자동차운전학원운영정지처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 장내기능교육을 받는 교육생 2명에 대하여 매교시당 교육시간인 50분을 지키지 아니하였고, 수강신청에 관한 규정을 위반하여 등록하지 아니한 수강생에 대하여 교육을 실시하면서 피청구인이 지정한 노선 외의 도로에서 도로주행교육을 하고, 학사관리전산시스템을 이용하지 아니하였으며, 장○○과 학원생을 모집하여 인계받기로 구두계약을 체결하고 실제 교육생들을 인계받아 교육을 실시하는 등 연락사무소를 별도로 운영하였다는 이유로 2005. 4. 20. 청구인에게 60일(2005. 5. 5. ～ 2005. 7. 3.)의 자동차운전학원운영정지처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 함정단속을 하기 위한 자료를 수집하고 있었는지 갑자기 학원차량을 뒤쫓아 와서 강사와 수강생을 격리시키는 등 교육까지 방해하면서 수 시간에 걸쳐 감사를 실시한 점, 청구인은 1인의 강사와 1인의 수강생 및 1인의 관람자를 승차시켜 교육을 시켰는데 1인의 수강생이 피곤하다고 하여 당시 강사가 임의적으로 뒤편에 탄 수강생에게 설명하고자 자리를 바꾼 것으로 교육시간의 위반이 아닌 감독소홀에 의한 지적사항에 불과한 점, 수강신청에 관한 규정위반과 지정된 노선외의 도로교육 및 학사관리시스템 미사용 등 위반의 점은 모두 수강생 전○○과 관련된 사항으로서 당시 강사가 전라북도운전면허시험장에서 장내기능시험에 합격하여 연습운전면허를 받은 위 수강생을 청구인 학원에 데리고 와서 교육을 하고자 오던 중 한적한 길이어서 위 수강생에게 운전을 할 수 있도록 하였던 것이고 수강료를 전부 납부한 상태이므로 미등록 교육생이라고 할 수 없는 점, 장○○이라는 자가 청구인 학원에 와서 인터넷을 통한 홍보를 대신하여 준다고 하여 학원등록사항 등을 알려준 것일 뿐이고 별도로 연락사무소를 운영한 것은 아닌 점, 자동차운전전문학원이나 개인 연습자는 운전면허시험 노선에서 연습할 수 있음에도 자동차운전학원에 대해서만 연습할 수 없게 하는 것은 형평의 원칙에 반하는 점 등을 고려할 때, 피청구인의 이 건 처분은 위법하다. 나. 현재 청구인이 운영하는 ○○자동차운전학원은 직원이 15명에 달하고 있어 이 건 처분으로 인하여 그들의 유일한 수입원이 상실되고 그 가족들의 생계마저 어려운 상황에 처하게 되고, 수강생들의 수강료를 환불해 주어야 함은 물론 수강생들이 먼 곳에서 교육을 받게 되므로 물질적ㆍ시간적 손실이 예상되며, 이 건 처분기간 이후 사실상 폐업에 이르게 되는 손해가 발생하므로, 피청구인의 이 건 처분은 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 부당하다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 기능교육 매교시당 교육시간인 50분은 피청구인의 중점 점검사항으로 적발 당시 기능강사 장기성은 수강생 김○○와 김△△을 기능교육용 자동차에 동승시켜 30분씩 번갈아 태우고 교육을 실시하였다고 확인하고 있고 수강생 2명도 그 사실을 확인하고 있는 점, 청구인은 교육생 전○○에 대하여 수강신청서 및 교육생대장에 등록하지 않고 교육을 실시하였다고 진술한 점, 위 전○○과 기능강사 이△△은 도로주행교육 노선으로 지정된 노선을 이탈하여 교육을 받았다는 사실을 확인하고 있는 점, 위 전○○에 대하여 교육 실시 전ㆍ후에 학사관리전산시스템을 이용하지 아니한 사실이 분명하고 청구인도 이를 시인한 점, 청구인은 장○○과 학원 홈페이지를 개설하여 수강생을 모집하고 접수비로 3만원씩을 받는 조건으로 구두계약을 체결하고 40명～50명의 수강생을 인계받아 교육을 실시하여 별도의 연락사무소를 운영한 사실에 대하여 인정하고 있는 점 등을 고려할 때, 청구인의 주장은 이유 없다. 