자원재활용법위반 과징금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시에서 폐합성수지류등을 재활용하여 고형연료를 제조하는 업체로서, 2017. 4. 13. 한국환경공단 폐자원에너지센터에서 실시한 2017년 1분기 고형연료제품 품 질확인검사에서 수은(Hg)항목이 품질기준을 초과하여 불합격업체로 통보되었다. 이에 따라 피청구인은 처분사전통지 및 청문 절차를 거쳐, 2017. 7. 10. 청구인이 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」(이하‘자원재활용법’이라 한다) 제25 조의5를 위반하였음을 이유로 같은 법 제25조의11, 같은 법 시행령 제35조의3 및 별표7의2 규정에 의거, 청구인에 대하여 행정처분(제조금지 3개월)에 갈음하는 과 징금 3,600만원 부과 통지(이하‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인이 영위하는 폐기물 종합재활용업의 특성 청구인은 2013. 3. 15. 피청구인으로부터 폐기물관리법 제25조제2항에 따른 폐기물 종합재활용업 허가를 받아 폐기물 수집, 운반업체로부터 반입한 폐기물을 분리, 선별, 분쇄한 다음 고형연료제품(보조연료)으로 만들어 이를 판매하는 영업을 영위하고 있다. 또한 관련 법령상 청구인이 제조하는 고형연료제품에 대한 검사 항목은 모양 및 크기, 수분, 저위발열량, 회분, 염소, 황분, 수은(Hg), 카드뮴(Cd), 납(Pb), 비소(As) 등 총 10개 항목에 이른다. 그런데, 한국환경공단은 청구인의 고형연료제품에 관하여 품질확인검사(이하‘이 사건 검사’라고 한다)를 실시한 다음, 피청구인에게 불합격 통보를 하였는바 이 사건 통보의 내용은 청구인의 고형연료제품이 10개 항목의 품질확인검사 항목 중 나머지 9개 항목은 기준에 적합하나, 수은(Hg) 1개 항목이 기준치를 초과하였다는 것이다. 이에 피청구인은 2017. 7. 10. 자원재활용법 제25조의 11에 의하여 3개월에 제조금지명령에 갈음하는 과징금 부과처분을 하였다. 2) 이 사건 과징금 부과처분의 위법·부당성 가) 과징금 감경을 전혀 하지 아니한 이 사건 과징금 부과처분 이 사건 과징금 부과처분은, 아래에서 보는 바와 같이 2016년 기준 연간 고 형연료제품 제조량 7,500톤 초과 10,000톤 이하(8,306.2톤)에 해당하는 청구인 (이에 관하여는 추가로 입증자료를 제출하겠다)에 대하여 과징금 감경규정을 전혀 적용하지 아니한 것이다[400,000원(7,500톤 초과 10,000톤 이하) / 1일 × 90일 = 36,000,000원]. 나) 자원재활용법 시행령상의 과징금 부과기준 자원재활용법 시행령 제35조의3제1항 [별표 7의2]는 과징금 부과기준에 관하 여 임의적 감경사유를 규정하고 있고, 그 임의적 감경사유에는“해당 고형연 료제품이 자원재활용법 제25조의5제1항에 따른 품질기준에 적합하지 않게 된 경위 및 정도 등”이 명시적으로 포함되어 있다. 다) 관련 대법원 판례의 태도 관련하여, 행정행위를 함에 있어 이익형량을 전혀 하지 아니하거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으 나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 행정행위는 재량권을 일탈·남용한 위법 한 처분이라고 할 수 밖에 없으므로, 법령상 과징금의 임의적 감경규정이 있는 경우, 감경사유가 있음에도 이를 전혀 고려하지 않았거나 감경사유에 해당하 지 않는다고 오인한 나머지 과징금을 감경하지 아니하였다면 그 과징금 부과 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 할 수 밖에 없다는 것이 확립 된 대법원 판례의 태도이다(대법원 2005. 9. 15. 선고 2005두3257 판결, 대법 원 2010. 7. 15. 선고 2010두7031 판결, 대법원 2014. 7. 24. 선고 2014두36020판결). 라) 임의적 감경사유에 관한 재량권을 일탈·남용한 이 사건 과징금 부과처분 위와 같은 확립된 대법원 판례 법리에 비추어 볼 때, 자원재활용법 시행령 제 35조의3제1항 [별표 7의2]에서 규정한“해당 고형연료제품이 자원재활용법 제25조의5제1항에 따른 품질기준에 적합하지 않게 된 경위 및 정도 등”에 있 어 다음과 같은 임의적 감경사유가 있음에도 이를 고려하지 아니하였거나 감경 사유에 해당하지 아니한 것으로 오인한 이 사건 과징금 부과처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다. 3) 고형연료 품질검사 방법의 문제점 가) 첫째로, 청구인이 비록 이 사건 검사에서 10개에 달하는 검사 항목 중 단 1개 항목에 관하여 품질기준을 초과한다는 결과를 받기는 하였으나, 이러한 고형연료 품질검사 방법 자체에 한계가 있으므로, 비록 청구인이 1개 항목에 관한 품질기준 초과라는 통보를 받았다고 하더라도 이를 청구인이 품질기준을 위반한 것이라고 쉽사리 단정할 수 없는 것이라는 문제점이 있다. 고형연료제품의 품질기준에 관한 자원재활용법 시행규칙 제20조의2 [별표 7]은, 모법인 자원재활용법이 2014. 1. 21. 법률 제12319호로 일부개정되어 고형연료제품의 품질검사에 관한 같은 법 제25조의5가 개정(내용상으로는 사실상 신설)[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]됨에 따라 같은 법 시행규칙이 2014. 