자연휴양림지정신청서반려처분취소청구등

1. 사건개요 가. 청구인이 2003. 3. 24. ○○군수에게 울산광역시 ○○군 ○○면 ○○리 산 55-2번지 등 10필지의 임야(면적 30ha, 이하 "이 건 신청지"라 한다)에 대하여 자연휴양림지정신청을 하자, ○○군수는 2003. 3. 26. 이 건 신청지에 대한 적지평가조사서(평가점수 48.28점)를 첨부하여 동 신청서를 울산광역시장을 거쳐 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 2003. 4. 18. 이 건 신청을 반려(이하 "이 건 처분"이라 한다)하기로 결정하고 이를 울산광역시장 및 ○○군수를 거쳐 청구인에게 통보하였다. 나. 피청구인은 2003. 7. 5. ○○군수에게 이 건 신청지에 대한 자연휴양림예정지 실태재조사를 권고하였고, 이에 따라 ○○군수는 2003. 11. 6.부터 2003. 11. 7.까지 재조사를 한 결과 재평가점수가 47.57점으로 판정되었다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 직접 이 건 신청지에 대하여 자연휴양림예정지 적지평가조사를 해 본 결과 74.06점이 나왔음에도 ○○군수가 적지평가조사 시 재량을 일탈ㆍ남용하여 자의적으로 평가함으로써 적지평가점수가 48.25점으로 나오게 되었으므로 동 평가점수를 근거로 하여 이 건 신청을 반려한 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다. 나. ○○군수가 이 건 신청지에 대한 평가를 잘못한 점을 지적하면, 전문가가 아닌 소속 공무원이 단독으로 평가를 한 점, 지형이 다양함에도 단순한 것으로, 넓은 바위를 빈약한 것으로, 소가 있음에도 이를 없는 것으로, 상층목 수령이 50년 이내에 해당함에도 이를 30년 이내로, 수질이 마실 수 있을 정도로 매우 깨끗함에도 이를 보통으로, 경사가 15° 이하로서 시설이 가능한 면적이 5% 이상임에도 5% 미만으로, 주차장이 확보 가능한 범위가 대규모임에도 소규모라고 평가한 것 등을 들 수 있고 각 평가요소별로 청구인이 직접 평가한 점수표는 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=105787091"> </img> ※ 휴양기회 : 산책, 휴식, 야영, 자연학습, 등산, 놀이 등, 낚시, 수렵, 계곡수욕 등 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 자연휴양림 지정대상 산림은 산림법시행령 제31조 및 동법시행규칙 제26조의 규정에 의하여 임상이 울창하고 국민이 쉽게 이용할 수 있는 지역에 위치한 산림으로서, 사유림의 경우에는 30ha 이상인 면적을 확보하여야 하며, 자연휴양림예정지 적지평가조사결과 조성적지로 평가된 산림을 대상으로 한다고 할 것인 바, ○○군수가 이 건 신청지에 대하여 자연휴양림예정지 적지평가조사를 실시한 결과 평가점수가 48.28점으로 나타났으며, 적지평가점수가 60점 미만인 경우는 조성적지가 아니라고 할 것이므로 이 건 신청지는 자연휴양림 지정대상 산림에 해당되지 않는다 할 것이다. 따라서 이 건 신청을 반려한 피청구인의 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다고 주장한다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조, 제4조 산림법 제31조 동법시행령 제31조 동법시행규칙 제26조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 자연휴양림지정신청서시행건의서(자연휴양림예정지 실태조사서, 자연휴양림예정지 적지평가조사서), 자연휴양림지정신청서처리결과통보서, 보충서면통보서(휴양림예정지실태재조사 권고문), 자연휴양림예정지재조사신청에 따른 재조사결과통보서 등의 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 2003. 3. 24. ○○군수에게 울산광역시 ○○군 ○○면 ○○리 산 55-2 번지 외 10필지의 임야(면적: 30ha)에 대하여 ‘울산자연휴양림’이란 명칭으로 자연휴양림지정을 신청하였다. (나) ○○군은 2003. 