나. 청구인은 별도로 지정된 노선 외의 도로에서 교육을 실시하다가 적발되어 행정처분을 받은 전력이 있음에도 또다시 지정된 노선을 이탈하여 교육을 실시한 사실이 분명하므로, 피청구인이 「도로교통법」 제71조의15제1항과 동법 시행규칙 제38조의18제1항 및 별표 14의5의 규정에 의하여 한 이 건 처분은 법률상 하자가 없다. 다. 운전면허취득 후 5년 미만의 운전자가 야기한 교통사고가 증가함에 따라 초보운전자의 교육이 매우 중요하다고 할 것이고, 제반 교통사고의 증가 원인이 되고 있는 자동차운전학원의 위법행위는 반드시 발본색원되어야 마땅하며, 위법행위를 한 자동차운전학원에 대하여 행정처분을 함으로써 교통사고를 미연에 방지해야 할 공익상의 필요가 그 처분으로 인한 개인의 불이익보다 강조되어야 할 것이며, 자동차운전학원의 행정처분은 일반적인 수익적 처분과는 달리 일반 예방적 측면이 더욱 강조되어야 하므로, 이 건 처분은 재량권을 일탈하거나 남용한 처분이라고 볼 수 없다. 4. 이 건 처분의 적법ㆍ타당여부 가. 관계법령 도로교통법 제70조의7 및 제71조의15제1항제6호ㆍ제11호 동법 시행령 제42조의6 동법 시행규칙 제26조의10, 제26조의12, 제38조의18 및 별표 14의5 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 자동차운전학원 행정처분 결정서, 자동차운전학원ㆍ전문학원 행정처분통지서, 자동차운전학원 행정처분 사전통지, 의견진술서, 자동차운전학원 도로주행 노선, ○○자동차운전학원 민원관련 조사결과 통보, 진술조서, 확인서, 직원명부, 직원출석현황, 장내기능 부제별 출석현황, 도로주행 부제별 출석현황, 교육생대장 등 각 사본의 기재를 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 충청남도지방경찰청이 청구인 학원에 대한 민원과 관련하여 2005. 3. 28.부터 2005. 3. 30.까지 3일간의 교류조사를 실시한 조사결과를 피청구인에게 이첩하였고, 이에 따라 피청구인이 청구인 학원에 대하여 조사한 위반내용은 다음과 같다. - 다 음 - 가. 자동차운전학원을 설립ㆍ운영하는 자는 교육생에 대하여 매교시당 교육시간 50분을 지켜야 함에도 불구하고 2005. 3. 28. 14:00～18:00간 기능강사 장기성이 장내기능 교육용 8호차량에 교육생 김○○, 같은 김△△을 탑승시켜 장내기능교육장을 약 30분 간격으로 번갈아 가면서 교육을 실시하고, 학사관리전산시스템에는 교육생 김○○를 14:00～16:00까지, 같은 김△△은 16:00～18:00까지 교육을 시킨 것으로 처리 매시간당 50분을 지키지 아니하고 나. 수강신청에 관한 규정 위반인 학원에 등록하지 아니한 수강생에 대하여 교육을 실시하여서는 아니 됨에도 불구하고 2005. 3. 28. 14:00경 위 학원에 등록하지 아니한 수강생 전○○에 대하여 ○○역에서부터 학원 앞 노상까지 기능강사 이△△이 제1종 보통차량에 동승하여 도로주행교육을 실시하고 다. 학원에서는 지방경찰청장이 지정한 노선 외의 도로에서 교육을 실시하여서는 아니 됨에도 불구하고 2005. 3. 