청구인은 2009. 3. 17. 이 사건 용역 입찰을 재공고하고 ○업체와 용역계약을 체결하였으며, ○업체는 피청구인에게 제조·공급사의 기술지원확약서를 제출하였다. 6. 청구취지 1의 행정심판적격 여부 「행정심판법」 제2조제1항, 제3조제1항에 의하면, 행정심판은 행정청의 처분이나 부작위에 대하여 제기할 수 있으며, ‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용이라고 되어 있다. 그런데 「공기업·준정부기관 계약사무규칙」의 규정에 따라 공기업·준정부기관이 당사자가 되어 체결하는 계약은 사법상 계약이라고 할 것이고, 입찰보증금은 낙찰자의 계약체결의무 이행의 확보를 목적으로 하여 그 불이행시에 손해를 전보하는 사법상의 손해배상 예정으로서의 성질을 갖는 것이라고 봄이 타당하며, 따라서 이러한 입찰보증금의 환수조치는 사법상 재산권의 주체로서 행위를 하는 것일 뿐 공권력을 행사하는 것이라거나 공권력작용과 일체성을 가진 것도 아니라 할 것이므로 청구인의 이 부분 심판청구는 행정심판의 제기요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이다. 7. 청구취지 2에 대한 판단 가. 관계법령의 내용 「공공기관의 운영에 관한 법률」제39조제2항 및 제3항에 따르면, 공기업·준정부기관은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자에 대해서 2년의 범위 내에서 기획재정부령이 정하는 바에 따라 입찰참가자격을 제한할 수 있다고 되어 있고, 이에 따른 「공기업·준정부기관 계약사무규칙」제15조제1항 및 제2항은 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 ‘국가계약법’이라 한다) 시행령」제76조제1항 각 호의 하나에 해당하는 자에 대하여 국가계약법 시행규칙 제76조가 정하는 바에 따라 입찰참가자격을 제한하도록 규정하고 있으며, 국가계약법 시행령 제76조제1항제6호 및 같은 법 시행규칙 별표 2 제8호에 의하면 정당한 이유 없이 계약을 체결하지 아니한 자에 대하여 6개월간 입찰참가자격을 제한하도록 되어 있다. 한편, 국가계약법 시행규칙 제76조제2항에 따르면, 입찰참가자격 제한을 받은 자가 그 처분일로부터 제한기간 종료 후 6월이 경과하는 날까지의 기간중 다시 부정당업자에 해당하는 사유가 발행한 경우에는 별표 2의 해당 호에서 정한 기간의 2분의 1의 범위 안에서 가중하여 제한할 수 있다고 되어 있고, 같은 조 제3항에 따르면, 입찰참가자격을 제한하는 경우 자격제한기간을 그 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 별표 2의 해당 호에서 정한 기간의 2분의 1의 범위 안에서 감경할 수 있다고 되어 있다. 나. 피청구인이 ‘정부 입찰·계약 집행기준’ 제5조의3을 준수할 의무가 있는지 여부 청구인은 기획재정부 회계예규인 ‘정부 입찰·계약 집행기준’ 제5조의3에 의하면, 물품구매에 있어 특수한 성능 등을 규격서에 반영하고자 하는 경우에는 발주기관이 입찰공고전에 제조사 또는 기술지원사와 물품공급 또는 기술지원협약을 체결하여야 하고, 동 협약내용을 입찰공고에 명시하여야 하며, 낙찰자에게 그 사본을 제공하여 낙찰자가 제조사 등으로부터 물품공급 또는 기술지원확약서를 발급받을 수 있도록 하여야 한다고 규정하고 있음에도 피청구인은 이를 이행하지 않아 청구인이 제조·공급사로부터 기술지원확약서를 발급받지 못하였으므로 이 사건 처분은 부당하다고 주장한다. 그러나 위 회계예규 제5조의3은 정부의 입찰·계약의 집행과 관련하여 계약담당공무원의 행정사무 기준을 규정한 것으로 대외적 구속력을 인정하기 어렵고, 피청구인 기관은 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따라 준정부기관으로 지정되어 있고 자체적인 계약관련 규정이 있어 위 규정의 적용을 받는다고 할 수 없는 점, 이 사건의 경우와 같이 소프트웨어시스템 유지보수 용역은 특수한 성능 등을 규격서에 반영하여 물품을 구매하는 경우라고 할 수 없는 점 등에 비추어 볼 때 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 다. 청구인이 정당한 이유 없이 이 사건 용역계약을 체결하지 않은 것에 해당하는지 여부 청구인은 이 사건 용역 유지보수 품목의 공급업체가 ○사만을 통해서만 기술지원확약서 발급이 가능하다고 하여 청구인이 ○사와 협의하였으나 협의가 되지 않아 기술지원확약서를 발급받지 못하였고 이에 따라 계약을 체결하지 못한 사정을 들어 이 사건 처분은 부당하다고 주장하나, 피청구인이 이 사건 용역의 입찰공고시 기술지원확약서 제출을 명시한 점, 입찰참가자는 입찰 및 계약에 관한 사항을 입찰 전에 숙지하고 입찰에 참가하여야 하는 점, 기술지원확약서의 발급에 따른 제반 문제는 제조·공급사와 계약당사자간에 처리할 사항인 점, 피청구인이 이 사건 용역의 입찰을 재공고한 후 낙찰자로 선정된 ○사는 기술지원확약서를 제출한 점 등을 종합적으로 고려하면, 청구인이 기술지원확약서를 제출하지 못한 사정이 정당한 사유가 있는 경우에 해당한다고 볼 수 없다 할 것이어서 청구인은 국가계약법 제76조제1항제6호에서 규정한 ‘정당한 이유 없이 계약을 체결하지 아니한 자’에 해당한다 할 것이다. 