입찰참가자격제한처분취소청구

1. 청구인이 6월(1994. 5. 6. - 11. 5.)의 입찰참가자격제한기간중인 1994. 9. 2. 피청구인 산하 국립묘지관리소에서 시행한 통합막사 개축공사의 입찰에 참가하여 낙찰을 받았다는 이유로 피청구인이 청구인에 대해 1995. 11. 23. 6월(1995. 11. 27. - 1996. 5. 26.)의 입찰참가자격제한처분을 한 데 대하여, 2. 청구인은, 청구외 서울특별시장으로부터 입찰참가자격에 관한 공문서를 변조하였다는 이유로 1994. 5. 6.부터 11. 5.까지 입찰참가자격제한처분을 받은 법인은 청구인이 아니라 청구외 (○○산업(이하 ‘청구외 회사’라 함.)이었으나, 1994. 5. 9. 청구인이 위 청구외회사를 양수하면서 부터는 상호 및 대표자, 임원, 정관 그리고 주식보유현황 등의 법인의 인적, 물적 요소가 모두 전면적으로 변경되었기 때문에 청구인과 종전의 청구외회사는 법인격이 동일하게 유지되는 법인이라고는 할 수 없고, 따라서 종전의 청구외회사가 위 서울특별시장으로부터 받은 입찰참가자격제한처분은 청구인에까지 그 효력이 미친다고는 할 수 없으므로 청구인의 입찰행위에 무효 기타의 하자가 있다고는 할 수 없다 할 것이고, 더구나 청구인회사는 이 점을 더욱 분명히 하기 위하여 1994. 5. 19. 종전의 청구외회사에 대한 제재의 효력이 승계되는지의 여부 등을 청구외 재무부장관에게 질의하여 ‘그 제재효력의 승계에 대해서는 법인의 동일성이 인정되는지의 여부에 따라 결정되어야 할 것인 바, 그 동일성 여부는 동 제재를 한 중앙관서의 장이 제반사항을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 사항’이하는 취지의 회신을 받고, 다시 위 재무부장관에게 법인의 동일성 여부를 판단하는 ‘중앙관서의 장’이란 구체적으로 누구를 말하는 것인지를 질의하여 예산회계법 제14조제1항 소정의 ‘각 중앙관서의 장’을 의미한다는 내용의 회신을 받은 후, 동년 8. 16. 청구외회사에 대하여 입찰참가자격제한을 한 중앙관서의 장인 위 서울특별시장에게 종전의 청구외회사와 청구인의 동일성 여부를 질의하자 위 서울특별시장은 청구인의 경우 상호와 대표자, 임원 및 정관 등이 모두 변경되었고 과점주도 변경된 점을 감안할 때 청구외회사에 대한 제재의 효력이 청구인에게는 미치지 않을 것으로 판단한다고 회신해 주었고, 한편 서울시가 시행한 ‘○○견인차량보관소의 이전설치공사’의 1994. 6. 8.자 입찰에 참가한 청구인에 대해 위 서울특별시장은 아무런 이의도 제기하지 않았던 바, 이는 행정청이 청구인을 청구외회사와는 별개로 취급하고 있음을 믿게 해 주는 사실이었고, 그 결과 청구인은 자신의 입찰이 무효라거나 기타의 하자가 있다고는 전혀 인식하지 못한 상태에서 입찰에 참가하였던 것이며, 또한 피청구인이 이 처분의 근거법령으로 적시한 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제76조제1항제9호에서 말하는 “무효의 입찰”이란 과연 어떠한 경우인지를 세부적으로 보충규정하는 하급의 시행규칙이 이 사건 처분당시에는 입법결여되어 있어 이 처분의 근거사유인 무효의 입찰이라는 개념 자체가 아직 특정되지 않았다 할 것이므로 이 건 처분은 청구인과 청구외회사의 동일성에 관한 사실 및 법리를 오해하고, 입찰참가자격제한처분에 관한 근거법령상의 “고의”와 ‘무효의 입찰’에 관한 기초사실관계 및 그 법리를 오해하였거나 그 판단에 있어 재량권을 일탈하거나 남용한 위법하고 부당한 처분으로서 마땅히 취소되어야 한다고 주장한다. 3. 살피건대, 국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조제1항의 규정에 의하면, 각 중앙관서의 장은 대통령령이 정하는 바에 의하여 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대하여서는 일정기간 입찰참가자격을 제한하여야 하며, 이를 다른 중앙관서의 장에게 통보하여야 한다. 