자동차운수사업개시신고수리무효확인등청구

1. 사건개요 1998. 4. 30. 피청구인이 청구외 대구광역시○○조합(이하 “조합”이라 한다)에 대하여 한 운송사업계획변경인가처분에 대하여 청구인은 위 처분이 여객자동차운수사업법이 정한 협의절차를 결하고 행해졌다는 이유로 그 취소를 구하는 행정심판을 제기하여 동 심판이 계류되어 있던 중, 청구인은 조합과 대구시내버스 노선의 변경에 관하여 합의를 하고, 이 합의에 근거하여 청구인은 행정심판을 취하하였다. 한편, 피청구인은 1998. 9. 7. 32개 ○○회사가 공동으로 배차하여 운영하는 조합에게 990번노선(경산시외버스정류장-고산-남부정류장-수성교-반월당-신남네거리-서문시장-섬유회관-계산오거리-반월당)을 현행 ○○버스 99번노선과 1:1의 비율로 공동배차하여 운행하도록 시내버스운송사업계획변경을 인가하였다. 시내버스운송사업계획변경인가를 얻은 조합이 독자적인 배차운행표를 작성ㆍ첨부하여 피청구인에게 자동차운송사업개시신고를 하고 운행을 개시하자 청구인은 조합의 990번노선버스의 운행은 사업계획변경인가 조건을 위반한 불법운행이므로 사업개시신고의 무효확인과 조합의 운행이 불법이라는 이유로 이의 시정조치를 피청구인에게 요구하였는 바, 피청구인은 자동차운송사업개시신고가 적법하게 수리되었다는 이유로 이를 거부하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 청구가 있기 전인 1998. 4. 30. 피청구인이 32개 시내버스회사로 구성된 조합에 대하여 한 시내버스운송사업계획변경인가는 관계 도지사인 경상북도지사와 아무런 협의도 없이 행해졌다는 이유로 청구인이 그 취소를 구하는 행정심판을 제기하여 동 심판이 계류되어 있던중 피청구인과 경상북도지사가 보증하는 가운데 청구인과 조합은 대구시내버스노선에 대하여 합의를 하였고, 그 합의에 의거하여 피청구인은 조합에 대하여 청구인과 1:1 비율의 공동배차를 조건으로 새로이 시내버스운송사업계획변경인가를 하였는 바, 조합이 이 인가조건을 무시하고 임의적으로 시내버스운송사업개시신고서를 작성하여 제출하자, 피청구인은 이를 거부하여야 함에도 불구하고 이를 적법한 것으로 수리하였다. 나. 동 합의서 제1항에는 피청구인 및 조합은 □□시장이 청구인에 대하여 인가한 ○○버스 99번노선버스 22대가 경산시 각 오지 - 서문시장간을 97회 운행하는 것을 인정하고, 동 제2항에는 조합은 ○○버스 99번노선버스와 동수의 차량으로 현행 ○○버스 99번노선과 공동배차하여 운행하도록 규정하고 있으며, 피청구인도 이를 인정하여 현행 ○○버스 99번노선버스와 1:1 비율로 공동배차할 것을 조건으로 하여 조합의 990번노선버스를 인가하였다. 다. 청구인은 동 합의와 인가조건을 성실히 이행하기 위하여 ○○버스 99번노선에 대하여 조합과 청구인간의 1:1 공동배차표를 작성하여 조합에 송부하였으나 조합은 1:1 공동배차운행을 무시하고 1998. 9. 20.부터 ○○버스 99번노선과 동일하게 대구시내버스 990번 노선을 신설하고 불법운행을 단행하였다. 라. 피청구인은 조합이 시내버스 990번노선에 대하여 적법하게 자동차운송사업개시신고를 접수시켰기 때문에 조합의 990번노선버스의 운행에 대하여 의법 처리할 수 없다고 청구인에게 통보하였으나, 피청구인이 인가한 자동차운송사업계획과 다른 내용을 포함한 자동차운송사업개시신고를 피청구인이 수리한 것은 잘못이다. 마. 조합이 제출한 대구시내버스 990번노선버스에 대한 자동차운송사업개시신고서는 피청구인이 1998. 9. 7. 인가한 자동차운송사업계획변경인가의 인가조건과 다른 내용을 포함하고 있기 때문에 피청구인은 그 신고수리를 거부하여야 함에도 이를 수리하였기 때문에 위 수리는 무효이다. 바. 