자동차연료 첨가제 제조중지·회수명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2010. 5. 19. 국립환경과학원장 등의 검사합격을 받은 경유용 첨가제(○○○○ 디젤시스템 클리너·○○○○ 커먼레일 세척보호제, 이하 ‘이 사건 제품’이라 한다)를 수입·유통하는 자인데, 피청구인은 2020. 5. 29. 청구인 사업장에서 이 사건 제품의 시료를 채취하여 검사 의뢰한 결과 10% 잔류탄소량이 기준치를 초과한 것으로 나오자, 청구인이 「대기환경보전법」 제74조제1항·제4항을 위반하여 사전검사 받은 내용과 다르게 첨가제를 수입·판매하였다는 이유로, 2020. 8. 24. 청구인에게 이 사건 제품에 대한 ‘제조중지 및 회수명령’(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 마지막으로 2019. 2. 7. 이 사건 제품 2종, 각 1,080개를 수입·유통하였고, 2013년부터 2019. 8. 2.까지 매년 피청구인의 지도점검을 받은 결과 모두 적합 판정을 받았다. 또한, 이 사건 처분 전에 동 제품의 독일 제조사와 한국석유관리원으로부터 이 사건 제품의 10% 잔류탄소량이 기준치 이하임을 확인하는 서류를 받았다. 청구인은 처분사전통지를 받고 위와 같이 소명하면서 재검사를 요구하였으나, 피청구인은 1000개 중 1개라도 부적합 판정을 받으면 이 사건 처분을 할 수 있고, 재검사를 할 수 있는 규정은 없다면서 이 사건 처분을 하였다. 「대기환경보전법」제74조제3항은 품질유지를 위하여 필요한 경우에 한하여 제조기준 적합여부를 검사할 수 있다고 되어 있는바, 첨가제 성분변경이 없음에도 적합판정을 받은 동일 상표 제품에 대하여 다시 검사하는 것은 품질유지를 위하여 필요한 경우에 해당하지 않는다. 또한, 같은 법 시행규칙 제120조의3제1항은 위 검사 시 성분분석서 등의 자료를 제출토록 하고 있는바, 피청구인은 청구인에게 이러한 자료를 요청하지 않았다. 마지막으로 관련 고시에는 10% 잔류탄소량 시험방법에 이의가 있는 경우 KS M ISO 6615 시험방법으로 한다고 되어 있음에도 이 사건 처분에는 KS M ISO 10370 시험방법이 적용되었다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 마지막으로 위원회의 관용을 구하고자 한다. 1000개 중 1개라도 법의 테두리를 벗어나면 안 되겠지만, 위반행위에 청구인의 고의성이 없는 점, 사람의 능력으로 예상할 수 없는 점 등을 감안하여 「대기환경보전법」제94조의 과태료 처분으로 감경을 바란다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 부적합 첨가제의 제조(수입)·유통·사용으로 인한 대기오염 예방을 위해「대기환경보전법」제74조제3항에 따라 매년 시중에 유통·판매되는 첨가제의 품질 및 성분이 적정 유지되고 제조기준을 충족하는지 확인하고 있다. 동일 상표의 제품이라 하더라도 제조(수입)·보관·유통 과정에서 제품의 하자 또는 성분의 편차, 변질, 이물질의 유입 등이 발생할 수 있으므로 이 사건 제품은 사전·사후 검사에서 적합 판정을 받았다고 하더라도 위 규정에 따른 품질유지를 위한 사후검사 대상에 해당한다. 또한, 청구인이 주장하는 같은 법 시행규칙 제120조의3제1항은 법 제74조제2항에 따른 사전 검사에 적용하는 규정이고, 피청구인은 같은 법 제82조제1항 및 같은 법 시행규칙 제131조제1항에 따라 청구인 사업장을 출입하여 시료를 채취하여 검사기관인 국립환경과학원에 분석을 의뢰하였고, 국립환경과학원에서는 해당 부적합 첨가제에 대한 분석결과의 신뢰성 확보를 위해 최초 분석 후 추가 시험을 통해 분석 결과를 검증하였으며, 다시 첨가제 검사기관인 한국석유관리원에도 시료 분석을 의뢰하여 교차 검증하였는바, 모든 시험에서 10% 잔류탄소량 항목이 기준치를 초과하는 결과를 얻었다. 따라서 피청구인의 해당 첨가제에 대한 제조(수입) 중지 및 회수 명령은 적법·타당하고, 회수된 첨가제는 더 이상 2010. 5. 19.