자동차운전전문학원 운영정지처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 A시 ○○구에 있는 ○○자동차운전전문학원(이하 ‘이 사건 학원’이라 한다)의 설립·운영자인데, 이 사건 학원의 기능강사(이하 ‘이 사건 기능강사’라 한다)가 2020. 8. 16. 감염병 예방을 위한 피청구인의 마스크 착용 명령을 위반하자, 피청구인은 2020. 9. 1. 청구인에게 「도로교통법」 제141조제2항 후단에 따른 명령 1차 위반으로 ‘시정명령 3개월’ 처분을 하였다. 나. 이 사건 학원의 사무직원(이하 ‘이 사건 사무직원’이라 한다)이 2020. 10. 12. 마스크 미착용(이하 ‘이 사건 2차 위반행위’라 한다)으로 다시 적발되자, 피청구인은 2020. 10. 16. 청구인에게 「도로교통법」 제141조제2항 후단에 따른 명령을 2차 위반하였다는 이유로 같은 법 시행규칙 제129조제1항 및 별표 35(이하 ‘이 사건 처분 기준’이라 한다)에 따라 5일(2021. 2. 10. ∼ 2021. 2. 14.)의 자동차운전전문학원 운영정지처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인의 2020. 8. 21.자 ‘코로나19 관련, ○○○ 사회적 거리두기 2단계 시행에 따른 재강조 지시’ 공문(이하 ‘이 사건 2단계 시행공문’이라 한다)에는 ‘교육용·시험용 차량 내 밀폐된 공간에서 장시간 동승으로 감염 우려가 있으므로 기능강사·검정원 및 수강생은 반드시 마스크 착용 후 교육’이라고 기재되어 있으므로, 2020. 10. 12. 이 사건 2차 위반행위를 한 이 사건 사무직원은 기능강사·검정원에 해당되지 않아 피청구인의 명령을 위반하였다고 볼 수 없고, 더욱이 이 사건 2단계 시행공문은 사회적 거리두기 2단계 시행을 전제로 한 것이어서 사회적 거리두기 1단계로 조정된 시기에는 적용되지 않는 지시명령이라 할 수 있는데, 실제로 2020. 10. 12. 전국적으로 사회적 거리두기가 1단계로 조정되었기에 이 사건 2단계 시행공문은 처음부터 이 사건 2차 위반행위에 적용될 수 없는 지시명령이므로, 이 사건 2차 위반행위를 전제로 한 이 사건 처분은 위법·부당하다. 나. 또한 보건복지부의 2020. 8. 15.자 핵심 방역수칙에는 사업주·종사자의 마스크 착용이 의무화 되어 있지만 음식 섭취 등 일상생활의 원활한 활동을 위해서는 마스크를 벗고 활동하도록 정하고 있는바, 이 사건 사무직원의 경우 업무의 대부분을 차지하는 전화 응대 시 명확한 의사소통 등을 위하여 수시로 물을 마셔야 하고, 이를 위해서 일시적으로 마스크를 내릴 수밖에 없는데, 이 사건 2차 위반행위 당시에도 위와 같은 사정으로 잠시 마스크를 내렸다가 통화종료 후에는 다시 마스크를 착용하였음에도, 사무직원의 업무특성이나 전후 사정을 고려하지 않은 채 단지 마스크를 일시적으로 미착용한 순간이 담긴 사진 1장만을 이유로 한 이 사건 처분은 지나치게 과도한 것이고, 이 사건 처분의 경위 및 피해규모를 보더라도 운전면허시험에 반복적으로 불합격하여 청구인에게 앙심을 품은 청구인의 교육생이 2020년 9월경부터 한 달여 동안 반복적으로 제기한 악성민원의 일환으로 이 사건 2차 위반행위가 신고되었고, 이로 인한 이 사건 처분으로 총 50명의 직원이 근무하는 청구인에게 약 8,500만원의 손실발생이 예상되며, 청구인의 각종 거래처에도 상당한 손실발생이 예상됨에도, 이러한 사정 등을 고려하지 않고 한 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 질병관리청의 코로나19 확산 위기경보 단계에 따라 4차례(2020. 