이 경우 통보를 받은 다른 중앙관서의 장은 대통령령이 정하는 바에 의하여 해당자의 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 되어 있고, 동법시행령 제76조제1항제9호의 규정에 의하면, 각 중앙관서의 장은 고의로 무효의 입찰을 한 자가 있는 때에는 법 제27조의 규정에 의하여 당해 사실이 있은 후 지체없이 1월이상 2년이하의 범위내에서 당해 계약상대자 또는 입찰자의 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 되어 있으며, 동법시행규칙 제76조관련 [별표 2] 부정당업자의 입찰참가자격제한기준 2. 사.의 규정에 의하면 고의로 무효의 입찰을 한 자에 대하여는 6월이상 1년미만의 범위내에서 입찰참가자격을 제한하도록 되어 있는 바, 청구인이 제출한 청구외 재무부장관의 부정당업자제재 승계여부에 대한 질의회신문 및 청구외 서울특별시장의 부정당업자 입찰참가자격제한 통보문, 입찰참가신청 사실조회 확인문, 부정당업자 제재효력의 승계여부에 대한 질의회신문 등의 각 기재에 의하면, 청구인이 입찰참가자격에 관한 서류를 변조하여 입찰에 참가하였다는 이유로 청구외 서울특별시장으로부터 1994. 4. 30. 6월(1994. 5. 6. - 11. 5.)의 입찰참가자격제한처분을 받은 사실, 부정당업자의 제재승계 여부에 대한 청구인의 질의에 대해 청구외 재무부장관이 1994. 5. 30.과 동년 9.2. ‘국가기관이 체결한 공사계약에 있어 예산회계법 제95조 및 동법시행령 제130조의 규정에 의하여 부정당업자로 제재된 자가 주식회사인 경우 상호와 대표자 및 임원 등을 변경하여 새로운 회사가 설립된 때의 그 제재효력의 승계에 대해서는 동 법인과 동일성이 인정되는지의 여부에 따라 결정되어야 할 것인 바, 그 동일성 여부는 동 제재를 한 중앙관서의 장이 상호, 대표, 임원, 대주주, 정관 등의 변경사항을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 사항’이며, ‘예산회계법시행령 제95조 및 동법시행령 제130조의 규정에 의한 “각 중앙관서의 장”이란 동법 제14조제1항에서 규정하고 있는 관서의 장을 의미합니다’라고 각각 회신한 사실, 동일한 사항에 대한 청구인의 질의에 대해 청구외 서울특별시장이 동년 9. 7. 청구인회사의 경우에는 ‘상호와 대표자, 임원 및 정관 등이 동일한 날짜에 모두 변경되었고, 과점주주(3인의 주식 총 소유수 58%)도 변경된 점을 감안할 때 당초 우리시에서 부정당업자로 제재한 (○○산업의 제재효력이 귀사에까지 미치지 않을 것으로 생각합니다’라고 회신한 사실, 위 서울특별시장이 동년 6.13. ○○견인차량보관소 이전설치공사의 입찰에 청구인회사가 등록ㆍ입찰한 사실이 있음을 확인한 사실, 청구외 (○○산업의 상호가 동년 5.10. 청구인회사의 상호인 △△건설로 변경되어 있는 사실, 청구인회사와 청구외회사의 등기번호가 동일한 사실 등을 인정할 수 있고, 청구인은 청구외회사인 (○○산업에 대한 제재의 효력이 청구인회사에 까지는 미치지 않을 것이라는 청구외 서울특별시장의 회신내용을 근거로 ‘고의성’이 없음을 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 위 서울특별시장의 질의회신이 시행된 날짜는 1994. 9. 7.이고 청구인이 피청구인 산하 국립묘지관리소에서 시행한 통합막사 개축공사의 입찰에 참가한 날짜는 동년 9. 2.인 사실에 비추어 볼 때, 위 질의회신문의 효력여부는 별론으로 하더라도, 청구외회사에 대한 제재의 효력승계 여부가 아직 불확정적인 상황에서 위 9. 2.의 입찰에 참가한 청구인의 행위는 최소한 미필적 고의가 인정된다 할 것이고, 또한 청구인회사의 법인등기는 설립등기가 아닌 변경등기로서 등기번호 및 등록번호가 청구외회사와 동일하다는 점에서 청구인회사를 청구외회사와는 다른 별개의 법인으로 보기는 어렵다 할 것이므로 청구인의 입찰행위는 입찰참가자격이 없는 자가 입찰에 참가한 권한없는 자의 행위로서 청구인은 당연히 ‘무효의 입찰을 한 자’에 해당한다 할 것이고,따라서 청구인이 고의로 무효의 입찰을 했다는 이유로 행한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고는 보기 어렵다 할 것이다. 4. 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.