28. 14:00경 도로주행교육에 등록을 하지 아니한 수강생 전○○에게 지방경찰청장이 지정한 노선 ○○군 ○○면 ○○검문소～○○삼거리 구간에서 도로주행교육을 실시하여야 하나 지정노선이 아닌 ○○시 ○○동 소재 ○○역에서부터 ○○읍 ○○리 소재 ○○자동차운전학원 앞 노상까지 약 28km 구간을 위 학원 차량 전북 ○○가 ○○호 1톤 프론티어 차량으로 기능강사 이△△이 동승 약 40분 가량을 지정 노선 외에서 교육을 실시하고 라. 학원에서는 등록한 학원생에 대하여 학사관리시스템을 이용 교육 전ㆍ후에 지문 및 ID카드를 이용 기타 필요한 명령에 따라야 함에도 불구하고 2005. 3. 28. 14:00경 도로주행교육을 받는 수강생 전○○에 대하여 교육 실시 전ㆍ후 학사관리전산시스템을 이용하지 아니하여 기타 필요한 명령에 따르지 아니하고 마. 자동차운전 교육생을 모집하기 위한 연락사무소등을 별도로 운영하여서는 아니 됨에도 2005년 1월 평소 알고 지내던 장○○과 학원생을 모집하여 인계를 받기로 구두 계약을 체결하고 2005. 3. 28. 등록한 교육생 김○○ 등 40～50명을 위 장○○으로부터 인계 받아 교육을 실시하는 등의 연락사무소를 운영한 것이다. (나) 피청구인은 2004. 7. 1.부터 시행되는 개정된 「도로교통법 시행규칙」에 따라 청구인으로부터 도로주행기능검정 실시도로의 지정신청을 받아 2004. 6. 2. 청구인에게 도로주행검정ㆍ교육구간의 노선을 다음과 같이 지정하고 2004. 7. 1.부터 지정된 도로주행교육노선에서만 교육을 실시하도록 행정사항을 통보하였다. - 다 음 - <도로주행교육 실시도로 주행경로> 경로삭제 (다) 청구인 학원의 2005. 3. 28.자 장내기능 부제별 전체현황(2005. 3. 28. 출력)에 의하면, 담당강사인 장기성이 동승한 장내기능교육에 14:00부터 14:50까지와 15:00부터 15:50까지 각각 교육생대장에 등재되어 있는 교육생 김○○가 교육을 받은 것으로 되어 있고, 16:00부터 16:50까지와 17:00부터 17:50까지 각각 교육생대장에 등재되어 있는 교육생 김△△이 교육을 받은 것으로 기록되어 있고, 청구인 학원의 도로주행 부제별 출석현황에 의하면, 청구인 학원에서 2005. 3. 28.에 도로주행교육을 위해 출석한 교육생은 없다. (라) 청구인이 2005. 3. 28. 서명ㆍ날인한 진술조서에 의하면, 청구인은 자동차운전학원을 인수하기 전부터 학원과 관계가 있던 장사장이라는 사람이 전국 단위의 전화번호를 가지고 있어 학원 홈페이지에 위 전국단위 전화번호를 등재하여 교육생을 받을 것을 허락하고 2005년 1월부터 현재까지 40명～50명 정도를 접수받았는데 장사장이 교육생을 모집해 주었으니까 연락사무소가 맞고, 장내기능교육은 교육용 차량에 두 사람을 한꺼번에 탑승시켜 교육을 하는 방식으로 이루어지는데 2005. 3. 28. 14:00 ～ 16:00 교육시 기능강사 장기성이 기능교육용차량 8호 차량에 교육생 김○○, 김△△ 2명을 탑승시켜 한 시간의 교육을 30분씩 시키는 방법으로 나누어 교육시켜 시간당 50분의 교육을 시키지 않은 것은 인정하며, 2005. 3. 28. 14:40경 학원입구에서 경찰관이 검문한 도로주행교육용 차량 전북 ○○가 ○○호 차량에는 교육생 전○○이 운전하고 강사는 이△△이었는데 ○○시 ○○동 소재 ○○역 앞 노상에서 출발하여 학원까지 약 40km 구간에서 교육을 하였고 그 구간 중 일부는 피청구인이 승인해 준 곳이고 나머지는 승인해 주지 아니한 곳으로 수강신청서를 접수받지 않고 교육생대장의 작성 없이 바로 교육을 하였으며, 교육을 종료하면 학사관리전산시스템으로 입ㆍ퇴실체크를 하여야 하는데 이를 하지 않은 잘못이 있다고 진술하였다. (마) 청구인 학원의 장내기능강사인 장기성이 2005. 