1. 28., 2. 25., 2. 26., 8. 21.)에 걸쳐 일선 운전전문학원 등에 감염병 방역수칙과 행동요령을 시달하면서 마스크 착용은 민원응대를 하는 사무직원을 포함한 운전전문학원의 모든 종사자 및 수강생을 대상자로 하는 것임을 강조하였고, 이 사건 처분의 원인이 되는 이 사건 사무직원의 행위가 발생한 2020. 10. 12. 사회적 거리두기가 1단계로 조정되었으나, 피청구인은 운전전문학원 내에서 마스크 착용과 관련한 어떠한 변경사항도 지시한 적이 없으며, 이에 청구인의 방역수칙 위반행위는 원칙적으로 운영정지 10일에 해당하나, 청구인이 2020년 상반기 운전전문학원 안전시설 특별점검 시 우수학원으로 선정되어 피청구인으로부터 감사장을 받은 사실이 있으므로, 이를 고려하여 한 이 사건 처분은 재량권의 범위 내에서 이루어진 적법·타당한 것이어서 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 도로교통법 제1조, 제113조, 제141조 도로교통법 시행규칙 제123조, 제129조, 별표 34, 별표 35 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 가능강사 행정처분 통지서, 자동차운전전문학원 행정처분 통지서, 신종코로나바이러스 감염증 관련 업무지시 하달 공문, 청문 보고서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인이 2020. 1. 28. 관내에 있는 운전면허시험장, 자동차운전전문학원 등에 지시한 시행공문의 주요내용은 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114041157"> </img> 나. 코로나바이러스감염증-19 중앙재난안전대책본부(이하 ‘코로나19 중대본’이라 한다)가 2020. 8. 15. 한 정례브리핑의 주요내용은 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114042423"> </img> 다. 피청구인이 2020. 8. 21. 관내에 있는 운전면허시험장, 자동차운전전문학원 등에 지시한 이 사건 2단계 시행공문의 주요내용은 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114042425"> </img> 라. 피청구인은 2020. 9. 1. 청구인 및 이 사건 기능강사에게 각각 ’시정명령‘을 하였는데, 각 시정명령서의 주요내용은 다음과 같다. 다 음 - □ 청구인에 대한 시정명령서 ○ 처분내용: 시정명령 3개월(1차 위반) ○ 처분사유 - 이 사건 기능강사의 마스크 미착용으로 지시명령 위반 - 이 사건 처분 기준(자동차운전학원·전문학원에 대한 행정처분의 기준) 중 ‘Ⅱ. 개별기준 제33호(법 제141조제2항에 따른 시설·설비의 개선 기타 필요한 명령에 따르지 아니한 때)’ 위반 □ 이 사건 기능강사에 대한 시정명령서 ○ 처분내용: 시정명령 ○ 처분사유 - 2020. 8. 16. 11:58경 장내 기능교육 중 마스크를 쓰지 않아 감염병 예방과 관련한 A지방경찰청의 업무지시를 위반함 - 「도로교통법 시행규칙」 제123조제1항 및 별표 34(강사ㆍ기능검정원의 자격취소ㆍ정지의 기준) 중 ‘Ⅱ. 강사의 개별기준 제7호(강사의 업무에 관하여 부정한 행위를 한 때)마목(강사자격증을 달지 아니하는 등 품위를 손상한 때)’ 위반 마. 