7. 22. 환경부령 제567호로 개정되면서 처음 만들어진 것이고, ‘고형연료제품 품질 시험·분석방법’이라는 환경부장관의 고시(환경부고시 제2014-135호)도 이에 따라 2014. 8. 6. 제정된 것이다. 이러한 점에서 고형연료제품 품질검사는 아직 그 제도가 정착되지 못한 것으로서 실제 시행 과정에서 많은 문제점이 지적되고 있는데, 그 중 대표적인 것이 채취 시료의 양으로 인한 문제이다. 청구인의 경우, 앞서 살펴본 바와 같이 연간 고형연료제품의 생산량이 2016년 기준 8,306.2톤(= 8,306,200 킬로그램)에 달하고, 이는 1분기당 2,076,550 킬로그램에 이른다. 그런데, 이 사건 검사와 같은 고형연료제품 품질검사는 약 3킬로그램의 아주 적은 양을 채취하여 금속 등의 함량을 측정하고, 그에 따라 위반 여부를 판단한다는 중대한 문제점이 있다. 가령 이 사건 검사에서 3킬로그램의 시료를 측정하였다고 한다면, 이는 청구인의 연간 고형연료제품 생산량 대비 0.000036%, 청구인의 1분기당 평균 고형연료제품 생산량 대비로 보더라도 0.000144%에 불과한 극히 적은 양이다. 위와 같이 극히 적은 양의 시료를 채취하여 금속 등의 함량을 측정하는 것이 고형연료제품 품질검사의 방법이기 때문에, 한마디로 청구인과 같은 고형연료제품 제조업자는 검사의 통과 여부를 ‘운에 맡기게 되는’ 상황에 놓이게 된다. 자원재활용법 시행규칙 제20조의2 [별표 7]에 의한 수은의 기준치는 1킬로그램당 1.0밀리그램, 즉 1킬로그램당 0.00001킬로그램이므로, 가령 3킬로그램의 시료를 채취하였다면 채취된 시료 중 0.00003킬로그램을 넘는 수은(Hg)이 포함되어 있을 경우 품질기준을 위반한 것이 된다. 그러나 이는 1분기당 고형연료제품 생산량 2,076,550킬로그램 중 극히 일부만을 채취하여 나온 결과이기 때문에, 채취된 시료 부분에 우연하게도 납 성분이 포함되어 있었다면 그것으로써 품질기준 위반에 해당하여 제재 대상이 되는 불합리함이 있는 것이다. 4) 청구인의 위반항목은 10개 검사항목 중 1개에 국한되고, 청구인은 고형연료제품 품질검사 기준이 도입된 후 2년간 품질검사기준을 위반한 사실이 전혀 없다. 물론, 금속성분의 함량을 측정하는 것이 대체로는 측정 대상의 시료 채취에 의하여 이루어져야 하는 측면이 있다. 그러나 청구인이 이 사건 검사에서 처음으로 단 1개 항목에 관하여 위반통보를 받았을 뿐, 고형연료제품 품질검사 기준이 도입된 후 2년간 품질검사기준을 위반한 사실이 전혀 없다는 점은 위와 같이 채취 시료의 양이 생산량에 비해 극히 미미한 양에 불과하여 문제점이 있다는 점을 보여주는 중요한 근거가 된다고 할 것이다. 즉, 피청구인은 2014. 7. 22. 고형연료제품의 매 분기별 품질검사 제도가 시행되고, 2014. 8. 6. 고형연료제품 품질 시험·분석방법에 관한 고시가 제정된 후, 2016년 말경에 이르기까지 2년 동안은 단 한 번도 품질기준을 위반한 사실이 없었다. 5) 고형연료제품에서 금속성분을 완벽하게 선별하는 방법은 존재하지 않는다. 청구인과 같이 고형 폐기물을 분리, 선별, 파쇄, 분쇄하여 고형연료제품으로 제조하는 업체들의 경우, 자력(磁力)선별기를 이용하여 철 성분을 분별해내는 것은 가능하지만, 고형 폐기물에서 납 성분을 완벽하게 판별, 선별하는 장비나 설비는 현재 존재하지 않으며, 이러한 문제점은 고형연료제품 품질검사를 시행하는 주체인 한국환경공단이나 피청구인도 인정하고 있는 사실이다. 특히, 이러한 현실적인 문제로 인하여, 폐기물을 재활용하여 고형연료제품을 제조하는 업체들 중 위반사례가 빈번하게 발생하고 있는바, 이를 고려하여 다음에서 보는 바와 같이 여러 지방자치단체에서 고형연료제품 품질기준 위반에 따른 과징금 부과시에는 이를 2분의 1 감경하는 것이 일반적이다. 6) 고형연료제품 품질기준 위반에 관하여 과징금을 2분의 1 감경한 사례 즉, 현재까지 청구인이 파악한 바에 의하더라도, ① ○○시장이 청구외 ○○○○○○○○○ 주식회사에 대하여 (2015년), ② ○○광역시장이 소외 주식회사 ○○에너지에 대하여 (2015년), ③ ○○광역시장이 소외 주식회사 ○○○○○에 대하여 (2016년) 고형연료제품 품질기준 위반을 사유로 한 각 과징금 부과처분을 하면서 과징금의 2분의 1을 임의적으로 감경한 바 있고, 그 외에도 이와 같은 예가 전국적으로 다수 존재하는바, 이는 앞서 살펴본 바와 같이 고형연료제품 품질기준 중 금속성분에 관한 부분을 완벽하게 준수하는 것이 근본적으로 불가능하고, 그 위반 여부를 운에 맡겨야 하는 품질검사 방법상의 문제점 등을 고려한 결과라 할 것이다. 7) 청구인에게 고의가 없었고, 품질기준 위반으로 이익을 얻은 바 없는 점 이에 더하여, 이 사건 검사 결과 1개 항목에 관하여 품질기준을 초과하는 것으로 나타난 것은 청구인의 고의로 인한 것이 아닐뿐더러, 품질기준 위반으로 인하여 청구인이 이렇다 할 이익을 얻은 바도 없다는 점 또한 고려되어야 한다. 【보충서면】 8) 청구인은 이 사건 청구서에서, ① 고형연료 품질검사 방법의 문제점(특히, 채취되는 시료의 양이 청구인의 연간 고형연료제품 생산량 대비 0.000036%에 불과할 정도로 극미하여, 채취된 시료 부분에 우연하게도 해당 성분이 포함되어 있었다면 그로써 품질기준 위반에 해당하여 제재 대상이 되어 불합리한 점), ② 이 사건 과징금 부과처분사유가 된 청구인의 위반항목은 10개 검사항목 중 1개에 한하는 점, ③ 청구인은 2014. 