입찰참가자격제한처분취소청구

1. 사건개요 피청구인이 2006. 5. 25. 냉난방기를 구매하기 위해 전자입찰공고를 하였고, 입찰결과 청구인이 낙찰자로 결정되고, 청구인과 피청구인이 2006. 6. 13. 냉난방기 공급에 대해 2006. 6. 13. ~ 2006. 11. 20.의 기간에 금액을 46,220,000원으로 하는 계약을 체결하였는바, 피청구인은 2006. 7. 31. 계약서상의 붙임서류인 일반시방서에 국내공장에서 제작되는 제품을 공급하도록 하고 있음에도 불구하고 청구인이 국내공장에서 제작되지 않는 제품을 공급하려 한다는 등의 이유로 서류를 보완하도록 하였고, 2006. 11. 2. 의견진술 또는 서면의견제출을 하도록 한 후, 2006. 12. 22. 청구인에게 6월(2006. 12. 22. ~ 2007. 6. 21.)의 입찰참가자격제한처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제76조제1항의 규정상, 피청구인이 2007. 1. 26. 이전에 계약해지, 계약보증금 환수, 부정당업체 제재 등의 행정조치를 취하는 것은 위법하다. 나. 피청구인은 행정조치의 법적 근거로 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 (이하 ‘국가계약법 시행령’이라 한다) 제76조제1항을 들고 있으나 동 규정에 해당부분이 없고, 피청구인이 제출한 이의서에 대해 합당한 이유 없이 행정조치를 한 것은 직권남용에 해당한다. 다. 입찰공고 시 첨부한 일반시방서상의 국산 제품임을 한정한 규정을 확대 해석하여 계약 불이행이 예견된다는 이유로 이 사건 행정처분을 한 것은 부당하며, 규격·품질·성능상 동등 이상의 물품을 납품한 경우 특정 모델이 아니라는 이유로 납품을 거부하는 것도 부당하며, 특별시방서가 일반시방서보다 우선적으로 적용한다는 규정이 있으므로, 일반시방서의 내용만을 근거로 한 이 사건 처분은 위법하다. 라. 피청구인이 일반시방서상에 국산 제품으로 한정하였으나 특별시방서가 일반시방서에 우선하여 적용되는 것이고, 계약서의 붙임서류인 일반시방서와 특별시방서 어디에도 ‘KS 미인증, A/S망 미비’를 필수조건으로 지정한 것이 없고, 계약서의 해석에 이견이 있는 경우 표의자의 내심의 의사가 아닌 문건에 표시되는 행위로 판단한다는 대법원판례에 비추어보면 계약서에 있지도 않은 문구를 사후에 작성하여 청구인에게 강요하는 것은 부적절하다. 마. 계약기간이 2006. 6. 13. ~ 2006. 11. 20.인바, 계약일부터 행정조치예고 통보일인 2006. 11. 8.까지 청구인이 납품하려는 제품에 대해 국산 제품을 요구한 적이 없는데, 피청구인의 상급기관인 국립환경과학원 총무과 소속 ○○○가 계약금액을 증액하는 것을 조건으로 하여 국산제품을 준비하라고 지시하고도 일방적으로 번복하는 것은 신의칙 위반이다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 계약서상의 붙임 문서인 일반 시방서에 국내 공장에서 생산되는 제품으로 한정하고 있는데도, 청구인이 중국산 제품으로 납품하려 했기에 손실을 막기 위한 최소한의 조치이므로 적법하다. 나. 피청구인과 청구인간의 계약은 당사자가 계약서에 기명날인 등을 함으로써 성립되는 요식행위임에도 청구인이 계약내용을 자의적으로 해석하여 중국산제품을 납품하려 하였고, 재정경제부의 유권해석을 받아 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」(이하 ‘국가계약법 시행규칙’이라 한다) 제76조제1항 별표2제8호에 따라 부정당업자 제재조치를 취한 것이므로 적법하다. 