자동차관리사업 등록신청 반려처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 2017. 10. 13. 피청구인에게 ○○동 ○○○-○○번지 지상 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)에서 자동차관리사업(전문정비업)을 하기위해 등록 신청을 하였다. 이 사건 건물 앞 인도는 ○○○○○타워 구분소유자 전원의 공유에 속해 있는데, 피청구인은 2017. 10. 23. 청구인에게 이 사건 건물 앞 인도를 진입로로 확보하고자 한다면 ○○○○○타워 구분소유자의 동의가 선행되어야 한다며 보완통보를 하였고, 청구인이 이를 보완하지 아니하자 2017. 11. 16. 자동차관리사업(전문정비업) 등록 신청 반려 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 자동차관리사업(전문정비업) 신규등록 요건으로 “공용부분인 정화조의 전유부분으로 변경(구분소유자의 4분의 3이상 동의)”을 통지하였다. 집합건물법 제3조(공용부분)에 “복도, 계단, 그 밖에 구분소유자 전원 또는 일부의 공용에 제공되는 건물 부분은 구분 소유권의 목적으로 할 수 없다”고 규정하고 있다. 즉 공용 정화조는 구분소유자 전원이 이용하는 시설로 전유부분으로 변경할 수 없다. 피청구인의 “공용부분인 정화조의 전유부분으로 변경(구분소유자의 4분의 3이상 동의)” 신규등록 요건은 위법하다. 2) 피청구인은 “정화조가 매설되어 있는 건물 앞 인도를 진입로로 이용”하는 것이 공용부분 변경에 해당한다고 오인하였다. 대법원 판례에 따르면 공용부분의 변경에 해당하는지 여부는 “기존의 공용부분의 외관과 구조를 변경하거나, 그 기능과 용도를 변경함으로써 공용부분의 형상 또는 효용을 실질적으로 변경시키는 것으로서 변경이 되는 부분과 그 범위, 변경의 방식이나 태양, 변경 전과 변경 후의 외관이나 용도에 있어서 동일성 여부, 그 밖에 변경에 소요되는 비용 등을 고려하여 판단하여야 한다”고 명시하고 있다. 정화조가 매설 되어 있는 인도를 진입로로 이용한다 하여 지하에 매설된 정화조의 외관, 용도가 변경되지 않는바 피청구인의 집합건물법 제15조(공용부분 변경) 조문을 잘못 적용했다 할 것이다. 3) 피청구인은 집합건물에 자동차관리사업(전문정비업) 등록 신청 요건으로 집합건물법을 검토한 전력이 없다. 피청구인의 정보공개 내용에 따르면 주민의 민원 제기로 상가 앞 인도 부분이 정화조가 매설되어 있는 공용부분 이라는 사실을 인지하고, 법률 자문 후 신규등록 요건으로 “공용부분인 정화조의 전유부분으로 변경(구분소유자의 4분의 3이상 동의)” 보완 통지 하였다고 하였다. 또한, 집합건물 9개소에 자동차관리 사업(전문정비업)이 운영되고 있으며, 공용부분 변경 요구 처분은 없다고 하였다. 4) 피청구인이 민법인 집합건물법을 적용하여 청구인에게 의무 부과(행정규제)하는 것은 재량권 일탈이거나 남용이라 할 것이다. 민법은 사적 생활관계인 재산관계와 가족관계를 규율한 법으로 피청구인의 소관 사무 및 감독 사무의 범위에 해당하지 않는다. 집합건물의 상가 세입자는 공용부분 사용 권한을 취득하게 된다(피청구인의 민원답변 “임차인에게 공용부분을 사용하게 하는 행위는 공용부분의 변경 행위에 해당”). 공용부분을 사용하기 위해 전유부분으로 변경(구분소유자의 4분의 3이상 동의)을 요구한 피청구인의 행정처분은 사유 재산권 침해에 해당한다 할 것이다. 5) 피청구인의 부적절하고 불투명한 행정절차로 청구인은 민원에 의해 등록 신청이반려되었다는 의혹을 지울 수가 없다. 피청구인은 등록 신청 1달 전 해당 건물에 자동차관리사업(전문정비업) 등록 신청이 가능하며, 반대 민원이 있어 내인가 문의 시에도 관련 시설을 완비하여 등록 신청하라고 청구인에게 말했다. 