라. 8개월간 입찰참가자격 제한처분의 재량권 일탈·남용 여부 「공공기관의 운영에 관한 법률」제39조제2항 및 제3항, 「공기업·준정부기관 계약사무규칙」제15조제1항 및 제2항에 의하면, 공기업·준정부기관의 장은 국가계약법 시행규칙에서 정한 세부기준에 따라 입찰참가자격을 제한하도록 하고 있는 점, 이에 따른 국가계약법 시행규칙 별표 2 제8호는 계약을 체결하지 아니한 자에 대해서 6개월간 입찰참가자격을 제한하도록 규정하고 있는 점, 위 시행규칙 제76조제2항은 입찰참가자격 제한처분을 가중할 수 있는 경우로 ‘입찰참가자격 제한을 받은 자에게 그 처분일로부터 입찰참가자격제한기간 종료후 6월이 경과하는 날까지의 기간중 다시 부정당업자에 해당하는 사유가 발생한 경우’를 규정하고 있으나 청구인은 이에 해당하지 않는 점 등에 비추어 볼 때 이 사건 처분 중 입찰참가자격 제한기간 6개월을 초과하여 2009. 8. 26.부터 2009. 10. 25.까지 2개월간 입찰참가자격을 제한한 부분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라 할 것이다. 8. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구 중 입찰보증금 환수통보 취소청구 부분은 행정심판 제기요건을 결한 부적법한 청구이므로 각하하기로 하되, 청구취지 2.에 대한 청구인의 주장은 일부인정할 수 있으므로 피청구인이 2009. 2. 26. 청구인에게 한 8개월의 입찰참가자격 제한처분 중 2009. 8. 26.부터 2009. 10. 25.까지 입찰참가자격을 제한한 부분은 받아들이기로 하고, 나머지 입찰참가자격을 제한한 부분은 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 ◎ 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 (회계원칙 등) ①공기업·준정부기관의 회계는 경영성과와 재산의 증감 및 변동 상태를 명백히 표시하기 위하여 그 발생 사실에 따라 처리한다. ②공기업·준정부기관은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 사람·법인 또는 단체 등에 대하여 2년의 범위 내에서 일정기간 입찰참가자격을 제한할 수 있다. ③제1항과 제2항의 규정에 따른 회계처리의 원칙과 입찰참가자격의 제한기준 등에 관하여 필요한 사항은 기획재정부령으로 정한다. ◎ 공기업·준정부기관 계약사무규칙 제15조 (부정당업자의 입찰참가자격 제한) ①기관장은 경쟁의 공정한 집행이나 계약의 적정한 이행을 해칠 우려가 있거나 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자로서 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제76조제1항 각 호의 어느 하나에 해당되는 계약상대자 또는 입찰참가자(계약상대자 또는 입찰참가자의 대리인, 지배인, 그 밖의 사용인을 포함한다)에 대하여는 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 그 입찰참가자격을 제한하여야 한다. ②제1항에 따른 입찰참가자격의 제한에 관한 기간, 제한기간의 가감, 그 밖에 필요한 사항은 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」 제76조에서 정하는 바에 따른다. ③～⑤ (생략) ⑥ 기관장(별표 2에 해당하는 기관만 해당한다)은 입찰참가자격을 제한하는 경우에는 다음 각 호의 사항을 명백히 하여 기획재정부장관이 지정ㆍ고시하는 정보처리장치(이하 "지정정보처리장치"라 한다)에 게재하여야 한다. 1. 업체명(상호명), 주소, 성명(법인은 대표자의 성명), 주민등록번호(법인은 대표자의 주민등록번호), 법인등록번호(법인만 해당한다), 사업자등록번호, 관계 법령에 따른 면허 또는 등록번호 2. 입찰참가자격 제한 기간 3. 