자동차운전전문학원기능검정정지처분취소청구

1. 사건개요 피청구인이 1999. 8. 10. ～ 1999. 8. 13. 기간동안 청구인에 대한 특별감사를 실시한 결과 청구인이 신고된 수강료 보다 낮은 금액으로 입학시키고, 수강료 영수증철을 보관하지 아니 하였으며, 교습생 유치를 위한 인객행위를 하여 도로교통법(이하 “법”이라 한다) 제71조의10제2항제7호의 규정을 위반하였다는 이유로 피청구인이 1999. 10. 7. 청구인에 대하여 1월(2000. 2. 1. ～ 2000. 2. 29.)의 자동차운전전문학원기능검정정지처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 현행법상 자동차운전전문학원이 신고ㆍ게시한 수강료보다 초과하여 징수한 경우는 자동차운전전문학원운영지침(이하 “운영지침”이라 한다) 제27조제7호의 규정에 의하여 등록취소나 6월 이내의 휴원처분을 할 수 있으나, 수강료를 인하하여 징수한 경우는 그 처벌규정이 없으므로 피청구인이 수강료 인하를 이유로 한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 나. 자동차운전전문학원운영규칙(이하 “운영규칙”이라 한다) 제38조제1항제10호의 규정에 의하여 전문학원은 수강료영수증 원부철을 비치 및 정리하도록 규정되어 있으나, 이를 위반하였을 경우에 대한 처벌규정은 없으므로 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 다. 피청구인은 청구인이 교습생유치를 위한 인객행위를 하였다고 하나, 청구인은 피청구인이 실시한 특별감사에서는 물론 그 전후에도 이와 같은 사유로 인하여 적발된 적이 없으며, 그러한 인객행위를 할 필요성도 없을 뿐더러 위 교습생 인객행위에 대하여 처벌하는 규정도 없으므로 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 라. 피청구인은 청구인 교습학원에 대하여 1999. 8. 10.경 실시한 특별감사 과정에서 수강료 인하징수행위를 적발한 것이므로 1차적으로는 법 제71조의9에 의한 시정지시를 하고 이에 대하여 시정이 되지 아니할 경우 법 제71조의10제2항제7호에 따라 기능검정정지처분을 하는 것이 타당한데도 불구하고 피청구인은 이러한 시정조치를 하지 아니하고 곧바로 이 건 정지처분을 한 것이므로 이 건 처분은 절차상 위법ㆍ부당하다. 마. 피청구인이 주장하는 바와 같이 청구인의 수강료 인하징수가 피청구인의 시정지시에 위반된 행위에 해당한다 하더라도, 현재는 수강료가 자율화된 점, 청구인이 법규정에 의하여 수강료감면대상 입학생에 한해서 수강료를 인하징수한 점, 이 건 처분이 유지된다면 청구인은 기능검정을 할 수 없어서 커다란 손해를 입게될 것이 분명한 점 등을 고려할 때 이 건 처분은 지나치게 가혹하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 1999. 1. 28.과 1999. 3. 5. 관할지역내 자동차운전학원에 대하여 자동차운전학원관리업무에 대한 지시 및 자동차운전전문학원수강료자율화에 따른 지시를 하면서 지시명령 위반시는 1개월의 검정정지처벌법규를 명시하여 공문으로 하달하였고, 청구인이 1999. 4. 1. 자동차운전교습 수강료를 1인당 20만원으로 한다는 내용의 공문을 피청구인에게 통보하였는 바, 청구인이 이를 위반하고 가격을 인하한 행위는 지시명령에 위반한 것으로서 이 건 처분은 법령에 의한 적법한 처분이다. 나. 법 제71조의9 제2항에 따르면 지방경찰청장은 전문학원의 지도ㆍ감독 등을 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 설립자 또는 학감에게 그 업무에 관하여 필요한 지시를 할 수 있으며, 법 제71조의10 제2항에 의하면 지방경찰청장은 위 시정지시등에 따르지 아니한 때에는 전문학원의 지정을 취소하거나 1년의 범위내에서 기간을 정하여 기능검정을 정지시킬 수 있다고 규정하고 있고, 도로교통법시행규칙 별표14의5 일련번호 13에 의하면 설립자 또는 학감이 시정지시 등에 따르지 아니한 때에는 1차 위반시는 1월, 2차 위반시는 2월, 3차 위반시는 6월의 검정정지처분을 할 수 있도록 규정되어 있으므로, 이 건 처분의 근거규정이 없다는 청구인의 주장은 이유 없다. 다. 