그 말을 믿고 자동차 정비시설을 갖췄으나, 피청구인은 민원을 그대로 인용하여 신규등록 요건으로 통보하였다. 피청구인은 청구인이 요청한 공용부분 변경에 대한 법률자문을 비공개 하였으며, 그 내용 또한 설명하지 주지 않고 이 사건 처분을 하였다. 6) 집합건물법 제3조에 의거 공용 정화조는 전유부분으로 변경이 불가능하다. 피청구인의 자동차관리사업(전문정비업) 신규등록 요건 “공용부분인 정화조의 전유부분으로 변경(구분소유자의 4분의 3이상 동의)”은 위법하며, 이를 이행하지 못하였다 하여 등록 신청 반려는 부당한 처분이라 할 것이다. 또한, 정화조가 매설 되어 있는 인도를 진입로로 이용한다 하여 지하에 매설된 정화조의 외관, 용도가 변경되지 않는바 집합건물법 제15조(공용부분 변경)을 잘못 적용했다 할 것이다. 7) 피청구인의 정보공개 내용을 봐도 집합건물내 자동차관리사업(전문정비업) 등록 신청 요건으로 공용부분 변경을 검토한 전력이 없다. 민원으로 인해 일반적으로 적용해 온 기준과 어긋난 피청구인의 행정처분은 평등의 원칙에 어긋난다 할 것이며, 상가 세입자로서 당연히 갖게 되는 공용부분 사용권한을 전용부분으로 변경 요구한 행정처분은 사유 재산권 침해에 해당한다. 8) 청구인은 해당 건물에 자동차관리사업(전문정비업) 등록 신청이 가능하다는 피청구인의 말을 믿고 수천만원을 들여 자동차정비시설을 갖추었으며, 소음공해에 대비하여 신청 요건에도 없는 폴딩 도어도 추가 설치하였다. 피청구인의 민원 해결 요구에 집합 건물 상가주의 전체 동의를 받아 제출하였고 수차례 반대 민원인을 만나 문제 해결 방안을 찾으려고 노력하였다. 그렇게 노력하였음에도 불구하고 타당하지 않은 이유로 등록 신청 반려 처분을 받았다. 위와 같은 경위나 관련 법령을 비추어 볼 때 청구인은 자동차관리사업(전문정비업)등록 신청 반려 처분을 받을 이유가 없다 할 것이며, 피청구인의 자동차관리사업(전문정비업) 신규 등록 신청 반려 처분은 재량권 일탈하거나 남용한 부당한 처분으로 취소되어야 할 것이며, 등록을 이행하여야 할 것이다. <보충서면> 9) 피청구인은 정화조가 매설되어 있는 인도(공용부분)를 자동차진입로로 사용하기 위해 전유부분으로 변경해야 한다고 답하였다. 정비업소 앞 인도(공용부분)는 건축법 제58조 및 ○○시 건축 조례 제32조에 따라 대지 안의 공지이다. 대지 안의 공지는 도로소통, 주거환경 조성 등을 위해 의무적으로 인접대지(도로, 타 소유 대지 등)와 일정거리 이상 이격 시키는 공간이다. 해당 집합건물도 이격 공간을 두고 있으며 피청구인은 그 공간을 인도(공용부분)라고 표현했다. 집합건물의 대지 안의 공지는 공용 부분에 해당되며 그 목적상 집합건물법 제3조에 따라 공용부분의 변경이 불가능하다. 10) 또한 피청구인은 기존 사람만 통행하던 인도를 자동차가 진입하게 된다면 대지의 용도 및 효용을 실질적으로 변경시킨다고 답하였다. 그러나 점포 앞 인도(공용부분)는 불특정 차량 및 사람이 다닐 수 있는 통로(통로는 해당 집합건물의 공용부분임)와 접해 있으며 집합건물 주차장 출입로와 수 미터 밖에 떨어져 있지 않다. 이는 사람만 통행하던 인도로 볼 수 없으며 자동차 정비업을 위해 차량 1∼2대 진입로로 사용한다 하여 대지용도 및 효용을 실질적으로 변경시킨다 할 수 없다. 11) 피청구인의 답변서에는 공용부분의 변경 대상을 정비업소 앞 인도(공용부분)로 명시되어 있다. 그러나 그 동안 피청구인은 청구인에게 공용부분의 변경 대상을 정화조로 전달하였다. '17. 11. 27. 국민신문고 답변에도 “정화조는 부대시설로서 공용부분에 해당 (중략) 제3자에게 이 부분을 임차하도록 하거나 사용하게 하는 행위는 공용부분의 변경행위에 해당”한다고 답하였다. 이러한 달라진 답변으로 비추어 볼 때 피청구인의 소관 및 감독 사무 범위에 해당하지 않는 집합건물법을 무리하게 해석, 적용한 오류라고 사료되어 진다. 12) 피청구인은 정비소 진입로로 사용할 부분에 공용부분이 없는 집합 건물 내 자동차전문정비업 등록신청의 경우와 다르게 취급한 것으로 평등의 원칙에 반하지 않는다고 하였다. 