3. 26. ○○군 소속 관련과에 이 건 신청이 관련법에 저촉되는지 여부에 대한 의견조회를 거쳐 2003. 4. 10. 자연휴양림예정지실태조사서 및 자연휴양림예정지 적지평가조사서 등을 첨부하여 이 건 신청서를 울산광역시장을 거쳐 피청구인에게 전달하였다. (다) ○○군에서 이 건 신청지에 관하여 작성한 자연휴양림예정지 실태조사서에 의하면, 면적은 "30ha"로, 지형조건은 "남엄산 정산으로부터 서북향으로 펼쳐진 해발 350m의 능선 및 동남향의 골짜기로서 일부 목장용지를 제외하고는 급경사지임"으로, 임상은 "산록부는 참나무류와 소나무가 식생하고 있으나, 참나무가 우점하고 있으며, 산복부와 산정부에는 소나무가 우점하는 임상을 이루고 있으며, 임지내 수종은 단순한 편임"으로, 수원관계는 "골짜기에 계류가 형성되어 있으나, 우수기에만 수량이 풍부할 뿐 평상시에는 약 1m 내외의 폭으로만 물이 흐르는 건천으로서 수원이 아주 빈곤한 지역임"으로, 기암괴석관계는 "특징적인 바위 및 봉우리와 고갯길 등은 없음"으로, 희귀동ㆍ식물 분포 및 서식관계는 "천연기념물 및 야생동물 등 희귀동ㆍ식물 없음"으로, 경관관계는 "일반적인 임상을 이루고 있으며, 수려한 계곡 및 봉우리 등의 경관조망지역은 없으며, 산림형질변경지ㆍ토석채취지ㆍ레미콘공장ㆍ송전철탑ㆍ개사육장 등이 인접하고 있어 가시됨에 따라 경관저해"로, 인근지역과의 관계는 "인근 약 4km 지점인 문수산 산복부에 문수사가 입지하고 있고 ○○시민의 상수원인 ○○댐이 약 3km 지점에 위치하고 있을 뿐 특별한 명승고적 및 유적지는 없으나, 약 20～30km 거리내에 ○○온천과 ○○산온천이 있음"으로, 지역특산물은 "현재 신청지내에서 특색 있는 산림부산물 생산은 없음"으로, 평상시 월평균 이용객수는 "사계절 모두 이용자 전혀 없음"으로, 휴양림조성에 관한 의견으로 "이 건 신청지는 표고차 200m 미만의 단순한 지형지세로서 소나무와 참나무류가 혼효림을 이루고 있는 평범한 임상으로서, 계류의 수원이 극히 빈약하여 연중 건천기간이 더 길고, 기암괴석 및 희귀동ㆍ식물 등 독특한 경관요소와 생물의 다양성이 부족한 곳으로서 휴양림 조성지로서는 미흡한 부적지로 사료됨"으로 각각 기재되어 있다. (라) ○○군에서 이 건 신청지에 관하여 작성한 자연휴양림예정지 적지평가조사서에 의하면, 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=105787093"> </img> (마) 피청구인은 2003. 4. 18. ○○군에서 경관ㆍ생물ㆍ수계ㆍ개발여건ㆍ접근성 및 휴양유발을 조사항목으로 하여 이 건 신청지에 대한 자연휴양림예정지 적지평가조사를 한 결과, 종합평가점수가 48.28점(85점이상: 최적지, 60～85점미만: 적지, 60점미만: 부적지)으로 나와 이 건 신청지가 부적지로 평가되었다는 이유로 이 건 신청을 반려하였으며, 동 반려문서는 울산광역시장 및 ○○군수를 거쳐 청구인에게 통보되었다. (바) 이 건 행정심판이 제기된 후, 피청구인은 2003. 7. 5. 울산광역시장(○○군수)에게 학계 및 임업연구원 소속 전문가의 협조를 받아 자연휴양림예정지 실태재조사를 하도록 권고하였고, ○○군수는 임업연구원ㆍ대학교수 등 전문가를 재조사에 참여시키려고 하였으나, 전문가들의 사정으로 재조사에 참여시키지 못한 상태에서 부득이하게 ○○군 소속 공무원 2명[곽○○(기획감사담당관실), 안○○(산림과)]으로 하여금 2003. 11. 6.부터 2003. 11. 7.까지 재조사를 하게 한 결과, 종합평가점수가 47.57점으로 판정되었음을 2003. 11. 14. 