청구인은 수강료를 감액시켜준 수강생들의 경우 운영지침 제33조제5항의 규정에 따라 “근로청소년등 경제사정이 곤란한 자”에 해당되어 감액시켜준 것이라고 주장하나, 피청구인이 해당자들에 대해 개별적으로 조사한 바에 따르면 대부분의 대상자들이 부유한 계층으로서 청구인의 주장을 입증할 만한 객관적인 자료가 없으므로, 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. 라. 또한 청구인은 수강료 영수증철 미보관 및 교습생 유치를 위한 인객행위 여부를 이유로 한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 운영규칙 제38조제1항 및 제2항의 규정에 의하면 수강료영수증 원부철은 1년 동안 보존하고 비치하도록 되어있으나 청구인은 청구외 윤○○등 19명에 대해서 13만원의 수강료를 징수한 영수증 원부철을 보관하지 아니한 점, 자동차운전학원운영규칙 제37조제1항의 규정에 따라 교습생 유치를 위한 인객행위를 하지 아니하여야 함에도 불구하고 청구인은 국가면허시험장에서 장내기능시험에 합격한 청구외 윤○○등 56명을 상대로 청구인 학원이 소재한 충청남도 ○○시가 아니라 대전광역시 소재 ○○대학교와 청구인 학원 사이의 도로에서 도로주행 연수등 수강생유치를 위한 과다경쟁을 유발한 사실이 각각 인정되므로, 청구인의 위 주장은 이유 없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 도로교통법 제71조의8제1항, 제71조의9제2항, 제71조의10제2항제7호 동법시행규칙 제38조의17제1항 별표 14의5 일련번호란 13 학원의설립ㆍ운영에관한법률 제15조, 제16조제2항, 제17조, 제21조 동법시행령 제18조 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 자동차운전전문학원 및 강사 행정처분결정통보공문, 자동차운전전문학원기능검정정지처분결정서, 경찰청의 질의회신, 자동차운전교습수강료책정사항 보고, 불법운영 자동차운전전문학원 첩보입수 및 점검계획, 청문진술서, 자동차운전전문학원 특별 및 불법감사결과 시달 등의 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 1999. 1. 22. 경찰청에서는 각 지방경찰청에 보내는 지시공문을 통해 “각 지방경찰청에서는 학원의설립ㆍ운영에관한법률 제16조제2항에 의거 각 학원에서 수강료를 변경한 경우에는 그 변경된 수강료를 수강생등록접수 사무실 전면에 게시토록 하고, 아울러 변경된 수강료 금액을 반드시 관할 지방경찰청장에게 보고하도록 지시할 것”이라는 내용을 피청구인에게 통보하였다. (나) 피청구인은 1999. 3. 5. 청구인에 대한 지시공문을 통해, 다음과 같은 지시내용과 행정처분기준을 통보하였다. 1) 수강료를 허위로 기재하거나 초과징수하거나 상이한 금액(덤핑)으로 징수를 금지하고, 수강료는 반드시 수강생 접수 사무실에 일반인이 보기쉬운 위치에 게시토록 하며, 2) 수강료 및 학원원칙에 위반하여 학원이외의 장소 또는 차량에 수강료 내용을 부착하거나 전단을 배포하는 행위와 학원브로커등을 통한 학원생을 모집하거나, 교육생원부에 등록치 아니하고 교습시키는 행위(실내연습실연수지, 타지역 교습생 원정수강료 덤핑)를 금지토록 하고, 3) 행정처분기준으로는 법 71조의10제2항7호에 의한 지시명령 위반시 1차로 1월의 정지처분등이 있음을 통보. (다) 청구인은 1999. 4. 1. 피청구인에게 자동차운전교습 수강료 책정사항 보고를 통해, 10시간에 해당하는 도로주행 수강료를 20만원으로 책정하였음을 통보하였다. (라) 피청구인은 청구인에 대하여 1999. 8. 10. ～ 1999. 8. 13. 기간동안 피청구인 소속 경위 유○○외 1명을 파견하여 불시점검을 하였으며, 점검결과 “수강료 인하징수, 수강료 영수증원부철 미보관, 교습생유치를 위한 인객행위”등에 대해 다음과 같은 내용으로 적발하였다. 1) 수강료인하징수 : 윤○○등 19명에 대하여 기 신고된 금액인 20만원이 아니라 13만원을 징수함. 2) 수강료 영수증 원부철 미보관 : 입학생 윤○○등 56명에 대하여 수강료 13만원을 징수하였으나 1999. 8. 13. 16:00경 확인시 수강료 영수증 원부철을 보관하지 아니 함. 3) 교습생 유치를 위한 인객행위 : 대전광역시 ○○동 소재 ○○운전면허교실(실내운전연습실)에서 수강료 23만원을 받고서 국가면허시험장에서 장내기능시험에 합격한 윤○○등 56명을 상대로 도로주행 수강료 13만원을 받고서 도로주행 연수를 함. (마) 청구외 ○○연합회 대전광역시협회는 1999. 8. 13. 