건축법 제58조 및 ○○시 건축 조례 제32조에 따라 모든 건축물은 인접대지와 일정거리 이상 이격 시켜 대지 안의 공지를 확보하게 되어 있으며, 그 건축물이 집합건물이라면 대지 안의 공지는 공용부분에 해당된다. 집합건물의 1층 상가 등 전유부분은 공지를 통해 진출입하게 되어 있으며, 그 외 전유부분 또한 복도, 계단 등 공용부분을 통하지 않고는 건축물에 출입이 불가능하다. 즉 “정비소 진입로로 사용할 부분에 공용부분이 없는 집합건물 내 자동차전문정비업 등록신청의 경우”는 존재할 수 없다. 13) 피청구인은 청구인의 법률자문 정보공개 청구를 경기도 행정심판위원회 재결(2014경행심○○)에 의거 비공개하였다. 비공개 근거인 재결은 법률적 구속력이 없으며 이 사건과 사안이 달라 원용하기에 적절하지 않다. 재결(2014경행심○○)은 부분공개에 대한 전문공개 요구로 재개발 업무 특성상 변호사 자문이 빈번하게 발생할 것으로 의사결정 과정에 준한다 하여 정보공개법 제9조 제1항 제5조 적용 비공개 하였다. 자동차관리사업(전문정비업) 등록 업무는 집합건물법에 대한 변호사 자문이 빈번히 발생하지 않는다. 또한 청구인은 피청구인의 의사 결정이 완료(보완 통지 공문 수신)된 후 정보공개 청구를 하였다. 피청구인의 법령의 위임 없는 비공개 처분은 법률상 보호되는 청구인의 권리인 정보공개청구권를 제한하였다 할 것이다. 14) 피청구인은 자동차관리법 제53조 제4항의 위임 조례에 “지역적 특성, 공익상 필요할 경우 등록 조건을 붙일 수 있다”라고 명시되어 있어 민법을 적용한 행정처분이 재량권 일탈 또는 남용이 있다고 보기 어렵다고 하였다. 피청구인은 등록 조건으로 민법인 집합건물법을 적용하여 ‘집합건물의 공용부분 변경’ 보완 통보를 하였다. 80세대가 넘는 구분 소유자의 4분의 3 이상 동의가 필요한 ‘집합건물의 공용부분 변경’은 무리한 등록 조건으로 실질적 등록을 거부했다 할 것이다. 또한 피청구인이 보완 통보한 등록 조건은 교통, 환경오염 등 지역적 특성 및 공익과 무관하며 새로운 의무를 청구인에게 부과한 것으로 재량권 일탈 또는 남용이라할 것이다. 15) 자동차관리사업(전문정비업)은 1995년 허가제에서 등록제로 전환되어 진입 규제가 완화 되었다. 피청구인의 정보공개내용에 의하면 최근 3년간 본 건을 제외한 등록 반려는 없다고 하였다. 피청구인은 무리한 법령 해석으로 그 동안 자동차관리사업 (전문정비업) 등록 기준에서 벗어나 집합건물법을 적용하여 청구인의 등록 신청을 반려 하였다. 피청구인은 3차례(공용부분의 변경/행정심판 청구 내용 등) 이상 여러 변호사에게 법률 자문을 받아 모두 비공개 하였다. 이러한 피청구인의 행위는 공무원의 의무를 위반했다 사료되며, 재량권 일탈 또는 남용이라 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 정화조가 매설되어 있는 인도를 진입로로 이용한다 하여 지하에 매설된 정화조의 외관, 용도가 변경되지 않는바 집합건물법 제15조(공용부분 변경)가 적용되지 않는다고 주장하고 있으나, 집합건물법 제15조 제1항의 결의를 요하는 구분소유자의 공유에 속하는 집합건물 대지의 변경은 기존 토지의 외관을 변경하거나 그 기능과 용도를 변경함으로써 그 대지의 형상 또는 효용을 실질적으로 변경시키는 것으로서, 어떠한 행위가 집합건물 대지의 변경에 해당하는지 여부는 변경이 되는 부분과 그 범위, 변경의 방식이나 태양, 변경 전과 변경 후의 외관이나 용도에 있어서 동일성 여부, 그 밖에 변경에 소요되는 비용 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다고 판시하고 있다(대법원2008.9.25. 