3. 28. 서명ㆍ날인한 확인서에 의하면, 위 장기성은 2005. 3. 28. 12:00부터 제1종 보통 수강생 김○○ 및 김△△을 장내기능교육용 제8호 차량 1톤 봉고 프런티어에 태우고 장내기능코스 운전교습을 실시하면서 김○○ 및 김△△을 운전석에 약 30분 간격으로 번갈아 태우고 장내기능교습을 실시하였다고 기록되어 있고, 위 김○○와 김△△도 위와 같은 사실을 확인하고 있다. (바) 청구인 학원의 도로주행강사인 이△△이 2005. 3. 28. 서명ㆍ날인한 확인서에 의하면, 위 이△△은 2005. 3. 28. 14:00경 전라북도 ○○시 ○○동 소재 ○○동에서부터 ○○자동차운전학원까지 교육생 전○○에게 전북 ○○가 ○○ 1톤 프런티어 차량을 운전하게 하고 진로변경과 가속구간 등을 교육하면서 ○○자동차학원까지 약 28km를 약 40분 가량 교육시키다가 적발되었다고 기록되어 있고, 위 전○○도 위와 같은 사실을 확인하고 있다. (사) 피청구인은 2003. 11. 25. 청구인 학원을 포함한 전라북도 내 37개 자동차운전학원에 대하여 자동차운전학원의 행정처분 신설에 따른 업무지시를 하였는데, "운전교육생을 모집하기 위한 연락사무소 등을 설치한 때"와 관련하여 자동차운전학원이 직접 운영하는 연락사무소, 자동차운전학원과 계약을 맺고 교육생을 모집한 후 인계하는 행위(실질적인 연락사무소에 해당), 교육생 모집을 위한 별도 인원을 고용하여 별도의 사무실 없이 운전면허시험장 주변 등에서 광고지 등을 돌리는 행위를 포함하였다. (아) 청구인 학원은 2004. 5. 4. 지정된 노선 외의 도로에서 교육을 실시하였다는 이유 등으로 피청구인으로부터 2004. 5. 20.부터 2004. 6. 3.까지(15일)의 자동차운전학원운영정지처분을 받은 전력 외에 이 건 처분 전까지 총 5회의 행정처분을 받은 전력[2001. 10. 4. 기능교육방법위반(운영정지 7일), 2003. 2. 24. 출석사항 조작(운영정지 10일), 2004. 4. 30. 기능강사 신분증 미패용(경고), 2004. 10. 20. 강사배치기준위반(운영정지 7일), 2005. 4. 18. 교육용자동차 보험미가입(운영정지 7일)]이 있다. (자) 피청구인은 2005. 4. 8. 예정된 처분의 제목은 "자동차운전학원 행정처분"으로, 처분의 원인이 되는 사실은 "가. 교육시간을 지키지 아니한 때(매 교시 50분을 지키지 아니한 때), 나. 수강신청에 관한 규정위반 한 때(교육생 미등록 교육), 다. 지정한 노선 외의 도로에서 교육(2차 위반), 라. 기타 필요한 명령에 따르지 아니 함(학사관리시스템 미사용), 마. 연락사무소 등 설치 운영"으로, 처분하고자 하는 내용은 "1월 초과～ 2월 이하 운영정지"로 각각 기재하여 청구인에게 자동차운전학원 행정처분 사전통지를 하였고, 청구인은 2005. 4. 14. 위 처분에 대한 의견은 없으며 추후 「도로교통법」에 어긋나지 않도록 최선을 다하여 학원을 운영하겠으니 선처를 부탁한다고 의견진술하였다. (차) 피청구인은 2005. 4. 20. 청구인에 대하여 사유를 "가. 교육시간을 지키지 아니한 때(매 교시 50분을 지키지 아니한 때), 나. 수강신청에 관한 규정위반 한 때(교육생 미등록 교육), 다. 