다. 피청구인은 특정 모델이 아니라는 이유로 납품을 거절한 적이 없으며, 청구인이 특별시방서상의 내용을 확대 해석하여 중국산 제품을 납품하려 한 것은 중대한 계약 위반이며, 청구인이 입찰공고서와 붙임서류, 계약서 등을 충분히 검토하였더라면 알 수 있었던 사항이므로 이 사건 처분은 적법하다. 라. 일반시방서상 냉난방기를 국산 제품으로 한정한 것은 냉난방기가 설치되는 생태관의 건립취지를 감안하여 반드시 국산으로 한정하기 위해 냉난방기의 일반 사항을 담은 것이고, 냉난방기의 구체적인 성능은 특별시방서에 명기한 것이고, 피청구인이 청구인과 계약체결시 계약서상에 재차 주시시켰고, 청구인 대표자로부터 시방서대로 진행하겠다는 자필 서명을 받은바, 이 사건 처분은 적법하다. 마. 계약기간이 2006. 6. 13. ~ 2006. 11. 20.인데 계약기간까지 계약이 이행되지 않을 것이 명백하였고, 시공관련 회의시 청구인에게 중국산은 불가하다는 의사표시를 하고, 곧이어 서류보완을 촉구하는 등 피청구인은 일관되게 국산 제품이어야 한다고 주장하였으므로 청구인의 주장은 이유 없고, 피청구인은 계약금액을 증액하는 것을 조건으로 하여 국산제품을 준비하라고 지시한 적이 없고, 청구인은 계약의 변경주체가 누구인지 확인하지도 않고 피청구인이 LG제품으로 변경하라고 지시하였다고 자의적으로 해석하고 있는바, 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27조 같은 법 시행령 제76조 같은 법 시행규칙 제76조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 물품구매 전자입찰, 물품구매 입찰공고문, 전자입찰(G2B) 공고내역, ○○물환경생태관 신축공사 관련 회의록, 계약서, 서류보완 촉구, 낙찰자 해지관련 질의·회신, 행정처분에 따른 사전통지, 이의서(답변서), 계약관련 질의·회신 요청 및 계약관련 질의·회신, 부정당업체 지정 및 계약해지 통보, 보충서면, 보충 답변서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) ○○물환경생태관 내에 설치할 냉난방기 구매를 위한 피청구인의 2006. 5. 25.자 물품구매 입찰공고에 의하면, 규격은 ‘붙임. 일반, 특별시방서 및 추가적인 제원, 도면’, 계약방법은 ‘총액입찰(기초금액: 59,772,460원, 부가가치세 포함)’, 전자입찰서 제출기간은 ‘2006. 5. 25. 11:00 ~ 2006. 6. 1. 10:00’, 입찰(개찰)은 ‘2006. 6. 1. 11:00, 입찰집행관 PC’로 적혀 있고, 입찰 참가자격은 국가계약법 시행령 제12조의 규정에 따른 자격요건을 갖춘 자이어야 하며, 미자격자가 고의로 입찰에 참여하는 경우에는 국가계약법 시행령 제76조의 규정에 의해 부정당업자로 국가종합전자조달(G2B) 관리기관에 통보되어 제재를 받게 되고, 낙찰자 결정방법은 총액입찰로서 예정가격 이하 최저가낙찰제이며, 적격심사는 실시하지 않으며, 기타 사항으로 입찰참가자는 전자입찰특별유의서, 물품구매계약일반조건, 국가종합전자조달시스템 전자입찰특별유의서, 전자입찰사용안내서, 입찰공고문, 청렴계약특별유의서 등 기타 입찰에 필요한 모든 사항을 완전히 숙지한 후에 입찰에 참가하여야 하며, 미숙지로 인한 모든 책임은 입찰자에게 있으며, 피청구인이 책임을 지지 않으며, 보충정보 안내사항에는 입찰공고, 계약체결 및 집행, 제품규격에 관한 사항은 관리과 이○○으로 적혀 있다. (나) 국가전자종합조달 사이트에 실린 이 사건 처분과 관련된 공고를 검색하면, 입찰공고번호는 ‘○○○○○’이고, 집행관은 ‘이○○’인데, 공고서, 규격서, 일반시방서, 특별시방서 등이 함께 실려 있고, 일반시방서의 1.