입찰참가자격제한처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 1989. 4. 10. 피청구인과 시설공사계약을 체결하고 시공한 ○○ - △△ 도로포장공사(4차)중 ○○ 교에 하자담보책임기간내에 하자가 발생하여 피청구인이 수차에 걸쳐 하자보수를 촉구하였으나 청구인이 이를 이행하지 아니하였는바, 하자보수보증금에 대한 하자발생누계금액이 100분의 300 이상이 된다는 것을 이유로 피청구인이 1995. 11. 11.청구인에 대하여 1년(1995. 11. 15. - 1996. 11. 14.)의 입찰참가자격제한처분을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 피청구인이 하자발생누계금액의 산정과정과 내용을 명시하지 아니하고 있고, 청구인은 시공사로서 피청구인의 요청에 따라 1994. 11월 말경부터 1995. 2. 15.까지 ○○ 교의 균열보수작업을 하였으나 날이 갈수록 과적 중량차의 통행이 빈번한데도 피청구인이 도로관리를 소홀히 하여 다시 미세한 균열이 전구간에 걸쳐 발생하였고, 청구인의 요청에 의하여 피청구인이 도로감시원을 배치하고 있는바, 하자담보책임기간 경과 후에 발생한 하자는 청구인에게 책임이 없고, ○○ 교의 기능저하는 ○○ 교가 현행 도로교표준시방서상의 기준(DB-24 또는 DL-24)보다 낮은 기준(DB-18, 2등교)으로 설계된 데다가, 개통후 6년이 경과되는 동안 급속한 지역사회의 발전에 따른 교통량의 증가와 특히 ○○ 교에 인접해 있는 수개 레미콘공장의 대형 골재트럭 및 레미콘트럭 등의 통행으로 인한 과다한 진동의 발생이 주된 원인이어서 청구인에게는 책임이 없으므로 피청구인이 요구하는 바와 같이 철판보강공법으로 교량을 재가설하는 것과 같은 보수공사를 다시 할 의무는 없다고 할 것이며, 설사 청구인에게 ○○ 교의 기능저하에 대한 책임이 다소 있다 하더라도, 기능저하의 주된 원인은 낮은 설계하중과 교통량 증가 및 대형 트럭의 통행에 있는 것이므로 청구인에 대하여 1년의 입찰참가자격을 제한함은 재량권을 일탈 내지 남용한 위법한 처분이므로 취소되어야 한다고 주장한다. 4. 피청구인 주장 하자발생누계금액의 산정은 경기도 ○○ 사업소에서 농어촌진흥공사에 의뢰하여 1994. 4. 9.부터 1994. 5. 8.까지 실시한 ○○ 교 정밀안전진단후 1994. 5월에 제출된 농어촌진흥공사 이사장 명의의 ○○ 교 안전진단보고서의 내용중에 하자보수산출금액이 4억4,494만7,000원으로 계산되어 있고, 하자보수보증금액은 1,482만6,900원이었으며, ○○ 교가 현행 도로교표준시방서에 규정된 DB-24 또는 DL-24보다 낮은 DB-18로 설계된 것은 동 시방서상에 일반국도, 지방도 및 군도상에 가설하는 교량은 2등교(DB-18)로 하도록 규정하고 있고, 2등교의 경우에도 제대로 시공하였다면 총중량 32.4톤 이내의 차량통행에는 교량의 안정성에 영향이 없도록 되어 있으며, 1994. 12. 11.부터 같은 해 12. 31.까지 청구인이 ○○ 교에 발생한 크랙에 대하여 보수공사를 하였으나 보수상태가 완벽하지 않았을 뿐만 아니라, 위의 ○○교안전진단보고서에 의하면 당초 철근간격이 일정하지 않고 서로 뭉쳐 시공되어 있는 등 부실시공으로 인하여 내하력이 저하되었다고 지적되어 있으므로 청구인은 하자담보책임기간 내에 발생한 크랙에 대한 책임이 있고, 하자담보책임기간이 지난 후에 발생한 하자도 하자담보책임기간 내에 발생된 하자를 조속히 보수하지 아니하여 계속 진행된 것으로 볼 수밖에 없을 뿐만 아니라, ○○교의 기능저하에 대하여는 충실하게 시공되었다면 아무런 문제가 없었을 것으로 판단되고, 철판보강공법으로 보수하라는 것은 ○○교의 부실시공으로 인하여 저하된 내하력을 보수보강하라는 것이므로 당연히 청구인에게 책임이 있는 것이며, 하자담보책임기간 내에 부실시공으로 인하여 발생한 하자에 대하여는 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제62조(하자보수보증금), 동법시행규칙 제72조(하자보수보증금율) 및 제73조(하자보수보증금의 직접사용)의 규정에 의하여 1995. 