코로나19 중대본이 2020. 10. 12. 한 정례브리핑의 주요내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 오늘부터 적용되는 사회적 거리두기 1단계 조치는 더 이상 거리두기 노력을 하지 않아도 된다는 의미가 아니며, 방역의 효과성을 높이고 지속적인 대응을 위해서는 마스크 착용 등 개인 방역수칙과 각 시설에서의 방역수칙 준수가 반드시 지켜져야 함을 강조함 바. 피청구인은 2020. 10. 12. 국민신문고를 통하여 이 사건 사무직원이 사무실에서 마스크를 착용하지 않아 방역수칙을 위반하였다는 취지의 신고(이하 ‘이 사건 신고’라 한다)를 접수하였는데, 이 당시 이 사건 신고자는 별지 1의 사진을 함께 제출하였고, 별지 1의 사진을 보면 민원창구 대기번호가 ‘158번’으로 표시되어 있다. 사. 피청구인은 2020. 10. 13. 청구인을 방문하여 청문을 한 후 2020. 10. 16. 청구인에게 이 사건 처분을 하였는데, 이와 관련된 이 사건 사무직원의 진술서, 청문보고서 및 이 사건 처분서의 주요내용은 다음과 같다. 다 음 - □ 이 사건 사무직원의 진술서(2020. 10. 13.) ○ 사진 촬영에 대한 정확한 시각은 확인할 수 없으나, 정황상 오후 시간인 것으로 생각됨 ○ 전화상담 후 생수를 마시고자 귀에 잠시 걸치고 마신 후 컴퓨터 화면을 보고 다시 착용했던 것으로 기억됨 - 지금 생각해 보니 물을 마시고 바로 착용해야 했지만 잠시의 틈에 이런 상황이 발생한 것 같음 ○ 평소에 아무리 잘 하고 있어도 이런 상황이 발생하면 이유가 없는 것 같음 - 전화상담이 많은 시기라 마실 생수를 출근 시 구입해서 수시로 마시고 있고, 답답함과 물을 마시는 시간이 잦아서 잠시의 미착용 순간이 있었다고 하나, 어떠한 이유도 정당화 될 수 없음을 느끼게 됨 □ 피청구인의 청문 보고서(2020. 10. 14.) ○ 청구인 측 주장 - 최근 본원 교육생 1명이 운전면허시험에 계속 불합격되는 것에 불만을 품고 자신이 불합격할 때마다 어떤 이유를 들어 지속적으로 민원을 제기하고 있는데, - 이 사건 신고도 2020. 10. 12. 도로주행시험에 불합격한 위 교육생이 도로주행 교육비 전액 환불을 요구하기에, 이 사건 사무직원이 환불이 어려운 사정을 설명하자 이것에 앙심을 품고 창구 뒤에 앉아 있다가, 이 사건 사무직원이 마스크를 쓰지 않은 틈에 사진을 찍어 신고를 한 것 같다고 함 - 이 사건 사무직원이 고의적으로 마스크를 미착용한 것도 아니고 여러 사람의 생계가 걸린 일이니 선처를 바란다는 진술임 ○ 조사자 의견 - 이 사건 기능강사의 2020. 8. 16. 교육 중 마스크 미착용으로, 청구인이 2020. 9. 1. 피청구인으로부터 1차 3개월 이내 시정명령을 받은 후 그 기간 중인 2020. 10. 12. 이 사건 사무직원의 업무 중 마스크 미착용 사례 신고가 발생함에 따라, 청구인의 경우 2차 10일간의 운영정지처분에 해당함 - 그러나 이 사건 사무직원이 자신의 잘못을 순순히 인정하며 깊이 반성하고 있고, - 청구인이 최근 3년간 명령위반으로 행정처분을 받은 적이 없고, 지난 상반기에 운전전문학원 안전시설 특별점검에 우수 학원으로 선정되어 피청구인으로부터 감사장을 받은 점 등을 참작하여, 이 사건 처분 기준 중 ‘Ⅰ. 일반기준 제3호나목3)’의 감경사유에 따라 2분의 1 범위에서 이를 감경하여 이 사건 처분을 하고자 함 □ 이 사건 처분서(2020. 