8. 6. 고형연료제품 품질 시험ㆍ분석방법에 관한 고시가 제정된 후, 2016년 말 경까지 2년간 품질검사기준을 위반한 사실이 없었던 점, ④ 고형연료제품에서 금속성분을 완벽하게 선별하는 방법이 현실적으로 존재하지 않는 점, ⑤ 청구인에게 위반의 고의가 없는 점, ⑥ 청구인이 품질기준 위반으로 이익을 얻은 바 없는 점 등을 상세히 논한 바 있다. 9) 위 사유들은 자원재활용법 시행령 제35조의3제1항 별표 7의2‘금지명령을 갈음한 과징금의 부과기준’중 1.의 나.‘과징금의 가중 또는 감경 기준’항목의“환경부장관 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 과징금 부과 대상자의 사업규모, 사업지역의 특수성, 해당 고형연료제품이 법 제25조의5제1항에 따른 품질기준에 적합하지 않게 된 경위 및 정도 등을 고려”부분에서 명문으로 임의적 감경규정의 감경사유로 규정하고 있는 사항에 해당한다. 따라서 위와 같은 임의적 감경사유를 전혀 고려하지 않았거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인하여 과징금을 감경한 이 사건 과징금부과처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이다. 특히, 이 사건에서 핵심적으로 문제되는 것은‘2014년 법 개정으로 만들어진 고형연료제품의 품질검사 기준을 고형연료제품 제조업체가 준수하는 것이 과연 가능한지 여부’에 있다고 할 수 있다(청구인의 위 주장 중 ④‘고형연료제품에서 금속성분을 완벽하게 선별하는 방법이 현실적으로 존재하지 않는 점’관련). 피청구인의 답변서에서도 이 부분은 두루뭉술하게 서술되어 있을 뿐 명확한 반박을 하지 못하고 있는데, 위와 같은‘위반 회피 가능성’에 이 사건 처분이 부당한 핵심적인 이유가 있다. 가) 2014년 법 개정으로 도입된 고형연료제품 품질검사 기준 청구인은 2013. 3. 15. 폐기물 종합재활용업 허가를 받았고, 2014. 6. 26. 한국환 경공단으로부터 고형연료제품 품질ㆍ등급 인증을 받았는바, 청구서에서도 상술 한 바와 같이 고형연료제품 품질검사 기준은 청구인이 폐기물 종합재활용업 허 가를 받고 고형연료제품 품질ㆍ등급 인증을 받은 이후 시행된 것이다. 즉, 고형연료제품의 품질기준에 관한 자원재활용법 시행규칙 제20조의2 [별표 7 ]은, 모법인 자원재활용법이 2014. 1. 21. 법률 제12319호로 일부개정(시행일: 2014. 7. 22.)되어 고형연료제품의 품질검사에 관한 법 제25조의5가 개정(내용 상으로는 사실상 신설)[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]됨에 따라 동법 시행규칙이 2014. 7. 22. 환경부령 제567 호로 개정되면서 처음 만들어진 것이고,‘고형연료제품 품질 시험·분석방법’이 라는 환경부장관의 고시(환경부고시 제2014-135호)도 이에 따라 2014. 8. 6. 제 정된 것이다. 나) 2014년 법 개정 후에도 관련 법령은‘고형연료제품 품질검사 기준’을 준수하 기 위한 고형연료제품 제조업의 장비, 시설 등에 관한 허가기준을 전혀 구체적 으로 요구하지 아니하고 있고, 입법자도 행정부도 그러한 기준을 구체화하지 못하고 있다. 2014년 법 개정 후에도 관련 법령은 고형연료제품 제조업자가‘고형연료제품 품질검사 기준’을 준수하며 고형연료제품 제조업을 영위하도록 하기 위한 장 비, 시설 등에 관한 허가기준을 전혀 구체적으로 요구하지 아니하고 있고, 입법 자도 행정부도 그러한 기준을 구체화하지 못하고 있다. (1) 현행 자원재활용법상으로도 고형연료제품 제조업은 폐기물관리법에 의한 폐 기물 최종재활용업 또는 폐기물 종합재활용업 허가를 받은 자이면 신고만으 로도 영위할 수 있도록 되어 있다. (2) 한편, 폐기물관리법 및 같은 법 시행규칙의 폐기물 최종재활용업 또는 폐기 물 종합재활용업의 허가 요건을 보더라도, 납, 카드뮴, 수은, 비소 등을 분별 할 수 있는 장비나 시설을 구체적으로 요구하고 있지 않다. (3) 폐기물관리법 시행규칙 제28조제6항 별표 7은, 고형연료제품 제조업을 영 위할 수 있는 폐기물 최종재활용업, 종합재활용업의 기준에서, (i) 지정폐기 물 외의 폐기물을 재활용하는 경우에는 아예 선별시설이나 선별능력을 요하 지 아니하고 있고, (ii) 여러 종류의 지정폐기물 중에서도 오로지“폐가전제 품을 재활용하는 경우”에 관하여서만“철과 비철을 90퍼센트 이상 선별할 수 있는 시설”만을 요구하고 있을 뿐이며, (iii) 그 밖의 경우에 관하여는 구 체적으로 중금속으로 선별할 수 있는 시설의 개략적인 요건조차도 규정하고 있지 아니하다. 폐기물관리법 시행규칙 별표 7 중“폐가전제품을 재활용하는 경우”에 관하 여서만“철과 비철을 90퍼센트 이상 선별할 수 있는 시설”로는 고형연료제 품 품질검사 기준을 준수할 수 없음은 당연하다.‘철과 비철을 90퍼센트 이 상 선별할 수 있는 시설’이란 결국 10%에 달하는 오차를 허용한다는 것인 데, 1kg당 수은은 1.0mg(즉, 0.0001%), 카드뮴은 5.0mg(즉, 0.0005%), 납은 150mg(즉, 0.015%), 비소는 13.0mg(즉, 0.0013%)만 넘게 존재하여도 위반이라 는 것이 고형연료제품 품질기준의 내용이기 때문이다. (4) 그런가 하면, 폐기물관리법 시행규칙 제35조 별표 9의‘폐기물 처분시설 또 는 재활용시설의 설치기준’을 보더라도, 이 사건에서 문제되는 고형연료제 품 품질기준을 준수할 수 있는 선별시설, 선별장비 등을 전혀 구체적으로 요구하지 아니하고 있다. 