자 사전검사 내용대로 제조(수입)된 첨가제가 아니므로 시중에 유통되면 안 되는 물질이며, 이에 피청구인은 청구인에게 해당 첨가제를 전량 회수하여 적정하게 처리(폐기 처리 포함)한 후 그 결과를 제출하도록 하였다. 따라서 이 사건 처분은 관계법령에 따른 적법·타당한 처분이다. 4. 관계법령 대기환경보전법 제74조, 제75조, 제90조, 제94조 대기환경보전법 시행규칙 제120조의2, 제120조의3, 제131조, 별표 33 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 첨가제 검사합격증, 지도점검표, 수입신고필증, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 독일 @@@-@@@@사로부터 자동차연료 첨가제 8종을 수입하여 국내에 유통하는 자이고, 국립환경과학원장 및 한국석유관리원연구센터장은 2010. 5. 19. 이 사건 제품 2종에 대하여 자동차연료제조기준 등에 대한 검사 합격증을 발급하였다. 나. 피청구인의 청구인 사업장에 대한 2013. 12. 17., 2014. 12. 12., 2015. 11. 25., 2016. 12. 8., 2017. 6. 20., 2018. 10. 15., 2019. 8. 2.자 지도점검표에 따르면, 위 가목의 첨가제 8종(2017년은 4종)은 첨가제 사전검사 여부 확인, 시료채취 등의 점검사항 등에서 이상이 없었다. 다. 수입신고필증에 따르면, 청구인은 2018. 10. 14. 이 사건 제품 1종을 360개, 2019. 2. 7. 동 제품 2종을 각각 1,080개씩 수입하였다. 라. 피청구인은 2020. 5. 29. 청구인 사업장을 방문하여 청구인 대표 입회하에 위 가목 8종의 첨가제에 대하여 각각 2개씩 시료를 채취하여 국립환경과학원장에게 2020. 6. 5. 시험분석을 의뢰하였는데, 국립환경과학원에서 2020. 6. 18. 실시한 시험결과 이 사건 제품 2종의 10% 잔류탄소량은 0.33%·0.28%(제조기준 : 0.15%)이다. 마. 국립환경과학원장은 2020. 7. 8. 한국석유관리원석유기술연구소장에게 위 라목의 시료에 대한 10% 잔류탄소량 분석을 의뢰하였는데, 그 분석결과는 0.30%·0.31%이다. 바. 피청구인은 청구인이 제조기준을 위반하여 사전검사 받은 내용과 다르게 첨가제를 수입·판매하였다는 이유로 2020. 8. 4. 청구인에게 이 사건 제품의 수입·판매중지 및 회수 명령을 하겠다는 내용의 처분사전통지를 하였다. 사. 청구인은 2020. 8. 14. 피청구인에게 ‘독일 제조사에 검사받은 내용과 다르게 제조될 수 있는 요구를 하지 않았다는 취지의 의견을 제출하였고, 증빙자료로 독일 제조사의 확인서(2010년부터 현재까지 이 사건 제품의 성분, 제조방법이 변하지 않았으며, 정확한 배합비율로 사용할 경우 잔류탄소량은 무시할 수준임), 2020. 8. 24.자 한국석유관리원의 시험성적서(10% 잔류탄소량 시험결과 : 0.04%) 등을 제출하였다. 아.「자동차연료·첨가제 또는 촉매제의 검사방법에 관한 규정」(국립환경과학원고시 제2018-37호) 별표 1과 2에 따르면, 경유 첨가제의 10% 잔류탄소량 시험방법은 한국산업규격의 원유 및 석유제품 잔류탄소분 시험방법인 KS M ISO 6615(이하 ‘콘라드슨법’이라 한다), ISO 4262, IP 14, ASTM D524에 의하고, 시험결과에 이의가 있는 경우 콘라드슨법에 의한다. 자. 이 사건 제품 시료에 대한 국립환경과학원의 2020. 6. 18.자 10% 잔류탄소분 시험방법은 KS M ISO 10370(이하 ‘마이크로법’이라 한다)인데, 한국산업표준에 따른 마이크로법의 적용범위와 콜라드슨법과의 상관관계는 다음과 같다. - 다 음 - o 마이크로법은 0.10~30.0% 범위의 잔류탄소분을 측정하는 시험방법임 - 0.10~25.0% 범위에서 마이크로법에 의하여 도출된 잔류탄소분 수치가 더 정밀도가 높은 것을 제외하고는 콘라드슨법으로 얻은 데이터와 통계적으로 동일함 o 콘라드슨법은 0.01~30.0% 범위의 잔류탄소분을 측정하는 시험방법임 - 마이크로법은 넓은 범위의 석유제품에서 콘라드슨법과 유사한 시험결과를 나타내고 콘라드슨법을 대체할 