피청구인이 인가조건에 붙인 “현행 ○○버스 99번노선과 1:1 공동배차운행”은 공동운수협정이고, 공동운수협정이 체결된 경우에 운송사업개시신고는 공동경영에 관한 계약서 또는 공동운수협정서, 공동경영에 관한 총회 또는 이사회의 의결서 사본, 공동운수협정의 내용을 명시한 노선도 등의 구비서류가 첨부되어야 가능함에도 불구하고, 피청구인은 이를 무시하고 구비서류도 첨부되지 아니한 신고를 수리하였으므로 피청구인의 수리처분은 법령에 위반된 것으로 잘못이다. 사. 조합이 인가조건에 위반하여 불법적인 운행을 하고 있음에도 불구하고 조합이 운행개시신고를 하였다는 이유만으로 피청구인이 조합에 대하여 아무런 처분도 하지 않는 것은 잘못이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 수리처분의 상대방은 조합이고, 이 건 수리처분에 대하여 다툴 수 있는 법률상의 이익을 갖는 자는 이 건 수리처분의 상대방 뿐이며, 청구인은 이 건 수리처분의 상대방이 아니어서 적법한 운행개시신고수리의 무효를 구할 법률상의 이익을 갖지 아니하고, 청구인이 운행개시신고수리의 무효와 관련하여 이해관계가 있다 하더라도 그것은 반사적 이익일 뿐 법률상의 이익이 아니므로 청구인은 이 건 수리처분의 무효를 구할 청구인적격이 없다. 나. 조합과 청구인은 1998. 8. 7. 이 건 수리처분의 원인이 된 1998. 4. 30.자 피청구인의 시내버스운송사업계획변경인가(대구광역시 교운 91120 -516호)와 □□시장의 농어촌버스운송사업계획변경인가(경산시 교행91120- 621호)에 대하여 상호 이의를 제기하지 않으며, 조합은 ○○버스 99번노선버스와 동수의 차량으로 현행 ○○버스 99번노선과 공동배차하여 운행하도록 한다고 합의하였고, 이 합의에 근거하여 피청구인은 ○○버스 99번노선버스와 1:1의 비율로 조합이 시내버스를 운행할 수 있게 1998. 9. 7. 조합에 대하여 990번노선버스의 시내버스운송사업계획변경인가(대구 교운 91120-1112호)를 하였다. 다. 조합은 ○○버스 99번노선버스와 1:1의 비율을 유지하기 위하여 ○○버스 99번노선과 동일한 노선에 대하여 990번노선버스 22대의 차량을 운행하겠다는 시내버스운송사업개시신고를 하였고, 피청구인은 이 신고가 시내버스운송사업계획변경인가에 부합하였기 때문에 적법하게 수리하였다. 라. 피청구인은 1998. 9. 24. 조합에 대하여 적절한 배차지를 확보하여 관련업체간의 문제가 재발하지 않도록 시정지시를 한 바 있다. 마. 따라서 청구인의 청구는 이유없으므로 기각되어야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 여객자동차운수사업법 제8조, 제11조, 제12조, 제24조, 제67조 제76조제1항 제1호 및 제16호, 동법시행령 제9조, 제26조제1항 제13호 및 제21호, 동법시행규칙 제5조, 제33조, 제41조, 행정심판법 제9조제1항 나. 판 단 (1) 피청구인과 청구인이 제출한 시내버스노선 전면개편안 확정시달에 따른 시내버스운송사업계획변경협의요청서, 시내버스운송사업계획변경협의에 따른 회신서, 시내버스운송사업계획변경인가서, 시내버스운송사업계획변경인가에 따른 추가통보, 시내버스운송사업계획변경에 따른 사업개선명령, 시내버스운송사업계획변경에 따른 협의, 노선전면개편에 따른 경산시 관내 운행경유지별 비교서 및 청구인이 제출한 농어촌버스 운송사업계획변경인가신청내역서, 대구시내버스운송사업계획변경협의요청에 따른 제출의견서(경상북도지사, 경북○○, □□시장, 청구인), 경상북도사무위임규정, 노선별 수지금마스타, 경합노선도 등 각 사본의 기록에 의하면 다음 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 1998. 4. 15. 여객자동차운수사업법시행규칙 제5조제3항의 규정에 의거하여 경상북도와 대구광역시를 연계하여 운행하는 총 23개 시내버스노선개편안에 대하여 경상북도지사에 협의를 요청하였다. (나) 청구외 경상북도지사는 1998. 4. 23. 