이상에서 살펴본 바를 종합하면, 2014년 법 개정 후에도 관련 법령은 고형연 료제품 제조업자가‘고형연료제품 품질검사 기준’을 준수하며 고형연료제 품 제조업을 영위하도록 하기 위한 장비, 시설 등에 관한 허가기준을 전혀 구체적으로 요구하지 아니하고 있고, 입법자도 행정부도 그러한 기준을 구 체화하지 못하고 있다고 할 것이다. 이는 결국 청구인의 주장과 같이 고형연료제품에서 금속성분을 완벽하게 선 별하는 방법이 현실적으로 존재하지 아니하기 때문이라고 하지 않을 수 없 다. 그와 같은 방법이 구체적으로 존재한다면, 관련 법령에서 장비나 시설의 기준을 구체적으로 명시하여 허가요건으로 요구할 수 있었을 것이기 때문 이다. 다) 고형연료제품 품질검사 기준의 위반 회피 가능성을 고려하여 과징금을 감경한 행정심판례 그럼에도 불구하고, 피청구인은 막연하게 청구인이“청구인의 사업장에 반입되 는 폐기물에 함유된 중금속을 육안으로 확인이 불가한 부분은 존재할 수 있으 나, 고형연료 제품을 생산하는 사업장은 관련법에 정한 고형연료제품 품질기준 이 준수되도록 폐기물 반입처 및 고형연료 제품 생산 사업장을 철저히 관리 운 영하여야”하고,“관련법 규정을 준수하기 위하여 폐기물이 반입되는 사업장에 유해물질 함유 폐기물이 반입되지 않도록 관리하여야 하고 유해물질이 함유된 폐기물을 반출하는 사업장은 거래대상에서 제외시켜야 하며 반입폐기물의 성상 을 조사하여 품질기준 초과우려가 있는 폐기물에 대하여는 우선적으로 선별ㆍ 분리 및 수선별 등을 통하여 품질기준을 초과하지 않도록 최선의 노력을 하여 야”하며,“폐기물의 반입처에도 적정한 폐기물이 반입될 수 있도록 홍보와 노 력을 기울여 양질의 폐기물로 양질의 고형연료제품을 생산하여야”하고,“품질 기준이 초과하였다고 하여 금속성분을 제거할 수 있는 기술이 국내외적으로 확 보되어 있지 않았다고 하여 폐기물 분리선별이 불가항력이라고 주장하는 것은 타당하지 않다”고 주장하나, 관련 법령에서조차도 어떠한 규격이나 기술, 선별 수준을 갖춘 선별 장비나 시설을 갖추어야 한다는 내용을 전혀 구체화하지 못 하고 있는 상황에서 위와 같은 주장이 타당한 것인지는 의문이다. 오히려, 귀 행정심판위원회의 2016경기행심○○○○호 자원재활용법 위반 과징금부과처분 취소청구 사건(위 사건의 피청구인은 이 사건 피청구인과 동일하다)에 서, 귀 행정심판위원회는“자원재활용법 시행령 별표 7의2 금지명령을 갈음한 과징금의 부과처분의 일반기준에서는 과징금의 가중 또는 감경기준으로서 품질 기준에 적합하지 않게 된 경위 및 정도 등을 고려하여 산정된 과징금 금액의 2분의 1 범위에서 가중 감경할 수 있음을 규정하고 있는데, 이 사건 고형연료에 포함된 납 성분 등을 육안으로 선별하여야 하는데 이 경우 만전을 기할 수 없 다는 주장은 육안 외의 기계적 방법으로 선별하여야 한다면 시설기준 등에서 이를 법정화할 수 있을 것임에도 해당 규정이 존재하지 않는다는 점에서 받아 들여질 수 있는 부분이 있다”고 판시하여, 1,500만 원의 과징금부과처분을 감 경하여 750만 원의 과징금부과처분으로 변경한 바 있다. 10) 위에서 살펴본 바를 종합하면, 이 사건 과징금부과처분은 감경사유에 관한 형량 하자가 있어 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이다. 나. 피청구인 주장 1) 처분경위 ○○시 ○○면 소재에서 폐합성수지등을 재활용하여 고형연료 제품을 제조하는 사업장에 대하여 한국환경공단 폐자원품질관리팀-○○○○(2017. 4. 13.)호로 2017년 1분기 고형연료제품 품질확인검사 수은항목이 기준을 초과 하여 불합격 통보됨에 따라 즉시 사업장에 해당내용을 통보하였다. 이는, 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률을 위반한 사항으로 같은 법 제38조의2(청문) 규정에 따라 2017. 5. 29. 행정처분(금지명령)전 청문을 실시하고자 공문 으로 통보하였으며 2017. 6. 27. 청문실에서 청문을 실시하였다. 이후, (주)○○에 대하여 2017. 7. 3. 감사법무담당관으로부터“당사자는 검사결과 수은이 품질기준 농도를 초과함을 인지하고 행정처분 시 과징금으로 대체 부과해주고 법에 경감기준에 따라 최대한 선처를 부탁한다는 의견서를 제출한바 담당자는 관련법을 연찬하시어 처분에 따른 감경기준을 적극 적용하시어 처분함이 타당하다 사료됩니다.”라는 의견으로 청문종결 통보가 되었다. 2017. 6. 27. 청문결과 및 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 제25조의 11(금지명령을 갈음한 과징금 처분) 사유가 타당하다고 인정되어 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행령 [별표7의2] 규정에 따라 행정처분(제조금지 3개월)을 갈음하는 과징금 3,600만 원을 부과하였다. 2017. 9. 28. 청구인은 고형연료제품 품질검사 시 생산량에 비해 극소한 양의 시료만 측정하고, 고형연료품질기준이 도입된 후 2년간 품질검사기준을 위반한 사실이 없으며, 품질검사 10개 항목 중 1개 항목만 초과하였고, 고형연료 제품 제조시 금속성분을 완벽하게 선별할 수 없으며, 다수의 지자체가 과징금 감경을 해주고 있고, 위 위반에 고의가 없으며, 위 위반으로 이익을 얻은 점이 없음으로 과징금부과 처분취소 재결을 요청하는 행정심판을 청구하였다. 