수 있음 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정심판법」 제2조제1항제1호에 따르면 ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖의 이에 준하는 행정작용을 말하고, 같은 법 제3조에 따르면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따른 행정심판을 청구할 수 있으며, 같은 법 제5조제3호, 제13조제3항에 따르면, 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 말하고, 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 2)「대기환경보전법」제74조제1항에 따르면 자동차연료·첨가제 또는 촉매제를 제조(수입)하려는 자는 환경부령으로 정하는 제조기준(이하 ‘제조기준’이라 한다)에 맞도록 제조(수입)하여야 하는데, 같은 법 시행규칙 별표 33 제1호나목 및 제2호가목에 따르면 경유 첨가제의 10% 잔류탄소량 항목의 제조기준은 제조자가 제시한 최대의 비율로 첨가제를 경유에 혼합한 성분이 0.15% 이하여야 한다. 3)「대기환경보전법」제74조제2항에 따르면 첨가제를 제조(수입)·수입하려는 자는 제조기준에 맞는지에 대하여 미리 환경부장관으로부터 검사를 받아야 하고, 같은 조 제4항에 따르면 누구든지 제2항에 따른 검사 결과 제1항을 위반하여 제조기준에 맞지 아니한 것으로 판정된 첨가제(제1호), 제2항을 위반하여 검사를 받지 아니하거나 검사받은 내용과 다르게 제조(수입)된 첨가제(제2호)를 첨가제로 공급·판매하거나 사용하여서는 아니 되나, 다만 학교나 연구기관 등 환경부령으로 정하는 자가 시험·연구 목적으로 제조·공급하거나 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다. 4)「대기환경보전법」제74조제3항에 따르면 환경부장관은 첨가제의 품질을 유지하기 위하여 필요한 경우에는 시중에 유통·판매되는 첨가제가 제조기준에 적합한지 여부를 검사할 수 있는데, 같은 법 제82조제1항·제2항, 같은 법 시행규칙 제131조제1항을 종합하면, 환경부장관 등은 법 제74조에 따른 첨가제를 제조(수입)하거나 판매하는 자에 대한 제조기준 준수여부, 유류관리 현황, 거래내용 등의 확인이 필요한 경우 등에는 첨가제를 제조·공급 또는 판매하는 자에게 필요한 보고를 명하거나 자료를 제출하게 할 수 있고, 관계 공무원(제87조제2항에 따라 환경부장관의 업무를 위탁받은 관계 전문기관의 직원을 포함한다)으로 하여금 해당 시설이나 사업장 등에 출입하여 제74조에 따른 검사를 위하여 오염물질을 채취하거나 관계 서류, 시설, 장비 등을 검사하게 할 수 있으며, 환경부장관 등은 배출허용기준 준수 여부를 확인하기 위하여 오염물질을 채취한 경우에는 환경부령으로 정하는 검사기관에 오염도검사를 의뢰하여야 한다. 또한, 같은 법 제74조제8항, 같은 법 시행규칙 제120조의2 제1항 및 제120조의3 제1항·제3항에 따르면, 법 제74조제1항에 따른 첨가제가 제조기준에 맞는지에 관한 검사의 방법은 「환경분야 시험·검사 등에 관한 법률」에 따르고, 법 제74조제2항에 따라 첨가제의 검사를 받으려는 자는 별지 제53호서식의 검사신청서에 검사용 시료(제1호), 검사 시료의 화학물질 조성 비율을 확인할 수 있는 성분분석서(제2호), 최대 첨가비율을 확인할 수 있는 자료(제3호)를 첨부하여 국립환경과학원장 또는 법 제74조의2제1항에 따라 지정된 검사기관에 제출하여야 하고, 국립환경과학원장 또는 법 제74조의2제1항에 따른 검사기관은 검사결과 첨가제가 법 제74조제1항에 따른 기준에 맞게 제조된 것으로 인정되면 별지 제55호서식의 검사합격증을 발급하여야 한다. 5)「대기환경보전법」제75조에 따르면, 환경부장관은 제74조제4항에 따라 공급·판매 또는 사용이 금지되는 첨가제를 제조(수입)한 자에 대해서는 제조의 중지 및 유통·판매 중인 제품의 회수를 명할 수 있고(제1항), 제74조제4항에 따라 공급·판매 또는 사용이 금지되는 첨가제를 공급하거나 판매한 자에 대하여는 공급이나 판매의 중지를 명할 수 있으며(제2항), 같은 법 제90조제11호에 따르면 제74조제4항 본문을 위반하여 첨가제 또는 촉매제를 공급하거나 판매한 자는 5년 이하의 징역이나 5천만원 이하의 벌금에 처한다. 