입찰참가자격 제한 사유 ⑦ 기관장(별표 2에 해당하는 기관만 해당한다)은 제6항에 따라 입찰참가자격 제한 사실이 지정정보처리장치에 게재된 자에 대하여 해당 제한 기간에는 그 공기업ㆍ준정부기관에서 집행하는 모든 입찰에 참가할 수 없도록 하여야 한다. ⑧～⑫ (생략) 〔별표2〕 부정당업자의 입찰참가자격 제한을 지정정보처리장치에 게재하여야 하는 공기업·준정부기관 한국조폐공사, 한국전력공사, 대한석탄공사, 대한광업진흥공사, 한국석유공사, 대한무역투자진흥공사, 한국도로공사, 대한주택공사, 한국수자원공사, 한국토지공사, 한국농촌공사, 농수산물유통공사, 한국관광공사, 한국철도공사 ◎ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조 (부정당업자의 입찰참가자격 제한) ①각 중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 계약상대자 또는 입찰자(계약상대자 또는 입찰자의 대리인ㆍ지배인 기타 사용인을 포함한다)에 대하여는 법 제27조의 규정에 의하여 당해 사실이 있은 후 지체없이 1월 이상 2년 이하의 범위내에서 입찰참가자격을 제한하여야 한다. 1. ～ 5. (생략) 6. 정당한 이유없이 계약을 체결 또는 이행(제19조에 따른 부대입찰에 관한 사항, 제42조제5항에 따른 계약이행능력심사를 위하여 제출한 하도급관리계획, 외주근로자 근로조건 이행계획에 관한 사항과 제72조 및 제72조의2에 따른 공동계약에 관한 사항의 이행을 포함한다)하지 아니한 자 7. ～ 16. (생략) ②제1항에 따른 입찰참가자격의 제한에 관한 기간, 동 기간의 가감 그 밖에 필요한 사항은 기획재정부령으로 정한다. ③ ～ ⑪ (생략) ◎ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조 (부정당업자의 입찰참가자격 제한기준등) ①영 제76조제2항에 따른 부정당업자의 입찰참가자격 제한의 세부기준은 별표 2와 같다. ②입찰참가자격의 제한을 받은 자에게 그 처분일부터 입찰참가자격제한기간 종료후 6월이 경과하는 날까지의 기간중 다시 부정당업자에 해당하는 사유가 발생한 경우에는 자격제한기간을 그 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 별표 2의 해당 호에서 정한 기간의 2분의 1의 범위 안에서 가중하여 제한할 수 있다. 이 경우 가중한 기간을 합산한 기간은 2년을 초과할 수 없다. ③ (생략) ④각 중앙관서의 장은 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한하는 경우 자격제한기간을 그 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 별표 2의 해당호에서 정한 기간의 2분의 1의 범위 안에서 감경할 수 있다. 이 경우 감경 후의 제한기간은 1월 이상이어야 한다. ⑤ (생략) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=138117687"> ┌─────────────────────────────────────┬────┐ │입찰참가자격 제한사유 │제재기간│ ├─────────────────────────────────────┼────┤ │1. ～ 7. (생략) │ │ │8. 영 제76조제1항제6호에 해당하는 자 │ │ │ 가. 계약을 체결 또는 이행(하자보수의무의 이행을 포함한다)하지 아니한 자 │6월 │ │ 나. 공사계약의 연대보증인으로서 보증이행(하자보수의무의 이행을 포함한 │ │ │다)을 요구받고도 이에 불응한 자 │3월 │ │ 다. 공동계약에서 정한 구성원간의 출자비율 또는 분담내용에 따라 시공하 │ │ │지 아니한 자 │ │ │ (1) 시공에 참여하지 아니한 자 │ │ │ (2) 시공에는 참여하였으나 출자비율 또는 분담내용에 따라 시공하지 아 │3월 │ │니한 자 │1월 │ │ 라. 영 제52조제1항 단서에 따라 공사이행보증서를 제출하여야 하는 자로 │ │ │서 동 공사이행보증서 제출의무를 이행하지 아니한 자 │1월 │ │ 마. 영 제42조제5항에 따른 계약이행능력심사를 위하여 제출한 하도급관리 │ │ │계획, 외주근로자 근로조건 이행계획에 관한 사항을 지키지 아니한 자 │ │ │9.～ 18. (생략) │1월 │ └─────────────────────────────────────┴────┘ 〔별표2〕부정당업자의 입찰참가자격 제한기준(제76조제1항 관련) </img> 참조 판례 ◎ 대법원 1983.12.27. 선고 81누366 예산회계법에 따라 체결되는 계약은 사법상의 계약이라고 할 것이고 동법 제70조의 5의입찰보증금은 낙찰자의 계약체결의무 이행의 확보를 목적으로 하여 그 불이행시에 이를 국고에 귀속시켜 국가의 손해를 전보하는 사법상의 손해배상 예정으로서의 성질을 갖는 것이라고 할 것이므로 입찰보 증금의 국고귀속조치는 국가가 사법상의 재산권의 주체로서 행위하는 것이지 공권력을 행사하는 것이거나 공권력작용과 일체성을 가진 것이 아니라 할 것이므로 이에 관한 분쟁은 행정소송이 아닌 민사소송의 대상이 될 수 밖에 없다고 할 것이다.