일반설치사양③에는 ‘당 현장에 납품 설치되는 전 모델은 향후 유지관리 및 SVC를 위하여 국내공장에서 제작되는 제품이어야 한다’, 2.장비설치에는 ‘실외기, 실내기, 냉매 및 드레인 배관공사, 자동제어공사, 중앙제어(16실 제어), 전기사양 및 설치 등의 방법, 위치, 규격 등이 적혀 있으며, 특별시방서의 1.적용범위에는 ‘본 시방서는 물환경생태생태관 냉난방기 설치관련 전반에 적용하며 일반시방서보다 우선적으로 적용된다’, 2.시공내역 등에는 ‘주요내역, 주요사양(냉난방 능력 등)’, 3.하자보수가 각각 적혀 있다. (다) 위 사이트의 2006. 6. 1.자 개찰결과를 요약하면 개찰순위는 다음 표와 같은바, 개찰 1순위자인 (주)□□공조는 다른 현장 견적서를 잘못 인식하여 입찰에 참여하였다는 이유로 입찰포기각서를 제출하였고, 개찰 2순위자인 청구인 ☆☆냉난방(주)이 선정되었다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=132345251"> </img> (라) ○○물생태관 신축공사의 설비공사 점검 및 고려사항을 논의하기 위한 2006. 6. 8.자 회의록에 의하면, 참석자는 ‘○○물연구소 반○○, ○○ World 채○○, ○○기술단 이○○, 이○○ 등이며, 주요 내용은 ‘에어컨 관련 사양 검토와 기타 설비 : 수족관 등’인데, 에어컨 사양과 관련하여 자재승인 요청서를 제출하라고 되어 있으며, 위 이○○가 ‘①감독청 지시에 따르겠음, ②입찰에 의한 시방서대로 진행 집행하겠음’이라고 쓰고 서명하였으며, 나머지 참가자들 모두 서명한 것으로 되어 있다. (마) 청구인과 피청구인이 체결한 2006. 6. 13.자 계약서에 의하면, 발주자는 ‘국립환경과학원 ○○물환경연구소 소장, ○○○’, 계약상대자는 ‘☆☆냉난방판매(주)’, 공사명은 ‘냉난방기 설치’, 계약금액은 ‘46,220,000원’, 계약보증금은 ‘계약보증보험증권(10%)로 갈음’, 지체상금율은 ‘일 1.5/1,000’, 계약기간은 ‘2006. 6. 13. ~ 11. 20.(다소 앞당겨 설치 가능)’, 기타사항은 ‘일반·특기시방서 내용을 반드시 숙지, 설치예정 냉난방기의 제원, 사양서를 선제출하여야 함’으로 적혀 있다. (바) 피청구인이 2006. 7. 6.자로 청구인에게 통지한 계약관련 서류요청 공문에 의하면, 청구인이 설치예정 또는 설치검토중인 냉난방기제품의 제원, 사양서 등 관련문서와 계약이행보증보험증권(10%)을 2006. 7. 13.까지 제출할 것을 요청한 것으로 적혀 있다. (사) ○○물생태관 신축공사의 에어컨 설치관련 사항을 논의하기 위한 2006. 7. 27.자 회의록에 의하면, 참석자는 ‘○○물연구소 이○○, 반○○, ○○ World 이○○, ○○기술단 이○○, ○○종건 정○○’이며, 주요 안건은 ‘에어컨 사양과 에어컨 설치위치 변경 건’이며, 에어컨 사양과 관련하여 현재사양이 ‘미디아(중국산) - 감독실 검토할 것임; KS 관련(LG, 삼성, 세기)’로 적혀 있고, 참가자 모두 서명한 것으로 되어 있다. (아) ○○물연구소장 명의의 2006. 