선고 2006다86597 판결, 대법원 2011.3.24. 선고 2010다85133판결). 해당 건물 앞 인도는 시유지가 아닌 ○○○○○타워 구분소유자 공동 소유인 정화조가 매설되어 있는 공유지로, 현재는 인도로서 그 기능을 하고 있으나 자동차관리사업(전문정비업)을 영위하기 위해서는 등록 신청한 점포 앞을 반드시 자동차 진입로로 사용해야 한다. 기존 사람만 통행하던 인도를 정비업소 진입로로 만들어 자동차가 진입을 하게 된다면 그것은 집합건물 대지의 용도 및 효용을 실질적으로 변경시키는 것이다. 따라서, 피청구인은 자동차관리법 제111조(등록신청등)제2항 제5호 “그 밖에 법 또는 다른 법령에 따른 제한에 해당하는 경우” 조항을 들어 청구인에게 집합건물법 제15조(공용부분의 변경)에 따라 관리단집회에서 구분소유자의 4분의 3 이상 및 의결권의 4분의 3 이상의 결의로써 구분소유자의 동의를 등록신청 보완 요건으로 갖출 것을 통지한 것이다. 청구인이 피청구인을 방문하여 등록 신청 요건에 대해 항의를 하는 과정에서 피청구인은 해당 건물 앞 인도가 정화조가 매설되어 있는 공유지이기 때문에 해당 부분을 자동차 진입로로 사용하기 위해서는 구분소유자의 동의를 받아야한다는 견해를 지속적으로 전달하였고 자동차관리사업(전문정비업) 신규등록 요건 보완통지 공문 중 ‘보완사항’에 중점을 둔 것은 구분 소유자의 동의이며 ‘법적 근거’로 자동차관리법 시행규칙 제111조 제2항 제5호와 집합건물법 제15조를 명확히 제시하였다. 2) 청구인은 피청구인이 다른 집합건물에 자동차관리사업 신규 등록 신청이 들어왔을 때 등록 신청 요건을 검토함에 있어 집합건물법을 고려한 적이 없다고 하면서 집합건물법을 적용하여 청구인에게 의무 부과(행정 규제)하는 것은 재량권 일탈 남용일 뿐만 아니라 민원으로 인해 일반적으로 적용해 온 기준과 어긋난 피청구인의 행정처분은 평등의 원칙에 어긋나고 사유재산권을 침해하는 것이라고 주장하였다. 그러나, 평등의 원칙은 사실관계가 같은 것은 같게 취급하고 사실관계가 다른 것은 다르게 취급한다는 것인바, 이 사건 건물은 청구인의 정비업소의 진입로로 사용할 부분이 정화조가 매설된 공용부분이라 피청구인이 보완 요구를 한 것이며, 정비업소의 진입로로 사용할 부분에 공용부분이 없는 집합건물 내 자동차전문정비업 등록신청의 경우와 다르게 취급한 것 자체가 평등의 원칙에 반한다거나 사유재산권을 침해하였다고 보기는 힘들다고 사료된다. 3) 또한, 청구인은 피청구인이 법률자문을 공개하지 않고 불투명한 행정처리를 한다고 주장하고 있으나 경기도 행정심판위원회의 재결(2014경행심○○)에 따르면 “고문변호사에 대한 법률자문 질의서와 고문변호사의 답변서의 경우 그 내용이 공개될 경우 장래 해당 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 가져올 것이라는 고도의 개연성이 존재하여 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’에 해당한다.”고 재결하고 있다. 이에 피청구인은 청구인에게 고문변호사 자문내역과 답변서를 공개할 수 없다고 비공개 통지한 것이다. 4) 청구인은 피청구인의 ‘이 사건 처분’이 재량권 일탈 남용이라고 주장하고 있으나 「자동차관리법」제53조 제3항은 “자동차관리사업 등록의 기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은…인구 50만 이상의 시의 조례로 정한다.”라고 규정하고 있고 동법 제53조 제4항은 “제3항에 따른 조례를 정하는 경우 교통, 환경오염, 주변여건 등 지역적 특성을 고려할 수 있다”라고 규정하고 있다. 