2) 청구인 주장에 대한 답변 청구인의 사업장은 자원재활용법 제25조의5(고형연료제품의 품질검사) 규정에 따라 2017년 1분기 고형연료제품 품질확인검사 불합격업체로 통보되었다. 이는 같은 법 제25조의10을 위반한 행위로 당사자도 인정한 사실이다. 자원재활용법 제38조의2에 따라 청문을 실시 후 청문결과에 따라 같은 법 제25조의11 규정을 적용하여 행정처분 제조금지 3개월을 갈음한 과징금 3,600만 원 처분을 하였다. 또한, 과징금 3,600만 원의 처분취소 재결을 요청하는 청구내용 중 과징금 금액은 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행령 [별표7의2]에 따라 산정한 금액으로 과징금 감경에 대한 내용은 있으나, 동 사업장에 대하여 사업규모 및 사업지역의 특수성을 감안하여 적용하는 것은 무리가 있을 것으로 판단되며, 품질기준 초과항목은 수은 성분으로 기준 1mg/kg을 73% 초과한 1.73mg/kg 수치로 초과범위가 결코 작다 할 수 없고 2016년 4/4분기 초과에 이어 재차 품질기준을 위반한 사항으로 현행법에 따라 종합적으로 검토하여 과징금처분이 결정된 사항이다. 3) 본안 사항에 대한 피청구인의 답변 가) 청구인의 사업장은 고형연료제품 품질검사 시 생산량에 비하여 극소한 양의 시료만을 측정하므로 우연하게 시료에 금속성분이 편중된 경우 품질기준 위반이라는 결과가 나올 수 있다는 주장에 대하여는, 고형연료제품의 품질검사는 자원재활용법 제25조의 5에 규정된 검사기관인 폐자원에너지센터에서 실시하는 사항으로, 시료채취 및 검사의 세부 절차 및 방법은 환경부고시(2015-203호) 및 고형연료제품 품질 시험·분석방법 고시(2014-135호)에 따라 표본시료를 채취하여 시험하는 것으로 품질검사가 대표성이 없다 할 수 없다. 나) 청구인의 사업장은 2014. 8. 6. 고형연료제품 품질검사 기준이 도입된 후 2년간 품질검사기준을 위반한 사실이 없으며, 이번 위반항목은 10개 검사항목 중 1개에 지나지 않는다는 주장에 대하여는, 2014. 8. 6. 고형연료제품 품질검사 기준이 도입된 후 2년간 품질검사기준을 위반한 사실이 없는 것이 관련법에서 규정한 과징금의 감경사유가 될 수 없고 고형연료 품질기준 검사대상 10개 항목 중 1개 항목만 초과한 것을 청구인의 사업장이 고형연료제품 품질기준을 성실히 준수한 결과로 볼 수 없다. 다) 반입되는 폐기물로부터 고형연료제품 제조에 있어 품질기준과 같은 금속성분을 완벽하게 선별하는 장비나 방법은 현실적으로 존재하지 않는다는 주장에 대하여, 청구인의 사업장에 반입되는 폐기물에 함유된 중금속을 육안으로 확인이 불가한 부분은 존재할 수 있으나, 고형연료 제품을 생산하는 사업장은 관련법에 정한 고형연료제품 품질기준이 준수되도록 폐기물 반입처 및 고형연료 제품 생산 사업장을 철저히 관리 운영하여야 한다. 관련법 규정을 준수하기 위하여 폐기물이 반입되는 사업장에서 유해물질 함유폐기물이 반입되지 않도록 관리하여야 하고 유해물질이 함유된 폐기물을 반출하는 사업장은 거래대상에서 제외시켜야 하며 반입폐기물의 성상을 조사하여 품질기준 초과우려가 있는 폐기물에 대하여는 우선적으로 선별·분리 등을 통하여 품질기준을 초과하지 않도록 최선의 노력을 하여야 한다. 또한 폐기물의 반입처에서도 적정한 폐기물이 반입될 수 있도록 홍보와 노력을 기울여 양질의 폐기물로 양질의 고형연료제품을 생산하여야 한다. 품질기준이 초과하였다고 하여 금속성분을 제거할 수 있는 기술이 국내외적으로 확보되어 있지 않았다고 하여 폐기물 분리선별이 불가항력이라고 주장하는 것은 관련법 규정을 반박하는 내용으로 이는 타당하지 않다. 라) 품질기준을 초과한 것이 고의로 인한 것이 아니며, 품질기준 위반으로 청구인이 이익을 얻은 바가 없다는 주장에 대하여는, 청구인의 사업장은 타 고형연료 제품 제조시설에 비하여 반입되는 폐기물의 성상이 매우 안 좋은 편이다. 저질의 폐기물로 좋은 성상의 고형연료 제품을 만드는 것은 어려울 것이며 저질의 폐기물을 반입할 때부터 폐기물고형연료 제품의 품질기준 초과는 예상된 일이다. 이에 위 위반행위에 대해 고의가 없었다는 주장은 타당하지 않으며, 저질의 폐기물은 보통 폐기물 처리단가를 높게 받으므로 저질의 폐기물을 반입하면서 이익을 얻은 바가 없다는 주장도 타당하지 않다. 4) 결론 고형연료제품에 대한 품질검사는 폐기물의 발생을 억제하고 재활용을 촉진하는 등 자원을 순환적으로 이용하여 환경의 보전과 국민경제의 건전한 발전을 위한 것으로 청구인의 위반행위가 결코 경미하다 볼 수 없으며, 최근 미세먼지 발생 및 대기환경오염등으로 인한 환경의 위해가 높아지는 시점에서 엄격한 품질검사 및 법규 적용이 필요하고 그 법적효과는 이 사건 처분으로 받는 청구인의 불이익보다 훨씬 크다. 이에 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 【보충서면】 5) 청구인 보충서면에 대한 답변 폐기물종합재활용업을 득하고 사업을 영위하는 사업장은 관련법에서 정하는 사항을 준수하여야 할 의무가 있으며 고형연료제품의 품질기준 준수는 법령에 따라 동종업계의 모든 사업장에 동일하게 적용되어야 한다. 