11. 11.자로 보증사인 건설공제조합 인천지점장에게 청구하였고, 동 인천지점장이 적법한 검토를 거쳐 1995. 12. 6.자로 하자보수보증금 1,482만6,900원을 납부하였으므로 청구인에게 책임이 없다는 것은 타당하지 아니하며, 따라서 피청구인의 이 건 처분은 정당하다고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법부당여부 가. 관계법령 지방재정법 제62조제1항의 규정에 의하면, 지방자치단체의 장은 대통령령이 정하는 바에 의하여 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해할 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대하여는 일정한 기간 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 되어 있고, 동조제2항의 규정에 의하면, 제1항의 규정에 의하여 입찰참가자격을 제한받은 자는 그 자격제한기간에 있어서는 각급 지방자치단체에서 시행하는 모든 입찰에의 참가자격이 제한된다고 되어 있으며, 동법 제63조의 규정에 의하면, 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관하여 이 법 및 다른 법령에서 정한 것을 제외하고는 국가를당사자로하는계약에관한법률의 규정을 준용하되, 이 경우 “국가” 또는 “국고”는 “지방자치단체”로, “중앙관서의 장”은 “지방자치단체의 장”으로, “재무부장관”은 “내무부장관”으로 본다고 되어 있고, 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제76조제1항의 규정에 의하면, 각 중앙관서의 장은 다음 각호의 1에 해당하는 자가 있는 때에는 법 제27조의 규정에 의하여 당해 사실이 있은 후 지체없이 1월이상 2년이하의 범위내에서 당해 계약상대자 또는 입찰자의 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 되어 있으며, 동조동항제1호에 부실시공 또는 부실설계를 한 자를 규정하고 있고, 국가를당사자로하는계약에관한법률시행규칙 별표 2. 부정당업자의 입찰참가자격제한기준 제1호 나목의 규정에 의하면, 계약의 이행을 매우 현저하게 조잡(공사의 경우 하자담보책임기간중 하자검사결과 하자보수보증금에 대한 하자발생누계금액비율이 100분의 300이상인 때를 말한다) 또는 매우 현저하게 설계서와 달리 구조물 내구성 연한의 단축, 안전도의 위해를 가져오는 등 부당한 시공을 하거나 매우 현저하게 설계서상의 기준규격보다 낮은 다른 자재를 쓰는 등 부정한 시공을 한 자에 대하여는 1년이상 2년이하의 범위내에서 입찰참가자격을 제한하도록 되어 있으며, 동법시행규칙 제76조제4항의 규정에 의하면, 각 중앙관서의 장은 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한함에 있어 그 위반정도가 경미하거나 기타 정상을 참작할 특별한 사유가 있는 경우에는 그 입찰참가자격의 제한기간을 경감할 수 있고, 이 경우 그 경감기간은 6월을 초과할 수 없다고 되어 있다. 