7. 31.자 서류보완 촉구 공문에 의하면, 청구인이 납품 예정인 냉난방기 제품 사양서 팩스 전송분(2006. 7. 24.)을 검토한 바, ①납품예정제품 모델 중 일부가 특별시방서상 ‘주요사항’의 냉방능력에 미달하고, ②제품사양서 중 소비전력, 운전전류, 송풍기출력, 누설전류 차단기 미확인과, ③미디아(중국산) 제품의 공인인증여부(KS 인증여부 포함, 추후 보수시 부품조달 신속수급 여부, 부품가격 확인여부, A/S망 등) 등과 같은 미비사항이 있다는 이유로 관련 서류 원본을 지참하여 피청구인에게 2006. 8. 3.(목)까지 방문하라고 하였으며, 위 기간까지 제출하지 않는 경우 관련법에 의해 계약무효 또는 부정당업자 제재조치 등을 취할 수도 있음을 참고하라고 통지하였다. (자) 청구인이 피청구인을 방문하여 제출한 2006. 8. 2.자 서류보완에 대한 답변 공문에 의하면, 납품예정제품의 냉방능력미달에 대해 한국표준협회가 발행한 KSC 9606 냉방능력 부분 자료를 첨부하고, 제품사양서 중 소비전력, 운전전류, 송풍기출력에 대해서는 추가 자료를 제출하며, 설계도면에 의하면 누설전류차단기는 전기업체에서 공사하는 것이므로 청구인과는 무관하며, 미디어 제품에 대해서는 전기용품안전인증서를 제출하며, 미비사항은 추후 제출하겠다고 적혀 있으나, 청구인이 미디어 제품에 대한 전기용품안전인증서 이외에 다른 미비사항을 제출하였는지 여부에 대해 입증한 바는 없다. (차) ○○물연구소장 명의의 2006. 11. 2.자 행정처분에 따른 사전통지에 의하면, 청구인이 납품하고자 하는 제품은 중국산 midea 제품으로 KS 미인증 제품으로, 하자보수사항 발생시 A/S망 미비 등 당초 전자입찰공고서의 일반시방서 등에 부합하지 않으므로 국가계약법 시행령 등 관계규정에 의한 부정당업체의 입찰참가자격제한처분을 하기에 앞서 「행정절차법」 제21조제1항에 따라 처분의 사전통지를 하며, 붙임양식에 따라 2006. 11. 10. 18:00까지 피청구인에게 출석하여 의견을 진술하거나 서면으로 의견을 제출하라고 적혀 있고, 첨부한 처분의 사전통지서에 의하면, 처분의 원인이 되는 사실은 ‘입찰공고서와 부합되지 않는 물품납품 예정’, 처분하고자 하는 내용은 ‘입찰보증금 납부와 조달청 지정매체에 부정당업체 지정(3개월)’, 의견제출은 ‘기관명과 부서명 : ○○물환경연구소 관리과’, 기한은 ‘2006. 11. 14.까지’로 적혀 있다. (카) 청구인은 2006. 11. 9. 피청구인에게 내용증명우편물로 제출한 이의서(답변서)에 의하면, 청구인이 2006. 8. 2. 피청구인을 방문하여 ①제품사양서 모델, ②모델별 시험성적서, 전기안전인증서, ③KSC 9306의 냉방능력의 허용오차 인정범위, ④미디어사 카탈로그를 첨부하여 피청구인에게 제출하였고, 청구인은 상품설치를 위한 구체적인 시설 관련 도면을 피청구인에게서 수령하였다고 적혀 있으며, 이후 피청구인의 상급기관인 국립환경과학원에서 유선으로 엘지사와 미디어사의 상품가격을 묻고 가격조정을 할테니 엘지상품으로 납품하라고 하여 상품을 준비한 다음 기다리고 있었는데, 2006. 11. 2. 