그에 따라 상위법에서 위임한 사항에 대하여 제정된 「○○시 자동차관리사업 등록기준 등에 관한 조례」제7조(조건 등) 제1항에서는 “○○시장은 자동차관리사업의 등록기준을 적용할 때 적정공급·규모 또는 교통, 환경오염, 주변 여건 등 지역적 특성을 고려할 필요가 있거나 그 밖에 공익상 필요하다고 인정될 때에는 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있다”고 명시하고 있다. 따라서 피청구인은 자동차관리사업에 관한 등록을 하여줄 때 교통, 환경오염, 주변여건 등 지역적 특성을 고려하여 조건을 붙일 수 있다고 볼 수 있다. 또한, 「자동차관리법 시행규칙」 제111조 제2항 제5호는 “그 밖에 법 또는 다른 법령에 따른 제한에 해당하는 경우” 등록신청을 제한할 수 있는 조항을 명시하고 있기 때문에 피청구인은 다른 법령을 검토하고 제한 사유가 없는 경우에 등록 신청을 수리할 수 있다. 이러한 점을 볼 때 피청구인의 이 사건 처분이 재량권 일탈 또는 남용이 있었다고 보기는 어렵다. <보충서면> 5) 청구인은 집합건물의 ‘대지 안의 공지’는 공용부분에 해당되며, 그 목적상 집합건물법 제3조에 따라 공용부분의 변경이 불가능하다 하였다. 그러나 집합건물법 제3조(공용부분)는 ‘전원 또는 일부의 공용에 제공되는 건물부분은 구분소유권의 목적으로 할 수 없다’라고 명시하고 있을 뿐이고 공용부분의 변경은 같은 법 제15조에 규정되어 있는바 청구인의 주장처럼 공용부분의 변경이 불가능한 것은 아니라 생각된다. 6) 청구인은 점포 앞 인도(공용부분)는 불특정 차량 및 사람이 다닐 수 있는 통로와 접해 있으며 주차장 출입로와 수 미터 밖에 떨어져 있지 않는 것으로 보아 사람만 통행하던 인도로 볼 수 없고, 차량 진입로로 사용한다 하여 대지용도 및 효용을 실질적으로 변경시키는 것이 아니라 하였다. 그러나 청구인이 자동차관리사업을 등록하고자 하는 점포 앞 인도는 도로교통법상 ‘보도’입니다. 도로교통법 제2조(정의)에서는 ‘차도’와 ‘보도’를 명백히 구분하고 있다. 차도란 ‘연석선(차도와 보도를 구분하는 돌 등으로 이어진 선), 안전표지 또는 그와 비슷한 인공구조물을 이용하여 경계를 표시하여 모든 차가 통행할 수 있도록 설치된 도로의 부분’을 말하며 보도는 ‘연석선, 안전표지나 그와 비슷한 인공구조물로 경계를 표시하여 보행자(유모차와 행정안전부령으로 정하는 보행보조용 의자차를 포함)가 통행할 수 있도록 한 도로의 부분’을 말한다. 이 사건 점포 앞은 엄연히 연석선이 존재하고 연석선 앞에는 차량의 주·정차 금지를 의미하는 황색실선이 그려져 있습니다. 건물 주차장 출입로 부분은 연석선으로 구분되어 있는 ‘차도’이며 더욱이 횡단보도가 그려져 있다. 횡단보도란 ‘보행자가 도로를 횡단할 수 있도록 안전표지로 표시한 도로의 부분’으로서 보행자가 횡단이 불가능한 ‘차도’에 그려지는 것이다. 이러한 점들을 볼 때 점포 앞 인도는 명백히 차량을 제외한 보행자가 통행하는 ‘보도’이다. 따라서, ‘보도(집합건물의 대지)’에 자동차가 진입하게 된다면 이는 그 기능과 용도를 변경함으로써 그 대지의 효용을 실질적으로 변경시키는 것이다. 소유자가 국가인 토지에 대해서는 도로점용허가를 득하여 인도를 자동차정비업소의 진입로로 사용할 수 있으나 이 사건의 경우에는 이 사건 도로의 소유자가 국가나 피청구인이 아니기 때문에 도로점용허가를 받을 수가 없다. 정화조가 매설되어 있는 이 사건 대지는 공용부분이다. 공용부분을 영업을 위해 배타적으로 점유하거나 사용하는 경우는 공용부분의 변경에 해당하는 사항이기 때문에, 어떤 개인이 해당 부분을 자동차정비업소의 진입로로 사용하기 위해서는 집합건물 구분소유자의 동의가 필요한 것이다. 7) 청구인은 모든 건축물이 ‘대지 안의 공지’를 확보하게 되어 있으며 공용부분을 통하지 않고는 건축물에 출입이 불가능하여 정비소 진입로로 사용할 부분에 공용부분이 없는 집합건물 내 자동차전문정비업 등록신청의 경우는 존재할 수 없기 때문에 청구인의 등록 신청 건에 대해서만 요건 보완 통지를 한 것이 평등의 원칙 위반이라고 주장하고 있다. 