피청구인이 요청한 23개 시내버스노선개편안 중 21개 노선개편안에 대하여 부동의의 회신을 하였다. (다) 피청구인은 1998. 4. 30. 조합이 23개 시내버스노선개편안에 따라 제출한 시내버스운송사업계획변경인가신청에 대하여 인가처분을 하였다. (라) 청구외 □□시장은 1998. 5. 6. 경산시 각 오지 - 경산버스정류장 - 고산 - 남부정류장을 운행하던 ○○버스 99번노선버스에 대하여 운행대수는 22대로 하고, 운행횟수는 97회로 하며, 그 노선은 경산시 - 고산 - 남부정류장 - 범어사거리 - 수성교 - 반월당까지로 연장하여 농어촌버스운송사업계획변경인가처분을 하였는 바, 그 비고란에는 이용시민교통불편해소노선연장운행이라고 부기되어 있다. (마) 위 인가를 받은 청구인은 경산시 각 오지(29개지역) - 경산버스정류장 - 고산 - 남부정류장 - 범어사거리 - 수성교 - 반월당노선에 대하여 99번노선버스를 연장 운행하였다. (바) 청구인은 조합에 대한 피청구인의 1998. 4. 30.자 시내버스운송사업계획변경인가처분에 대하여 1998. 6. 18. 그 취소를 구하는 행정심판을 제기하였다. (사) 위 행정심판의 계류중 청구인과 조합은 피청구인이 인가한 시내버스운송사업계획과 청구외 □□시장이 인가한 농어촌버스운송사업계획을 상호인정하고 이의를 제기하지 않으며, 조합은 청구인의 99번노선중 ○○버스정류장 - 고산 - 남부정류장 - 범어사거리 - 수성교 - 반월당 노선에 대하여 청구인과 동수의 차량으로 1:1비율로 공동배차운행하기로 합의하였고, 이에 대하여 대구광역시 교통운영과 지방행정사무관 유○○, 경상북도 교통행정과 지방행정사무관 김○○ 및 경산시 교통행정과장 박○○가 이를 보증하는 서명을 하였다. (아) 이에 따라 청구인은 피청구인의 1998. 4. 30.자 시내버스운송사업계획변경인가처분의 취소를 구하는 위 행정심판을 취하하였다. (자) 1998. 8. 24. 청구인은 위 합의의 내용에 따라 ○○버스 22대와 조합 버스 22대를 1:1로 공동배차하여 1일 각 97회 운행하도록 하는 공동배차표를 작성하여 조합에게 송부하였다. (차) 1998. 8. 26. 조합은 청구인의 배차시간표는 운행시간이 일정하지 않고 불합리하여 공동배차원칙에 위배된다는 이유로 청구인의 공동배차표를 거부하고, 조합 소속 시내버스 22대로 운행간격을 6.5분으로 하여 1일 156회 운행하는 운행계획표를 작성하여 청구인에게 송부하였다. (카) 1998. 9. 4. 청구인은 조합의 배차시간표는 청구인이 위 조합과 합의한 내용을 무시한 것으로서 조합이 일방적으로 작성하여 불합리하므로 이를 받아드릴 수 없다고 조합에게 통보하였다. (타) 1998. 9. 7. 피청구인은 조합에 대하여 그 노선을 경산버스정류장-고산-남부정류장-수성교-반월당-신남네거리-서문시장-섬유회관-계산오거리-반월당으로 하고, 운행대수를 22대로 할 것을 내용으로 하며, 운행방식은 현행 ○○버스 99번노선과 1:1비율로 공동배차하여 운행할 것을 조건으로 하는 990번시내버스노선을 신설하는 시내버스운송사업계획변경인가를 하였다. (파) 1998. 9. 21. 조합은 청구인과 배차비율에 대한 합의없이 990번시내버스노선에 대하여 조합 소속 시내버스 22대로 배차간격을 6.5분으로 하여 운행을 개시한다는 내용의 자동차운송사업개시신고서를 제출하였다. (하) 피청구인은 1998. 9. 22. 조합의 신고를 수리하였다. (거) 조합은 1998. 9. 20.부터 990번노선에 대하여 22대의 버스로 배차간격을 6.5분으로 하여 1일 156회의 운행을 개시하였다. (너) 청구인은 1998. 9. 23. 조합의 990번 노선버스가 시내버스운송사업계획변경인가조건에 명시된 “현행 ○○버스 99번노선과 1:1 비율로 공동배차”조건을 위반하여 임의로 단독운행하고 있으며, 인가상 지정된 종점지인 ○○버스정류장을 1km을 무단이탈하여 상습적인 불법주차를 일삼고 있는 등 불법운행을 하고 있다고 하여 이에 대한 시정을 피청구인에 대하여 요구하였다. (더) 피청구인은 1998. 