피청구인이 청구인에게 입찰공고서와 부합되지 않는 물품을 납품할 예정이기에 부정당업체 제재 등을 하겠다는 행정처분에 대한 사전통지를 일방적으로 청구인에게 통보하였는바, ①피청구인의 행정조치 예고통보는 즉시 철회되어야 할 불법적인 행위이며, 강행시 피청구인이 그 책임을 져야 하고, ②피청구인은 여러 브랜드 중 하나를 택일하거나 청구인과 국립환경과학원간 기 협의된 금액조정 조건부 엘지 브랜드 선택 중 하나를 조속히 택일하여 원만한 계약이 되도록 조속히 결정하며, ③설치지시 지연, 부당한 행정조치 예고로 인한 계약이행 업무의 중단 등 피청구인의 귀책사항으로 인해 납품기일을 맞추기 어려우므로 지체상금은 부과하여서는 안되며, ④더 이상의 분쟁이 없기를 바라지만, 분쟁시 대한상사중재원의 중재에 의한 분쟁해결에 쌍방 합의가 된 것으로 간주하여 중재신청할 것을 첨언한다고 적혀 있다. (타) ○○물환경연구소장은 이 사건 처분과 관련된 내용을 재정경제부와 환경부에 질의한 후, 청구인이 제출한 이의서를 소관 부처에 유권해석을 의뢰하였고, 법률적 검토에 다소의 시간이 소요될 것으로 판단되어 처리가 지연되며, 유권해석 결과에 대한 답변시까지 지체상금의 규정에 의한 불이익이 없을 것이라는 이의서 검토지연 통보를 2006. 11. 15. 청구인에게 하였고, 2006. 11. 27. 청구인에게 검토지연 재통보를 하였다. (파) 재정경제부장관의 2006. 12. 12.자 계약관련 질의회신에 의하면, 국가계약법령에 의하여 실시한 국내입찰에 있어 납품조건으로 납품대상물품의 원산지를 대한민국으로 한정하고 있는 경우 품질, 가격이 동등하다는 이유만으로 외국산 제품을 납품하는 것은 동 조건에 위배된다고 보며, 국가를 당사자로 하는 물품계약을 이행함에 있어, 검사시에는 회계예규 「물품구매계약일반조건」 제19조제2항에 따라, 「산업표준화법」 제11조와 제12조에 의해 규격표시를 인정받은 제품 또는 「품질경영 및 공산품안전관리법」 제7조에 의해 품질경영체제인증을 받은 자가 제조한 물품에 대해 검사를 면제하도록 규정하고 있는바, 피청구인의 질의는 계약상대자가 제출한 전기인증서와 ISO 인증서가 위 관계법령에 정한 요건에 해당하는지의 여부에 따라 결정할 사항이고, 정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니하는 경우에는 국가계약법 시행령 제76조에 의해 부정당업자 제재조치를 하여야 한다고 적혀 있다. (하) ○○물환경연구소장 명의의 2006. 12. 15.자 부정당업체 지정 등 사전고지 공문에 의하면, 청구인이 ○○물환경생태관 건립공사 냉난방기 설치 입찰에서 낙찰자로 선정, 계약체결한 후 정당한 사유 없이 납품대상물품의 원산지를 대한민국으로 한정한 발주처와의 물품납품 계약을 이행하지 않을 것이 분명하므로 국가계약법령에 의해 계약보증금을 국고로 귀속조치하고 2006. 12. 22.부터 6개월간 부정당업체로 지정할 것임을 통보하였고, 2006. 12. 22. 부정당업체 지정 및 계약해지 통보 공문으로 위 사항과, 위 처분에 이의가 있는 경우 「행정심판법」에 의한 행정심판을 제기할 수 있음을 당해 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 행정심판을 청구할 수 있음을 통보하였다. (거) 피청구인의 2007. 1. 3.자 부정당업자 제재 일시정지조치 공문에 의하면 행정심판재결일 또는 대한상사중재원의 중재신청 결과일까지 부정당업자 제재를 일시 정지하고, 동 결과에 따라 2007. 1. 2.부터 제재가 기산된다고 적혀 있고, 2007. 1. 24.자 공문에 의하면, 대한상사중재원과 국무총리행정심판위원회의 판정일(의결일)까지 제재조치를 일시 정지하고 잔여기간은 추후 재개됨을 알린다고 적혀 있다. (너) 대한상사중재원의 2007. 