10. 16.) ○ 처분내용: 이 사건 처분(2차 위반) ○ 처분사유 - 이 사건 처분 기준(자동차운전학원·전문학원에 대한 행정처분의 기준) 중 ‘Ⅱ. 개별기준 제33호(법 제141조제2항에 따른 시설·설비의 개선 기타 필요한 명령에 따르지 아니한 때)’ 위반 아. 청구인은 2020. 11. 3. 이 사건 심판청구를 할 때 이 사건 신고와 관련된 별지 2의 사진을 함께 제출하였는데, 별지 2 사진 상의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「도로교통법」 제1조에 따르면 이 법은 도로에서 일어나는 교통상의 모든 위험과 장해를 방지하고 제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보함을 목적으로 한다고 되어 있고, 같은 법 제113조제1항제11호에 따르면 시ㆍ도경찰청장은 자동차운전 전문학원 등이 제141조제2항에 따른 시설ㆍ설비의 개선이나 그 밖에 필요한 사항에 대한 명령을 따르지 아니한 경우에 해당하면 행정안전부령으로 정하는 기준에 따라 등록을 취소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 운영의 정지를 명할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 제141조제2항에 따르면 시ㆍ도경찰청장은 필요하다고 인정하면 교통안전교육기관의 장(제1호), 자동차운전 전문학원 등의 설립·운영자(제2호), 자동차운전 전문학원의 학감(제3호)에 대하여 시설ㆍ설비 및 교육에 관한 사항이나 각종 통계자료를 제출 또는 보고하게 하거나 관계 공무원으로 하여금 해당 시설에 출입하여 시설ㆍ설비, 장부와 그 밖의 관계 서류를 검사하게 할 수 있고, 이 경우 시ㆍ도경찰청장은 시설ㆍ설비의 개선과 그 밖에 필요하다고 판단하는 사항에 대하여 명령을 할 수 있다고 되어 있다. 2) 「도로교통법 시행규칙」 제129조제1항에 따르면, 법 제113조에 따른 자동차운전학원 또는 자동차운전 전문학원의 등록취소 및 운영정지와 자동차운전 전문학원의 지정취소의 기준은 [별표 35]와 같다고 되어 있고, 같은 규칙 [별표 35] 중 Ⅰ. 일반기준 제3호, Ⅱ. 개별기준 제33호는 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114041155"> </img> 나. 판단 살피건대, 피청구인은 이 사건 사무직원의 마스크 미착용 행위를 「도로교통법」 제141조제2항 후단에 따른 ‘시설·설비의 개선과 그 밖에 필요하다고 판단하는 사항에 대한 명령’을 위반한 행위로 간주하여 청구인에게 이 사건 처분을 하였는데, 「도로교통법」 제141조제1항을 보면 ‘시ㆍ도경찰청장은 학원등의 건전한 육성ㆍ발전을 위하여 적절한 지도ㆍ감독을 하여야 한다’고 되어 있고, 같은 조 제2항 전단 및 후단을 보면 ‘시ㆍ도경찰청장은 필요하다고 인정하면 학원등의 시설ㆍ설비 및 교육에 관한 사항이나 각종 통계자료를 제출 또는 보고하게 하거나 관계 공무원으로 하여금 해당 시설에 출입하여 시설ㆍ설비, 장부와 그 밖의 관계 서류를 검사하게 할 수 있다. 