전문학원 탈법운영제보 입수보고를 통해, 청구인이 학원이외의 장소인 대전광역시 ○○구 ○○동과 ○○대학교 정문앞에 사무실을 설치하고 수강생을 모집하고 있다는 내용으로 피청구인에게 제보를 하였다. (바) 피청구인은 1999. 8. 24. 청구인에 대하여 청문출석 통지를 하였으며, ○○자동차운전전문학원 원장 청구외 구○○가 1999. 9. 8. 관련내용에 대하여 청문조서를 작성하고 서명하였다. (사) 피청구인은 1999. 9. 18. 청구인에 대하여 자동차운전전문학원 감사결과 행정처분집행에 따른 지시를 통해, 예고된 행정처분에 따른 수강생들의 피해를 최소화 하도록 하며 피해가 최소화될 일자를 피청구인에게 통보해 줄 것을 지시하였고, 1999. 10. 1. 청구인은 이에 대해 검정정지 일자를 2000. 2. 1.～ 2000. 2. 29.(1월)으로 해줄 것을 통보하였다. (아) 피청구인은 1999. 10. 7. 청구인에 대한 이 건 처분을 결정하고, 1999. 10. 8. 청구인에 대하여 이를 통보하였다. (2) 살피건대, 법 제71조의8제1항, 제71조의9제2항 및 제71조의10제2항제7호에 의하면, 지방경찰청장은 전문학원의 건전한 육성과 발전을 위하여 전문학원에 대하여 필요한 지도ㆍ감독을 하여야 하고, 전문학원의 지도ㆍ감독 등을 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 설립자 또는 학감에게 그 업무에 관하여 필요한 지시를 할 수 있으며, 설립자 또는 학감이 위 시정지시등에 따르지 아니한 때에는 전문학원의 지정을 취소하거나 1년의 범위 내에서 기간을 정하여 기능검정을 정지시킬 수 있다고 되어있고, 피청구인은 위 규정에 의하여 1999. 3. 5. 청구인에게 덤핑금지등을 포함한 포괄적인 지시명령을 하고 청구인에 이에 위반하는 행위를 하였다는 이유로 이 건 처분을 하였으므로, 먼저 피청구인에게 자동차운전학원에 대하여 수강료 인하를 금지하는 지시명령을 할 수 있는 권한이 있는지 여부에 대한 검토가 필요한 바, 전문학원의 설립근거가 되는 법에서는 전문학원에 대하여 감독청이 전문학원의 건전한 육성 및 발전을 위하여 포괄적인 감독권을 행사하도록 하면서 이에 따르는 지시를 할 수 있도록 하고 있는 외에 구체적으로 수강료와 관련한 규정은 없으나, 전문학원도 학원의설립ㆍ운영에관한법률(이하 “학원법”이라 한다)에 의하여 등록한 학원에 속하므로 법에서 특별히 정한 외에는 학원법의 규정을 적용받는다고 할 것이므로, 전문학원의 감독관청인 피청구인이 전문학원의 감독에 필요한 지시를 하는 때에는 법이외에 학원법에서 정하고 있는 범위를 벗어날 수 없다고 하여야 할 것이고, 이중 어느 것이라도 범위를 벗어난 지시를 한다면 적법한 감독권의 행사라고 할 수 없을 것이다. 살피건대, 수강료의 징수와 관련하여 학원법 제15조제3항, 제17조제1항 및 동법시행령 제18조제4항의 규정에 의하면, 학원설립ㆍ운영자 및 교습자는 수강료등을 허위로 게시하거나 게시한 수강료등을 초과한 금액을 징수하여서는 아니되며, 초과하여 징수한 경우에는 지방경찰청장은 등록의 말소 또는 교습의 정지를 명할 수 있고, 학원설립ㆍ운영자 및 교습자는 당해 학원 또는 교습소의 운영에 지장이 없는 범위안에서 수강료등을 감면할 수 있다고 되어 있으므로 피청구인은 전문학원이 수강료를 게시된 금액보다 초과하여 징수하는 경우에 등록말소등 감독권을 행사할 수 있을 것이나, 수강료를 인하하여 받는데 대해서는 이를 금지하는 명령을 할 수 없다고 할 것이다. 뿐만 아니라 법의 개정(1999. 1. 29. 법률 제5712호)에 따라 경찰청장의 훈령인 운영규칙 및 운영지침에 지방경찰청장이 수강료를 조정ㆍ통제할 수 있게 한 규정을 폐지하였으므로(운영규칙 제20조제5항, 운영지침 제33조제1항 및 제3항 폐지) 피청구인의 전문학원의 수강료에 대한 규제는 최소한도에 머물러야 할 것인데도 불구하고, 피청구인은 이에 위반하여 전문학원이 수강료를 인하하여 징수하는 경우에는 행정처분을 한다는 내용으로 지시를 하였는 바, 청구인이 피청구인에게 통보한 수강료보다 지나치게 낮은 수강료를 받음으로 인하여 발생할 수 있는 전문학원교육의 부실초래 또는 전문학원간의 과당경쟁으로 인하여 전문학원의 파행적 운영이 초래될 경우 피청구인이 관계법령에 의하여 구체적인 감독권을 행사하는 것은 별론으로 하고, 피청구인의 위의 지시는 피청구인이 법 및 학원법의 범위내에서 행할 수 있는 감독권의 범위를 넘어선 위법한 지시라 할 것이고, 따라서 이러한 지시에 근거하여 행한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.