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 경기도 ○○ 사업소장 명의의 1994. 5. 12.자 ○○교하자보수 요청 문서(경도 58710-960), 1994. 12. 8.자 ○○교 차량통행제한 및 우회도로 지정 요청 문서(경도 58710-4327), 각각 피청구인 명의로 되어 있는 1994. 5. 26.자 시설공사 하자보수 요청 문서(회계 45112-1155), 1994. 6. 14.자 ○○교 하자보수 촉구 통보 문서(도로 58710-1324), 1994. 8. 22.자 ○○교 하자보수 착공계보완서류 제출 촉구 문서(도로 58820-1931), 1994. 8. 28.자 건설업체제재요청 문서(도로 58710-2180), 1994. 9. 16.자 시설공사 하자보수 촉구 문서(회계 45112-2719), 1994. 10. 15.자 ○○교 하자보수 추가보강계획서 제출 재촉구 문서(도로 58820-2382), 1994. 11. 8.자 ○○교 하자보수 촉구 문서(도로 58820-2635), 1994. 12. 1.자 ○○교 하자보수 추가보강계획서 제출 재촉구 문서(도로 58700-2683), 1995. 7. 20.자 ○○교 하자보수 촉구 문서(도로 58710-1820), 1995. 8. 19.자 ○○교 하자보수 촉구 문서(도로 58710-2112), 1995. 9. 4.자 부정당업자 제재에 따른 청문회 개최 문서(회계 45114-2405), 1995. 9. 13.자 청문회 개최 결과 통보 문서(회계 45114-2498), 1995. 9. 26.자 ○○교 하자보수 재시공 계획 보완 문서(도로 58710-2507), 1995. 10. 12.자 ○○교 하자보수 촉구 문서(회계 45114-2802), 1995. 11. 11.자 부정당업자 제재 문서(회계 45114-3107), 1995. 12. 11.자 하자보수보증금 조치 문서(회계 45114-3420), 1995. 12.의 경기도 ○○ 과장 명의의 ‘95. 지방도 교통량조사 결과(내부결재)보고 문서, 1995. 10. 11.자 건설교통부장관 명의의 건설업법 위반에 대한 제재(과징금 부과) 문서 및 1994. 5. 7. ○○ 진흥공사에서 ○○ 사업소장에게 제출한 ○○교 안전진단보고서(책자)와 청구인이 제출한 각각 청구인 명의의 1995. 3. 16.자 ○○교 하자보수에 관한 건 문서(유성토 95316-1), 1995. 9. 20.자 ○○교 하자보수 재시공 계획 문서(유성 95-80) 및 1995. 10. 20.자 ○○교 하자보수에 관한 건 문서(유성 95-87) 각 사본의 기재에 의하면, 청구인이 1989. 4. 10. 피청구인과 계약금액 4억9,423만원에 시설공사계약을 체결하고 1989. 4. 10.부터 같은 해 9. 11.까지 ○○ - △△ 도로포장공사(4차) 구간 내 경기도 ○○ 군 ○○ 면 ○○ 리에 소재한 ○○교를 시공한 사실, ○○ 사업소에서 1993. 6. 28.부터 같은 해 7. 14.까지 감사원 감사를 받은 후, ○○ 공사에 ○○교에 대한 정밀안전진단을 의뢰하여 1995. 5. 7. ○○ 공사에서 경기도 도로관리사업소장에게 ○○ 교 안전진단보고서를 제출한 사실, 1994. 5. 26. 피청구인이 청구인에게 ○○ 교 하자보수를 요청한 사실, 1994. 7. 13. 청구인이 피청구인에게 ○○교 하자보수 착공계를 제출하였으나, 청구인의 하자보수계획이 위 ○○교 안전진단보고서에 제시된 하자보수 보강대책에 현저히 미흡함을 이유로 1994. 8. 22. 피청구인이 청구인에게 추가보강계획서를 제출하도록 요청한 사실, 이후 1994. 9. 16.부터 1994. 11. 8.