청구인에게 통보하였다. (2) 먼저, 청구취지 1에 대하여 살피건대, 산림법 제31조의 규정에 의하면 산림청장은 국민의 보건휴양ㆍ정서함양 및 자연학습교육과 산림소유자의 소득증대에 이바지하기 위하여 필요하다고 인정할 때에는 경관이 수려한 산림으로서 대통령령이 정하는 기준에 해당하는 산림을 자연휴양림으로 지정할 수 있다고 되어 있으며, 동법시행령 제31조의 규정에 의하면 임상이 울창하고 국민이 쉽게 이용할 수 있는 지역에 위치한 산림으로서 농림부령이 정하는 기준에 적합한 산림을 자연휴양림으로 지정할 수 있는 산림으로 한다고 되어 있으며, 동법시행규칙 제26조제3항의 규정에 의하면 동법시행령 제31조제3호에서 "농림부령이 정하는 기준에 적합한 산림"이라 함은 휴양림의 지정대상 산림이 국유림 또는 공유림의 경우에는 50헥타르 이상, 사유림의 경우에는 30헥타르 이상인 산림으로서 휴양림예정지 적지평가조사결과 조성적지로 평가된 산림을 말한다고 되어 있으며, 산림청 예규인 자연휴양림조성ㆍ관리및운영요령 별지 제2호 서식 휴양림예정지 적지평가조사서 나목 2)의 평가점수에 의한 예정지 판정기준에 의하면 평가점수 60점 미만은 부적지로 한다고 되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, ○○군에서 이 건 신청지에 대한 자연휴양림예정지 적지평가조사를 실시한 결과 종합평가점수가 48.28점으로 판정되었으며, 이 건 심판 제기 후 피청구인의 권고에 따라 ○○군에서 실시한 적지평가재조사에서도 종합점수가 47.57점으로 기준점수인 60점을 넘지 못하였으며, 달리 동 조사결과에 하자가 있다는 객관적인 사실도 보이지 아니한 점, 청구인이 조사인자별로 직접 작성한 평가서에 의하면 청구인은 이 건 신청지의 상층목 수령을 50년 이내로, 유수기간은 8개월로, 수질은 매우 깨끗하여 마실 수 있는 정도로, 주차장 확보규모는 대규모로, 휴양종류도 산책, 휴식, 야영, 등산, 놀이 등으로 다섯 가지가 넘는 것으로, 특산물은 있으며, 약수도 개발가능한 것으로, 이용자가 약간은 있는 것으로 각각 주장하고 있으나, 청구인의 주장을 뒷받침할 만한 객관적인 자료를 제시하지 않고 있어 이를 그대로 인정하기 어려운 점 등에 비추어 볼 때, ○○군에서 실시한 자연휴양림예정지 적지평가점수가 기준점수에 미달한다는 이유로 이 건 신청을 반려한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. (3) 다음으로, 청구취지 2에 대하여 살피건대, 행정심판법 제2조제1항, 제3조제1항 및 제4조제3호의 규정에 의하면 의무이행심판은 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고, "부작위"라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 않은 것을 말한다고 되어 있으며, 산림법시행규칙 제26조 제1항 및 제2항의 규정에 의하면 시장ㆍ군수 또는 지방산림관리청장은 산림소유자가 제출한 자연휴양림지정신청서를 받은 때에는 그 신청서에 산림청장이 정하는 휴양림예정지 실태조사서 및 적지평가조사서를 첨부하여 산림청장에게 제출하여야 한다고 규정되어 있어 동 규정은 신청서를 받은 시장ㆍ군수 또는 지방산림관리청장으로 하여금 실태조사 및 적지평가조사를 하도록 한 후 그 결과를 신청서와 함께 자연휴양림지정권자인 산림청장에게 제출하도록 한다는 의미라고 할 것이어서 자연휴양림예정지 실태조사 및 적지평가조사를 실시할 의무는 피청구인에게 있는 것이 아니라 자연휴양림지정신청서를 제출받은 시장ㆍ군수 또는 지방산림관리청장에 있다고 할 것이고 더욱이 관련법령에는 자연휴양림예정지 실태재조사에 대하여는 규정된 바가 없다 할 것이므로 청구인이 피청구인으로 하여금 직접 자연휴양림예정지 실태재조사를 실시하라고 요구하는 것은 단순한 건의 또는 민원제기에 불과하다 할 것이어서 이러한 청구인의 요구에 대하여 피청구인이 이를 거부하거나 아무런 조치를 취하고 있지 않는다 하여 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분 또는 부작위가 성립한다고 할 수 없을 것이므로 청구인의 이 건 청구는 행정심판의 대상이 아닌 것을 대상으로 제기한 부적법한 심판청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구 중 청구취지 1은 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하고, 청구취지 2는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.