9. 24. 조합에 대하여 조합의 990번노선 버스와 ○○버스 99번노선버스의 1:1 비율의 공동배차 운행을 준수할 것과 공동배차운행에 따른 배차시간표 조정 등에 대하여 조속히 업체간의 협의를 거쳐 문제점이 발생하지 않도록 할 것 및 종점지 인근에 적절한 주차지를 확보할 것을 명하는 시정지시를 하였다. (러) 청구인은 1998. 9. 25. 이후 수차례 조합의 990번 노선버스가 인가조건에 명시된 “현행 ○○버스 99번노선과 1:1 비율로 공동배차”조건을 위반하여 임의로 단독운행하는 것은 여객자동차운수사업법에 위반되므로 이의 중단을 조합측에 요구하고, 동시에 이에 대한 시정을 피청구인에 대하여 요구하였다. (머) 청구인은 1998. 10. 23. 피청구인에 대하여 조합이 운행하는 990번노선버스가 인가조건을 위반하여 운행하고 있으므로 이에 대하여 여객자동차운수사업법 제76조제1항제1호 및 제16호에 의거 처리하여 줄 것을 요청하였다. (버) 조합을 처벌하라는 청구인의 요구에 대하여 피청구인은 조합에게 현행 ○○버스 99번노선과 1:1 비율로 공동배차운행할 것을 조건으로 990번노선버스의 운송사업계획변경인가를 하였고, 조합이 여객자동차운수사업법에 의거하여 한 신고를 피청구인이 적법하게 수리하였기 때문에 조합의 990번노선버스의 운행사항은 행정처분의 대상이 아니라는 이유로 청구인의 요구를 거부하였다. (2) 청구취지 1.(자동차운송사업개시신고수리무효청구)에 대하여 살피건대, 운행개시신고의 수리는 피청구인이 행한 인가처분에 따라 여객자동차운송사업자가 여객자동차를 인가조건에 부합하게 운행할 것을 신고하고, 동 신고가 인가내용과 조건에 부합하면 피청구인이 이를 유효하게 받아들이는 것으로서, 청구인과 조합은 공동배차합의를 하였고, 피청구인은 이 합의서에 서명하고 그 합의내용을 인가조건으로 명시하고 있는 것으로 볼 때, 피청구인은 운송사업개시신고를 수리할 때에는 그 신고가 합의에 부합하는지의 여부를 확인하여야 할 것이고, 신고가 인가조건인 합의의 내용에 부합하지 아니한 때에는 그 수리를 거부하여야 할 것인 바, 위 인정사실에 의하면, 조합이 배차간격을 6.5분으로 하여 990번 노선버스를 운행한다고 신고하고 그에 따라 1일 156회를 운행하는 것은 ○○버스 99번노선버스의 1일 운행횟수 97회보다 많아 피청구인이 당초 시내버스운송사업계획변경인가시에 붙인 “현행 ○○버스 99번노선과 1:1 비율로 공동배차”조건에 부합하지 아니한 것이 분명하므로, 비록 그 하자가 중대명백하다고는 할 수 없어 이를 무효라고 할 수 없으나 인가조건을 위반한 신고를 적법한 것으로 수리한 이 건 처분은 그 하자가 있음이 분명하여 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. 다음으로 청구취지 2.(시정조치이행청구)에 대하여 살피건대, 조합은 신고가 적법하게 되었다는 이유로 지금까지 990번 시내버스의 운행을 하였으나, 위 신고수리처분이 위법ㆍ부당하므로, 조합이 인가조건에 부합하는 적법한 운행개시신고를 하고 피청구인이 이를 다시 수리하지 않는 한, 조합은 990번 시내버스의 운행을 할 수 없게 되었기 때문에 청구인은 이를 다툴 실익이 없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면 청구인의 청구중 피청구인이 대구광역시○○조합의 990번 시내버스의 자동차운송사업개시신고를 수리한 처분이 무효임을 확인하려는 청구인의 청구는 이유가 있고 취소심판청구요건을 충족하고 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하고, 나머지 청구는 행정심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 각각 주문과 같이 의결한다.