그러나 자동차관리사업이 등록된 모든 집합건물이 이 사건의 건물과 같은 주상복합이 아닐뿐더러, 어떤 주상복합 건물에 자동차관리사업이 등록되어 있고 이 사건과는 달리 공용부분을 문제 삼지 않았다면 공용부분을 자동차정비업소의 진입로로 사용함에 있어 주거세대 포함 해당 주상복합건물의 소유자들이 동의를 한 것으로 보아야 하고 이는 집합건물법 제15조(공용부분의 변경)에 따라 공용부분의 변경행위가 이루어진 것으로 보아야 한다. 8) 청구인은 피청구인이 ‘이 사건 처분’을 하기 전 고문변호사에게 한 법률자문 질의서와 그 답변서를 공개하지 않는 것은 법률상 보호되는 청구인의 권리인 정보공개청구권을 제한하는 것이라 하였다. 현재 정보비공개결정에 대하여 경기도행정심판위원회에 심판 청구(2018경행심○○○)된 상황이므로 이 사안에 대해서는 추후 청구인과 다투어야 할 것으로 사료된다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【자동차관리법】 제53조(자동차관리사업의 등록 등) ① 자동차관리사업을 하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 등록하여야 한다. 등록 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 등록 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013.3.23.> ③ 제1항에 따른 자동차관리사업 등록의 기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정하는 범위에서 특별시·광역시·특별자치시·도(특별자치도를 포함한다) 또는 인구 50만명 이상의 시의 조례로 정한다. 이 경우 특별시 및 광역시 중 인구 50만 이상의 자치구에서 자동차매매업을 영위하고자 하는 자는 국토교통부령으로 정하는 등록기준을 갖추어야 한다. <개정 2015.8.11.> ④ 제3항에 따른 조례를 정하는 경우 교통, 환경오염, 주변여건 등 지역적 특성을 고려할 수 있다. <개정 2015.8.11.> 【자동차관리법 시행규칙】 제111조(등록신청등) ② 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따른 등록신청이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 등록을 해 주어야 한다. <개정 2011.12.15.> 5. 그 밖에 법 또는 다른 법령에 따른 제한에 해당하는 경우 【○○시 자동차관리사업 등록기준 등에 관한 조례】 제7조(조건 등) ① ○○시장(이하 “시장”이라 한다)은 자동차관리사업의 등록기준을 적용할 때 적정공급 규모 또는 교통, 환경오염, 주변 여건 등 지역적 특성을 고려할 필요가 있거나 그 밖에 공익상 필요하다고 인정될 때에는 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있다. <개정 2015. 10. 6 조례 제2670호> 【집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률】 제15조(공용부분의 변경) ① 공용부분의 변경에 관한 사항은 관리단집회에서 구분소유자의 4분의 3 이상 및 의결권의 4분의 3 이상의 결의로써 결정한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제38조제1항에 따른 통상의 집회결의로써 결정할 수 있다. 1. 공용부분의 개량을 위한 것으로서 지나치게 많은 비용이 드는 것이 아닐 경우 2. 