이 경우 시ㆍ도경찰청장은 시설ㆍ설비의 개선과 그 밖에 필요하다고 판단하는 사항에 대하여 명령을 할 수 있다’고 되어 있는 점, 더욱이 「도로교통법」 제141조제2항 후단이 ‘이 경우’로 시작하면서 ‘시ㆍ도경찰청장은 시설ㆍ설비의 개선과 그 밖에 필요하다고 판단하는 사항에 대하여 명령을 할 수 있다’고 되어 있는 점 등에 비추어 볼 때, 「도로교통법」 제141조제2항 후단에 따른 피청구인의 ‘시설·설비의 개선과 그 밖에 필요하다고 판단하는 사항에 대한 명령’이란 학원등에서 발생하는 모든 사항에 대한 피청구인의 지도·감독 명령이 아니라 ‘학원등의 건전한 육성·발전을 도모하기 위한 시설ㆍ설비 및 교육에 관한 사항이나 각종 통계자료의 제출·보고 또는 시설ㆍ설비, 장부와 그 밖의 관계 서류의 검사와 관련하여 필요하다고 판단되는 범위 내에서의 지도·감독 명령’으로 보는 것이 타당하다고 판단되고, 이 경우 피청구인이 청구인에게 각종 시행공문을 통해 한 방역수칙 명령은 「도로교통법」 제141조제2항 후단에 따른 명령에 포함된다고 볼 수 없으며, 이 사건 사무직원의 마스크 미착용 행위도 피청구인의 「도로교통법」 제141조제2항 후단에 따른 명령을 위반한 행위로 볼 수 없다. 설령 피청구인이 청구인에게 한 각종 시행공문을 통한 방역수칙 명령이 「도로교통법」 제141조제2항 후단에 따른 명령에 포함된다고 하더라도, ① 피청구인의 2020. 1. 28.자 시행공문 등에 따르면, 명시적으로 민원응대 시 마스크를 착용하도록 시달하고 있으나, 이는 자동차운전전문학원 종사자가 대면으로 학원 내방자와 민원 상담을 할 때 반드시 마스크를 착용하고 하라는 취지로 보이고, 이에 별지 2의 사진을 보면 이 사건 사무직원은 학원 내방자와 대면으로 직접 상담을 하는 것이 아니라 다른 전화민원 상담을 하는 것으로 보이고, 학원 내방자와도 2미터 이상 상당한 거리를 두고 떨어져 있는 점, ② 피청구인의 2020. 8. 21.자 이 사건 2단계 시행공문을 보면, ○○○ 지역이 2020. 8. 15. 사회적 거리두기 2단계로 격상됨에 따라 운전교육·시험 중 직접 대면접촉을 하는 기능강사, 검정원 및 수강생은 반드시 마스크를 착용한 후 교육·시험을 하도록 특별히 강조·지시하고 있는데, 이 사건 사무직원은 사무실 내에서 전화민원 상담을 주로 하는 사람인 점, ③ 코로나19 중대본의 2020. 8. 15.자 정례브리핑상의 핵심 방역수칙에 따르면, A시·B도 지역에 대한 사회적 거리두기를 2단계로 격상한 후 학원, 일정 규모 이상의 일반음식점 등을 방역수칙 의무화 시설로 정하면서 ‘사업주·종사자 마스크 착용(음식섭취, 물속 활동 등은 제외)’ 등으로 되어 있으므로, 자동차운전전문학원 종사자가 학원 사업장 내에서 물 등 음식섭취를 하는 동안에는 일시적으로 마스크를 벗을 수 있도록 허용해 준 것으로 볼 수 있고, 이 경우 이 사건 사무직원의 주장처럼 전화민원 상담 중 물을 마시는 과정에서 잠시 동안 마스크를 착용하지 않는 경우도 허용된다고 볼 수 있는 점, ④ 이에 별지 1의 사진 및 별지 2의 사진을 보면, 이 사건 신고자가 이 사건 사무직원의 마스크 미착용 순간을 촬영한 시각은 15:45이고, 이 사건 사무직원이 다시 마스크를 착용한 시각은 15:47이므로, 이 사건 처분의 근거가 된 이 사건 사무직원의 마스크 미착용 행위는 불과 2분밖에 되지 않을 뿐만 아니라 이 경우에도 마스크를 완전히 탈의한 것이 아닌 마스크를 목에 걸고 있는 상태인 점, ⑤ 이 사건 사무직원이 2020. 10. 12. 마스크 미착용으로 신고된 시기는 사회적 거리두기가 1단계로 완화·조정된 시기였던 점 등을 종합적으로 고려하면, 피청구인이 이 사건 사무직원의 일시적인 마스크 미착용 행위를 이유로 청구인에게 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.