고형연료제품에서 금속성분을 완벽하게 선별하는 방법이 현실적으로 존재하지 않고 관련법령에서 고형연료제품의 품질검사 기준 준수를 위한 장비나 시설이 구체적으로 명시되어 있지 않아 고형연료의 품질기준을 준수하기 어렵다는 주장은 동종업체의 다수가 관련법규를 준수하고 있는 것으로 볼 때 납득할 수 없는 주장이다. 또한 이 사건 사업장은 폐기물관리법 시행규칙 [별표4의2] 폐기물의 재활용 유형별 세부분류 5. 에너지를 직접 회수하거나 회수할 수 있는 상태로 만드는 유형. 나. R-9: 에너지를 회수할 수 있는 상태로 만드는 유형. 1)R-9-1:「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙」별표7에 따른 고형연료제품의 품질기준에 적합하게 고형연료제품을 만드는 유형에 해당하여 종합재활용업을 득한 사업장으로 불가항력적으로 고형연료제품의 품질기준에 적합하게 고형연료제품을 만들 수 없다면 폐기물 종합 재활용업 허가증을 반납하고 가연성폐기물을 단순 분쇄하여 소각장으로 반출 처리하는 폐기물중간처분업으로 업종을 변경하여야 할 것이다. 또한 폐기물관리법에서 고형연료제품의 품질검사 기준 준수를 위한 장비나 시설이 구체적으로 명시되어 있지 않아 품질기준을 준수하기 어렵다는 주장에 대하여는 폐기물관리법에서는 폐기물의 재활용 유형에 대해서만 명시되어 있고 그 시설 및 장비는 재활용시설 1식 이상만이 명시되어 있을 뿐이다. 이는 폐기물의 재활용 유형에 맞게 사업장특성에 따라 재활용시설을 설치하라는 취지로 품질검사 기준 준수를 위한 장비나 시설도 사업장특성에 맞게 사업장 자체적으로 설치하여야 할 문제이지 관련법에서 일일이 규정할 수 없는 사항이다. 또한 폐가전제품을 재활용하는 경우에만 철과 비철을 90퍼센트 이상 선별할 수 있는 시설만 요구하고 있을 뿐 일반폐기물 재활용시 선별시설이나 선별능력을 요하지 않고 있어 중금속을 선별할 수 있는 시설의 개략적인 요건조차 규정하고 있지 않다는 주장에 대하여는 폐가전제품을 재활용하는 경우는 폐기물관리법 시행 규칙 [별표4의2] 폐기물의 재활용 유형별 세부분류. 2.가.R-3: 재생이용할 수 있는 상태로 만드는 유형. 1)R-3-1: 단순 해체, 분리, 파쇄, 선별 등의 공정을 통해 폐기물에서 금속 또는 비금속 자원을 회수하는 유형의 재활용 방법으로 이는 폐가전을 재활용할시 유가금속을 90퍼센트 이상 회수하여 재활용하라는 뜻이지 선별시설로 오염물질인 중금속을 제거하라는 뜻이 아니다. 그러므로 폐가전제품의 선별시설은 중금속을 제거하는 선별시설이 아님으로 철과 비철을 90퍼센트 이상 선별할수 있는 시설이란 결국 10%의 중금속 오차범위를 허용하는 것이라는 주장은 타당하지 않다. 또한 청구인이 2013. 3. 15. 폐기물종합재활용업 허가를 받은 후 2014. 6. 26. 한국 환경공단으로부터 고형연료제품 품질·등급 인증을 받아 2014. 7. 22 시행된 고형연료제품 품질기준을 준수하기 어렵다는 주장에 대하여는, 고형연료품질기준은 2014. 7. 22. 최초로 신설되어 시행된 것이 아니라 2006. 6. 30.부터 시행된 것으로 청구인은 마땅히 고형연료제품 품질기준을 준수하여야 한다. 마지막으로 행정심판위원회 및 타 지자체에서 과징금부과처분을 감경해 준 사례가 다수 존재하여 과징금부과처분을 감경해 달라는 요청에 대하여는 과징금의 감경은 사업규모, 사업지역의 특수성, 불합격 경위 및 정도 등을 종합적으로 고려하여 관할 행정기관이 판단하는 것이지 타 지자체에서 또는 행정심판위원회에서 감경해 준 사례가 있다하여 모두 동일하게 감경기준을 적용하는 것은 타당하지 않다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률】 제25조의5(고형연료제품의 품질검사) ① 제25조의4제1항 또는 제2항에 따라 고형연료제품 수입 또는 제조 신고를 하려는 자는 수입 또는 제조하려는 고형연료제품에 대하여 다음 각 호의 사항에 관하여 환경부령으로 정하는 품질기준에 적합한지에 관한 검사(이하 "품질검사"라 한다)를 제25조의15에 따른 폐자원에너지센터(이하 "폐자원에너지센터"라 한다)로부터 받아야 한다. 1. 모양 및 크기 2. 발열량 3. 수분 함유량 4. 금속성분 함유량 5. 회분, 염소, 황분 함유량 6. 그 밖에 환경부령으로 정하는 사항 ② 품질검사를 받으려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 폐자원에너지센터에 수수료를 내야 한다. ③ 폐자원에너지센터는 고형연료제품 수입자·제조자 또는 사용자가 보관 중인 제품에 대하여 제1항에 따른 품질기준에 적합한지를 환경부령으로 정하는 바에 따라 분기마다 1회 이상 확인하여야 한다. ④ 폐자원에너지센터는 제3항에 따른 확인 결과를 환경부장관 또는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 통보하여야 한다. ⑤ 환경부장관은 폐자원에너지센터에 제3항에 따른 확인에 필요한 비용을 지원하여야 한다. ⑥ 제1항부터 제5항까지에서 규정한 사항 외에 품질검사 및 확인의 방법 등에 관하여 필요한 사항은 환경부령으로 정한다. 제25조의10(고형연료제품의 수입·제조 금지명령 등) ① 환경부장관 또는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 고형연료제품 수입자 또는 제조자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제25조의4제1항 또는 제2항에 따른 신고를 하거나 품질검사를 받은 경우에는 3년간 고형연료제품의 수입 또는 제조 금지를 명하여야 한다. ② 환경부장관 또는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 수입자·제조자 또는 사용자가 보관 중인 고형연료제품에 대하여 제25조의5제3항에 따른 확인을 한 결과 같은 조 제1항에 따른 품질기준에 적합하지 아니한 경우에는 환경부령으로 정하는 기준에 따라 고형연료제품의 수입·제조 또는 사용 금지나 개선을 명할 수 있다. 