또한 같은 법 제94조제1항제14호에 따르면, 제74조제4항제2호에 따른 검사를 받지 아니하거나 검사받은 내용과 다르게 제조된 첨가제 또는 촉매제임을 알면서 사용한 자에게는 500만원 이하의 과태료를 부과한다. 나. 주위적 청구취지에 대한 판단 「대기환경보전법」제74조제2항에 따른 사전 검사를 받고 적합판정을 받은 이 사건 제품은 성분의 변경이 없는 한 같은 조 제3항의 검사대상이 아니라고 주장하나, 행정청은 제품의 제조(수입) 당시는 물론 유통 중에도 제품의 품질이 검사 내용대로 유지되고 있는지 수시로 확인할 필요가 있다고 할 것이므로 위와 같은 주장은 받아들일 수 없다. 또한 청구인은 피청구인이 같은 조 제3항의 품질유지를 위한 사후 검사를 하면서 같은 법 시행규칙 제120조의3 제1항의 절차를 따르지 않았다고 주장하나, 이러한 절차는 법 제74조제2항에 따라 사전 검사를 받으려는 자에게 적용되는 것이고, 같은 조 제3항의 사후검사인 경우에는 같은 법 제82조제1항·제2항 등에 따라 피청구인이 직접 시료를 채취하여 검사기관에 검사를 의뢰할 수 있다고 할 것이므로 위 주장도 받아들일 수 없다. 마지막으로 청구인은 피청구인이 시료를 다시 채취하여 콘라드슨법(KS M ISO 6615)으로 재검사하여야 한다고 주장하나, 피청구인이 이 사건 제품 2종에서 각각 2개씩 복수의 시료를 채취한 점, 시료채취 절차가 같은 법 제82조제1항·제2항의 규정에 어긋났다고 할 수 없는 점, 이 사건 제품 시료에 대한 2020년 시험방법인 마이크로법은 콘라드슨법을 대체할 수 있고 이 사건 잔류탄소량 제조기준(0.15%)이 포함된 범위에서 콘라드슨법보다 정밀도가 높다고 되어 있는 점, 검사결과 동 시료에서 제조기준을 초과한 잔류탄소량이 검출되었으며, 국립환경과학원에서 다른 검사기관에 시험을 의뢰한 결과도 역시 제조기준을 초과한 점, 2019년 검사에서 동일한 시기에 수입된 제품의 시료에 대한 검사결과가 제조기준 이하였다고 하더라도 2020년에 다른 시료를 채취하여 검사한 시험 결과가 부정되는 것은 아닌 점 등을 종합하면, 위와 같은 주장 또한 받아들일 수 없다. 그렇다면 청구인이 검사받은 내용과 다르게 수입된 첨가제를 공급한 점이 인정되고, 제조기준을 초과한 첨가제가 첨가제로 유통될 경우 교통안전이나 대기환경에 입히는 피해가 적다고 볼 수 없으며, 따라서 엄정한 법집행으로 이를 방지하여야 할 공익이 청구인이 이 사건 처분으로 입게 될 불이익에 비해 결코 적지 않다고 할 것이다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 다. 예비적 청구취지에 대한 판단 청구인은 피청구인에게 이 사건 제품의 재분석 검사나 이 사건 처분을 과태료 처분으로 변경할 것을 요구하고 있으나, 청구인의 이와 같은 요구는 법적 구속력이나 효과가 발생되지 않는 단순한 민원에 불과하고, 청구인에게 이러한 요구를 할 수 있는 법률상 또는 조리상 권리가 있다거나 피청구인이 청구인의 신청을 받아들여야 할 법률상 의무가 있다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 심판 예비적 청구취지와 관련하여 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 존재하지 않으므로, 이 사건 심판청구 중 예비적 청구취지 부분은 행정심판 제기요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 예비적 청구는 심판제기요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하고, 청구인의 나머지 청구는 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 이를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.