「관광진흥법」 제3조제1항제2호나목에 따른 휴양 콘도미니엄업의 운영을 위한 휴양 콘도미니엄의 공용부분 변경에 관한 사항인 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분서 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 자동차관리사업(전문정비업) 신규 등록 신청을 하기 전에 이 사건 건물에서 전문정비업 등록이 가능한지 피청구인에게 유선상으로 문의하였고 피청구인은 용도지역·지구 및 건축물 대장상 용도를 보아 등록 신청이 가능하다는 답변을 하였다. 나) 청구인은 2017. 10. 13. 피청구인에게 자동차관리사업(전문정비업) 등록 신청을 하였다. 다) 이 사건 건물 앞 인도는 ○○○○○타워 구분소유자 전원의 공유에 속한다. 라) 피청구인은 2017. 10. 23. 청구인에게 “정화조가 매설되어 있는 이 사건 건물 앞 인도를 반드시 진입로로 확보하여야 하는 상황이라면 ○○○○○타워 공유부분을 전유부분으로 변경해야 히는 것으로 집합건물법 제15조(공유부분 변경)에 따라 ○○○○○타워 관리단집회에서 구분소유자의 동의가 선행되어야 한다”는 내용으로 보완 통지하였다. 마) 청구인은 2017. 10. 25. ○○○○○타워 상가구분소유자의 동의서를 서면으로 제출하였으나, 피청구인은 집합건물법상 관리단집회에는 상가구분소유자뿐만 아니라 주거세대 소유자를 포함하는 개념이므로 구분소유자 4분의 3이상 동의 요건을 충족하지 못하였다며 이 사건 처분을 하였다. 2) 자동차관리법 제53조 제1항에 의하면 자동차관리사업을 하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 등록하여야 한다. 같은 법 제3항에 의하면 제1항에 따른 자동차관리사업 등록의 기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정하는 범위에서 특별시·광역시·특별자치시·도(특별자치도를 포함한다) 또는 인구 50만명 이상의 시의 조례로 정한다. 같은 법 제4항에의하면 제3항에 따른 조례를 정하는 경우 교통, 환경오염, 주변여건 등 지역적 특성을 고려할 수 있다. 같은 법 시행규칙 제111조 제2항에 의하면 시장·군수 또는 구청장은 자동차관리사업 등록신청이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 등록을 해 주어야 한다고 규정하면서 제5호에서 ‘그 밖에 법 또는 다른 법령에 따른 제한에 해당하는 경우’를 등록제외사유로 들로 있다. ○○시 자동차관리사업 등록기준 등에 관한 조례 제7조 제1항에 의하면 ○○시장은 자동차관리사업의 등록기준을 적용할 때 적정공급 규모 또는 교통, 환경오염, 주변 여건 등 지역적 특성을 고려할 필요가 있거나 그 밖에 공익상 필요하다고 인정될 때에는 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있다. 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률 제15조 제1항에 의하면 공용부분의 변경에 관한 사항은 관리단집회에서 구분소유자의 4분의 3 이상 및 의결권의 4분의 3 이상의 결의로써 결정한다. 3) 청구인은 이 사건 자동차관리사업(전문정비업) 신규 등록신청을 하기 전 피청구인에게 이 사건 건물에서 전문정비업 등록이 가능한지 유선 상으로 문의하여 가능하다는 답변을 얻은 후, 이 사건 건물에 대한 임차계약을 체결하고 2017. 10. 13. 피청구인에게 자동차관리사업(전문정비업)등록신청을 하였다. 그러나, 피청구인은 이 사건 건물 주민들이 해당 건물 앞 인도가 주민공동소유인 정화조가 매설되어 있는 공유부분이며 시유지가 아닌 공유지를 자동차 진입로로 사용하기 위해서는 주민들의 동의가 선행되어야 한다고 주장하면서 피청구인에게 전문정비업 입점 반대 의견을 표명하며 민원을 제기하자 피청구인은 이러한 사실을 청구인에게 알리고 정화조가 매설되어 있는 건물 앞 인도에 대하여 집합건물법 제15조를 적용하여 구분소유자 4분의 3 이상 및 의결권 4분의 3 이상의 결의를 얻어 전유부분으로 변경할 것을 이 사건 등록신청 요건으로 추가하였다. 