2. 14.자 중재판정에 의하면, ‘우선, 일반적인 해석원칙상 특별시방서 기재사항이 일반시방서 기재사항에 우선하지만, 이러한 해석원칙이 적용되는 것은 양자간 상호 일반과 특수의 관계에 있을 때 한하는 것이며, 이 사건과 같이 일반시방서 기재사항은 제작 장소에 관한 것이고, 특별시방서 기재사항은 사양의 수준에 관한 것이어서 상호 일반과 특수의 관계에 있다고 볼 수 없는 경우에는 일반적인 해석원칙이 적용될 여지가 없다. 따라서 특별시방서가 일반시방서보다 우선하여 적용되어야 한다는 이유로 피청구인이 중국산 미디아 제품의 납품을 받아들여야 한다는 신청인의 주장은 기각한다. 다음으로 청구인과 피청구인간 ○○제품으로 납품제품이 변경되고 계약대금이 증액되었는지 살펴보면, 국립환경과학원 소속 직원과 청구인 사이에 그러한 변경 논의가 있었던 것은 사실이나, 그에 따른 변경계약이 체결되지 않은 이상 청구인은 원래의 계약에 따른 의무를 이행하였어야 하고, 청구인은 국가기관의 입찰을 통한 납품을 주 업무로 하는 회사로서 청구인과 협의한 직원은 결재라인에 있던 자가 아니고, 피청구인은 국가기관으로서 엄격한 계약절차에 따라야 하는 점을 잘 알고 있었던 것으로 보이므로, 계약변경이 인정되지 않는 이상 계약변경을 전제로 한 청구인의 주장도 기각한다. 마지막으로 「약관의 규제에 관한 법률」의 적용에 대해 살펴보면, 피청구인은 국가로서 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘국가계약법’이라 한다)의 적용을 받는 이상, 「약관의 규제에 관한 법률」의 적용을 받는지 의문이고, 청구인의 주장대로 계약내용이 불명확한 것도 아니어서 청구인의 주장을 기각한다.’고 하여 청구인의 중재신청을 기각하고 중재비용은 청구인의 부담으로 한다고 판정하였다. (2) 국가계약법 제27조에 의하면, 각 중앙관서의 장은 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 정당한 이행을 해칠 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대해서는 2년 이내의 범위에서 대통령령이 정하는 바에 따라 입찰참가자격을 제한하고 이를 즉시 다른 중앙관서의 장에게 통보하여야 하며, 같은 법 시행령 제76조, 같은 법 시행규칙 제76조에 의하면, 각 중앙관서의 장은 계약상대자 또는 입찰자가 부실·조잡·부당하게 계약을 이행하거나 부정한 행위를 한 자, 정당한 이유 없이 계약을 체결 또는 이행하지 아니한 자 등에 해당하는 때에는 국가계약법 제27조의 규정에 의해 당해 사실이 있은 후 지체 없이 1월 이상 2년 이하의 범위 내에서 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 규정되어 있는바, 부정당업자의 입찰참가자격 제한의 권한은 중앙관서의 장인 환경부장관에게 있으며, 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 등 관계규정에 동 권한이 피청구인 또는 피청구인의 상급기관인 국립환경과학원장에게 위임되어 있지도 않으므로 부정당업자의 입찰참가자격 제한은 환경부장관의 명의로 하여야 함에도 불구하고 그러한 권한이 없는 국립환경과학원 소속 ○○물환경연구소장이 자신의 명의로 한 이 사건 처분은 중대·명백한 하자가 있는 위법한 처분이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.