다만, 개선명령은 제25조의5제1항제3호에 따른 수분 함유량에 관한 품질기준(이하 "수분기준"이라 한다)에 적합하지 아니한 경우로 한정한다. 제25조의11(금지명령을 갈음한 과징금) ① 환경부장관 또는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 제25조의10제2항 본문에 따라 고형연료제품의 수입·제조 또는 사용 금지를 명하려는 경우 그 수입·제조 또는 사용 금지로 인하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 된다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 수입·제조 또는 사용 금지를 갈음하여 10억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 1. 국내 전기 수급에 영향을 미치는 경우 2. 연료 수급 불균형으로 사용시설의 수명에 영향을 미치는 경우 ② 환경부장관 또는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 고형연료제품 수입자·제조자 또는 사용자가 제1항에 따른 과징금을 내지 아니하면 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. ③ 제1항과 제2항에 따라 수입자로부터 징수한 과징금은 환경개선특별회계의 세입으로 하고, 제조자 및 사용자로부터 징수한 과징금은 특별자치시·특별자치도·시·군·구의 수입으로 한다. 제38조의2(청문) 환경부장관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 청문을 하여야 한다. 1. 제25조의10제1항 또는 같은 조 제2항 본문에 따른 고형연료제품의 수입·제조 또는 사용 금지명령을 하고자 하는 경우 2. 제28조의5에 따라 인가를 취소하고자 하는 경우 【자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행령】 제35조의3(금지명령을 갈음한 과징금의 부과기준 및 부과절차 등) ① 법 제25조의11제1항에 따 른 과징금의 부과기준은 별표 7의2와 같다. ② 환경부장관 또는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 법 제25조의11제1 항에 따라 과징금을 부과하려는 경우에는 그 부과이유 및 부과금액 등을 구체적으로 밝혀 이 를 낼 것을 과징금 부과 대상자에게 서면으로 알려야 한다. ③ 제2항에 따른 통지를 받은 자는 통지를 받은 날부터 60일 이내에 과징금을 환경부장관 또 는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장이 정하는 수납기관에 내야 한다. 다 만, 천재지변이나 이에 준하는 부득이한 사유로 그 기간 내에 과징금을 낼 수 없는 경우에는 그 사유가 없어진 날부터 30일 이내에 내야 한다. ④ 제3항에 따라 과징금을 받은 수납기관은 그 납부자에게 영수증을 발급하고, 지체 없이 그 사실을 환경부장관 또는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 알려야 한다. [별표 7의2] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271159"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 심판청구서 및 답변서, 2017년도 1분기 고형연료제품 품질확인검사 불합격업체 통보, 처분사전통지, 청문결과 검토보고서, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 소재에서 폐합성수지류등을 재활용하여 고형연료 제품을 제조하는 업체로서, 2017. 4. 13. 한국환경공단 폐자원에너지센터에서 실시한 2017년 1분기 고형연료제품 품질확인검사에서 수은(Hg)이 품질기준을 초과하여 불합격업체로 통보되었다. 나) 이에 따라 피청구인은 처분사전통지 및 청문 절차를 거쳐, 2017. 7. 10. 청구인이 자원재활용법 제25조의10을 위반하였음을 이유로 같은 법 제25조의11, 같은 법 시행령 제35조의3 및 별표7의2 규정에 의해 청구인에 대하여 행정처분(제조금지 3개월)에 갈음하는 과징금 3,600만 원 부과 통지를 하였다. 다) 한편, 청구인은 2017. 1. 24. 피청구인으로부터 2016년 4분기 불합격업체로 통보(납 성분 기준 초과)되어 과징금 1,600만 원 처분(1차)을 받고, 경기도행정심판위원회에서 기각 재결을 받은 후, 행정소송 중에 있다. 2) 자원재활용법 제25조의5제1항에 의하면 제25조의4제1항 또는 제2항에 따라 고형연료제품 수입 또는 제조 신고를 하려는 자는 수입 또는 제조하려는 고형연료제품에 대하여 금속성분 함유량, 회분·염소·황분 함류량 등에 관하여 환경부령으로 정하는 품질기준에 적합한지에 관한 검사를 제25조의15에 따른 폐자원에너지센터로부터 받아야 하고, 같은 조 제3항에 의하면 폐자원에너지센터는 고형연료제품 수입자·제조자 또는 사용자가 보관 중인 제품에 대하여 제1항에 따른 품질기준에 적합한지를 환경부령으로 정하는 바에 따라 분기마다 1회 이상 확인하여야 한다. 