까지 3회에 걸쳐 피청구인이 청구인에게 ○○교의 하자보수를 문서로 촉구한 사실, 피청구인이 청구인에 대하여 ○○교보수공사방법으로 에폭시 그라우팅 충전 후 철판접착 또는 단면증가공법을 요구하였으나 청구인이 1994. 11월 말 경부터 1995. 2. 15.까지 에폭시 그라우팅 충전공법으로 보수공사를 시행한 사실, 피청구인이 1995. 7. 20. 청구인의 에폭시 그라우팅 상태가 완전하지 않음을 이유로 재충전 후 철판접착 또는 단면증가공법으로 보수공사를 실시할 것을 통보한 사실, 청구인이 1995. 9. 20. 철판접착공법으로 보강공사를 시공하되 공사비는 피청구인에 청구할 것임을 피청구인에게 통보한 사실, 청구인이 1995. 10. 20. 하자담보책임기간 후에 발생한 하자는 청구인에게 책임이 없으며 설계상 문제가 있는바, 피청구인이 철판접착공법으로 교량재가설과 같은 공사를 청구인에게 요청하는 것은 무리한 요청이므로 보강공사비는 피청구인이 부담하고 보강공사 설계서로 지시하여 달라고 요청한 사실, 피청구인이 1995. 8. 28. 건설교통부장관에게 청구인에 대한 건설업법상의 제재를 요청함에 따라 건설교통부장관이 1995. 10. 11. 청구인에 대하여 과징금 1,500만원을 부과한 사실, 피청구인이 1995. 9. 12. 청문회를 개최한 후 1995. 11. 11. 청구인에 대하여 1년의 입찰참가자격제한처분을 한 사실, ○○교가 DB-18(2등교)로 설계되었고, 교량의 외관상태는 대체로 불량하며, 콘크리트 강도가 설계기준강도 보다 낮게 측정되었고, 품질상태는 대체로 불균질하여 불량한 상태이며, 일부 경간의 주형 저면에 시공불량으로 나타난 내부공동, 골재분리, 백태현상과 제7번 교각 및 제13번 교각 좌우측에 부등침하가 발생되어 있고, 급속한 지역사회의 발전에 따른 교통량의 증가와 특히 인접지역의 레미콘 공장 운영에 따른 대형 중차량(골재트럭) 및 레미콘트럭 등의 통행으로 인하여 과다한 진동이 발생하고 교량표면에 육안으로 관찰할 수 있는 균열들이 많이 발생하여 있는 등, ○○교 기능저하의 원인으로 시공불량과 함께 낮은 하중의 설계, 교통량의 증가 및 특히 중차량의 통행이 ○○교의 상부구조물의 기능을 손상시켰을 것으로 위 ○○교 안전진단보고서에 기재되어 있는 사실 및 청구인이 산정한 하자발생누계금액은 위 ○○교 안전진단보고서에 첨부된 보수보강 공사 개략공사비로서 이에는 청구인의 시공불량으로 인한 보강공사비와 교통환경의 변화 및 유지ㆍ관리의 잘못으로 인하여 저하된 교량의 기능회복을 위한 보수공사비가 모두 포함되어 있고 양자가 각각 구분되어 있지 아니한 사실 등을 인정할 수 있다. (2) 위 인정사실에 의하면, 청구인이 시공하여 1989. 9. 11. 준공한 ○○교에 하자담보책임기간내에 부실시공으로 인한 하자가 발생한 것은 사실이나, 하자발생일이 1994. 5. 12.이고 하자담보책임기간 만료일이 1994. 9. 11.인 점, 피청구인이 산정한 하자발생 누계금액 4억4,497만7,000원은 ○○ - △△ 도로포장공사의 총 공사비 4억9,423만원의 90퍼센트에 해당하여 사실상 교량을 새로 가설하는 것과 마찬가지인 정도의 고액일 뿐만 아니라, ○○교의 기능저하원인은 청구인의 부실시공외에 ○○교의 본래 설계하중인 총 중량 32.4톤을 초과하는 대형 중차량들의 빈번한 통행으로 인한 것이어서 피청구인이 산정한 하자발생누계금액을 전액 청구인의 부실시공으로 인한 것으로 인정하기는 어려운 점 등을 고려할 때, 피청구인의 이 건 처분은 다소 가혹하다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 일부 이유있다고 인정되므로 이 건 처분을 6월의 입찰참가자격제한처분으로 변경하기로 하여 주문과 같이 의결한다.