이에 청구인은 이 사건 건물 ○○○○○타워의 상가구분소유자의 동의서를 제출하였으나, 피청구인은 주거 세대를 포함한 전체 구분소유자의 동의를 받아 올 것을 요구하고 청구인이 이를 충족시키지 못하자 청구인의 이 사건 등록신청을 반려 처분하였다. 피청구인은 자동차관리법 시행규칙 제111조 제2항 제5호에서 ‘그 밖에 법 또는 다른 법령에 따른 제한에 해당하는 경우’를 등록제외사유로 들고 있고, ○○시자동차관리사업 등록기준 등에 관한 조례 제7조 제1항에 의하면 공익상 필요가 인정될 경우 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있다고 규정되어 있으므로, 피청구인이 청구인에게 집합건물법 제15조에 따른 공용부분의 변경에 필요한 구분소유자의 동의를 이 사건 등록의 요건을 삼을 수 있다고 주장한다. 그러나, 피청구인의 이 사건 등록신청 반려 처분은 공익적 목적에 따라 필요한 조건을 부가한 것으로 보기 어렵고, 단순히 인근 주민들의 민원을 고려하여 청구인에게 법령에서 요구하지 않는 부당한 요건을 부가한 것으로 보인다. 피청구인은 자동차관리법 시행규칙 및 ○○시 조례를 근거로 청구인에게 집합건물법 제15조에 따른 공용부분 변경에 필요한 구분소유자의 동의를 얻을 것을 요건으로 부가하였다고 주장하나, 건물의 임차인에게도 건물 공용부분에 대한 사용권이 보장되어 있음에도 불구하고 공용부분의 변경에 필요한 구분소유주 동의를 요구한 것은 재량권을 일탈한 부당한 처분이며, 이 사건 등록과 실질적 관련성이 없는 요건을 부가한 것으로서 행정법상 부당결부금지원칙에도 위반한다고 할 것이다. 또한, 피청구인이 청구인에게 부가적으로 요구하는 요건을 통해 이루려고 하는 공익적 목적이 무엇인지도 불분명하다. 이는 단순히 민원인들의 요구를 아무런 검토 없이 청구인에게 그대로 전가한 것으로 밖에 볼 수 없다. 더욱이, 집합건물법 제3조 제1항은 공용부분에 제공되는 건물부분은 구분소유권의 목적으로 할 수 없다고 규정하여, 공용부분은 법령상 전유부분으로 변경되는 것이 금지되어 있어 피청구인이 요구하는 집합건물법 제15조에 따른 공용부분의 변경 결의 요건을 갖춘다고 하더라도 이 사건 건물 정화조가 묻힌 인도가 전유부분으로 되는 것은 법률상 불가능하다. 나아가 대법원 2008. 9. 25. 선고 2006다86597 판결은 “공용부분의 변경은 기존의 공용부분의 외관과 구조를 변경하거나, 그 기능과 용도를 변경함으로써 공용부분의 형상 또는 효용을 실질적으로 변경시키는 것으로서 변경이 되는 부분과 그 범위, 변경의 방식이나 태양, 변경 전과 변경 후의 외관이나 용도에 있어서 동일성 여부, 그 밖에 변경에 소요되는 비용 등을 고려하여 판단하여야 한다”고 판시하고 있고, 대법원 2014. 9. 4. 선고 2013두25955 판결은 “공용부분의 용도 및 형상의 변경이 이용관계의 단순한 변화를 넘어서서 집합건물의 구조를 변경하여 구분소유자의 전유부분에 대한 소유권의 범위 및 대지사용권의 내용에 변동을 일으키는 경우에는 위 조항에서 말하는 공용부분의 변경에 해당하지 않고”라고 판시하고 있는바, 집합건물법 제15조 제1항에서 규정하는 공용부분의 변경은 공용부분의 외관과 구조를 변경하거나, 그 기능과 용도를 변경하는 것을 뜻하고, 구분소유자의 전유부분에 대한 소유권의 범위 및 대지사용권의 내용에 변동을 일으키는 경우에는 집합건물법 제15조 제1항은 적용되지 않는다고 할 것이어서 처음부터 피청구인이 부가한 조건은 법률상 불가능한 조건이라고 할 것이다. 그렇다면, 피청구인의 이 사건 등록신청 반려처분은 법령에 반하는 위법한 처분으로서 취소되어야 하며, 피청구인은 등록을 이행하여야 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 모두 이유 있으므로 주문과 같이 재결한다.