지정한 노선 외의 도로에서 교육(2차 위반), 라. 기타 필요한 명령에 따르지 아니 함(학사관리시스템 미사용), 마. 연락사무소 등 설치 운영"로 기재하여 60일(2005. 5. 5. ～ 2005. 7. 3.)의 이 건 처분을 하였다. (2) 「도로교통법」 제70조의7 및 제71조의15제1항제6호ㆍ제11호, 동법 시행령 제42조의6, 동법 시행규칙 제26조의10, 제26조의12, 제38조의18 및 별표 14의5의 규정을 종합하면, 자동차운전학원을 설립ㆍ운영하는 자는 교육생으로부터 수강신청을 받은 때에는 교육생대장 또는 교육생원부에 각각 등록하되, 학사관리 전산시스템을 이용하여야 하도록 되어 있는데, 교육생을 미등록한 상태에서 교육하는 등 수강신청에 관한 규정을 위반한 경우에는 1차 위반시 7일 이하의 운영정지처분을 하도록 되어 있고, 피청구인의 필요한 명령에 따르지 아니한 경우에는 1차 위반시 7일 이하의 운영정지처분을 하도록 되어 있으며, 장내기능교육의 교육시간은 50분을 1시간으로 하되, 1일 1인당 3시간을 초과하지 아니하여야 하는데, 매교시당 교육시간 50분을 지키지 아니한 경우에는 1차 위반시 경고 또는 7일 이하의 운영정지처분을 하도록 되어 있으며, 자동차운전 교육생을 모집하기 위한 연락사무소 등을 별도로 운영하지 아니하여야 하는데, 이를 위반한 경우 1차 위반시 15일 이하의 운영정지처분을 하도록 되어 있으며, 지정된 도로에서 도로주행교육을 실시하되, 지방경찰청장이 도로주행교육을 위한 노선과 교육시간대를 정한 경우에는 그에 따라 교육을 실시하도록 되어 있는데, 지방경찰청장이 지정한 노선 외의 도로에서 교육을 실시한 때에는 1차 위반시 1월 이하, 2차 위반시 1월 초과 2월 이하의 운영정지처분을 하도록 되어 있으며, 위반행위가 2이상인 경우로서 그에 해당하는 각각의 처분기준이 다른 경우에는 그 중 중한 처분기준에 의하고, 2이상의 처분기준이 동일한 운영정지인 경우에는 중한 처분기준의 2분의 1까지 가중할 수 있되, 각 처분기준을 합산한 기간을 초과할 수 없도록 되어 있으며, 처분 기준상의 위반횟수는 처분하려는 사유가 발생한 날부터 소급하여 2년 이내에 행한 행정처분을 기준으로 하도록 되어 있는바, 위 인정사실에 의하면, 청구인 학원은 2004. 5. 4. 지정된 노선 외의 도로에서 교육을 실시하였다는 이유 등으로 피청구인으로부터 2004. 5. 20.부터 2004. 6. 3.까지(15일)의 자동차운전학원운영정지처분을 받는 등 이 건 처분 전까지 총 6회의 행정처분을 받은 전력이 있어 도로교통법규의 준수에 더욱 주의를 기울여야 함에도 불구하고, 2005. 3. 28. 14:00 ～ 16:00 교육시 한 시간의 교육을 30분씩 시키는 방법으로 나누어 교육시켜 시간당 50분의 교육을 시켜야 할 의무를 위반한 사실, 2005. 3. 28. 14:40경 도로주행교육용 차량으로 피청구인이 지정해 주지 아니한 도로상에서 도로주행교육을 실시하여 「도로교통법 시행규칙」 별표 14의5 위반사항란 23의3호의 규정을 2차로 위반한 사실, 수강신청서를 접수받지 않고 교육생대장의 작성도 없이 바로 교육을 실시하여 수강신청에 관한 규정을 위반한 사실, 학사관리전산시스템의 이용의무 및 기타 명령이행의무를 위반한 사실, 장○○으로부터 교육생들을 인계받아 교육을 실시하는 등 연락사무소를 운영한 사실이 각각 인정되므로, 피청구인이 청구인에 대하여 행한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.