또한 자원재활용법 제25조의10제2항에 의하면, 환경부장관 또는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 수입자·제조자 또는 사용자가 보관 중인 고형연료제품에 대하여 제25조의5제3항에 따른 확인을 한 결과 같은 조 제1항에 따른 품질기준에 적합하지 아니한 경우에는 환경부령으로 정하는 기준에 따라 고형연료제품의 수입·제조 또는 사용 금지나 개선을 명할 수 있다. 다만, 개선명령은 제25조의5제1항제3호에 따른 수분 함유량에 관한 품질기준(이하“수분기준”이라 한다)에 적합하지 아니한 경우로 한정한다. 그리고 자원재활용법 제25조의11제1항에서는 환경부장관 또는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 제25조의10제2항 본문에 따라 고형연료제품의 수입·제조 또는 사용 금지를 명하려는 경우 그 수입·제조 또는 사용 금지로 인하여 1. 국내 전기 수급에 영향을 미치는 경우, 2. 연료 수급 불균형으로 사용시설의 수명에 영향을 미치는 경우에 해당하게 된다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 수입·제조 또는 사용 금지를 갈음하여 10억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 규정하고 있다. 한편 자원재활용법 시행령 별표 7의2 1. 일반기준 나.에 의하면, 환경부장관 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 과징금 부과 대상자의 사업규모, 사업지역의 특수성, 해당 고형연료제품이 법 제25조의5제1항에 따른 품질기준에 적합하지 않게 된 경위 및 정도 등을 고려하여 가목에 따라 산정된 과징금 금액의 2분의 1 범위에서 그 금액을 가중하거나 감경할 수 있다. 다만, 가중하는 경우 과징금의 총액은 10억원을 초과할 수 없다. 3) 청구인은 자원재활용법 시행령 제35조의3 제1항 및 [별표 7의2]이‘고형연료제품이 법 제25조의5 제1항에 따른 품질기준에 적합하지 않게 된 경위 및 정도 등을 고려하여 가목에 따라 산정된 과징금 금액의 2분의 1 범위에서 그 금액을 가중하거나 감경할 수 있다’라고 규정하고 있고, 고형연료제품의 품질검사는 청구인이 제조한 고형연료제품 중 극히 일부만 시료로 채취하여 중금속 등의 함량을 측정하는데, 채취된 시료에만 중금속이 함유되어 있었을 수도 있다는 점, 고형연료제품의 재료인 폐기물에서 중금속을 완벽하게 판별, 선별해내는 장비나 설비가 존재하지 아니한다는 점 등의 임의적 감경사유가 있음에도 불구하고 피청구인이 이 사건 과징금부과처분을 함에 있어서 위와 같은 감경사유를 전혀 고려하지 아니하였거나 감경사유에 해당하지 아니하는 것으로 오인하였으므로, 이 사건 과징금부과처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다고 주장한다. 그러나 법이 고형연료제품의 품질검사 방법으로 전수조사를 하도록 규정하고 있지 아니하고, 폐자원에너지센터가 청구인이 제조한 고형연료제품에 대한 품질검사를 하기 위해서 시료를 채취할 때 그 대표성을 부인할 만한 어떠한 하자가 있었다고 보기도 어렵다. 또한 채취한 시료에서 수은이 품질기준 이상으로 검출되었는바, 그것만으로도 법 제25조의10 제2항이 규정하고 있는 고형연료제품의 제조금지명령의 대상에 해당한다. 그리고 가사 고형연료제품의 재료인 폐기물에서 중금속을 완벽하게 판별, 선별해내는 장비나 설비가 존재하지 아니한다고 하더라도, 그것이 고형연료제품의 품질기준 위반을 정당화 할 수 있는 사유는 되지 아니한다. 한편, 피청구인은 청문 당시 청구인이 제출한‘행정처분 시 과징금으로 대체하여 부과해 주고, 법에 규정된 감정기준에 따라 최대한 선처를 부탁한다’는 취지의 의견서를 참조하여 제조금지 3개월에 갈음하여 과징금 3,600만 원을 부과하는 이 사건 처분을 하였고, 법 시행령 [별표 7의2]에 과징금 감경에 관한 규정이 있지만, 청구인의 사업규모 및 사업지역의 특수성, 품질기준 초과항목이 수은 성분으로 기준보다 73%를 초과하여 그 초과범위가 작다 할 수 없는 점, 청구인이 2016년 4/4분기에 이어 2017년 1/4분기에 재차 품질기준을 위반한 점 등을 고려하여 과징금 감경 대상에 해당하지 아니한다고 판단하였다는 것인바, 그렇다면 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어서 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재 결한다. 【각주】 1) 위 법률개정 이전의 구 자원재활용법 제25조의5는 고형연료제품을 제조·공급하기 위하여 받아야 하 는 고형연료제품의‘품질·등급 인증’(품질검사가 아닙니다)에 관한 수수료를 규정하고 있어 현행 같은 법 제25조의5와는 전혀 다른 내용으로서, 고형연료제품 ‘품질검사’에 관한 같은 법 제25조 의5는 사실상 신설된 규정이다. 2) 위 법률개정 이전의 구 자원재활용법 제25조의5는 고형연료제품을 제조·공급하기 위하여 받아야 하 는 고형연료제품의 ‘품질·등급 인증’(품질검사가 아니다)에 관한 수수료를 규정하고 있어 현행 동법 제25조의5와는 전혀 다른 내용으로서, 고형연료제품 ‘품질검사’에 관한 동법 제25조의5는 사실상 신설된 규정이다.