○○자유무역지역 우선입주계약대상자 선정처분 취소청구 등⑤

1. 사건개요 피청구인이 2018. 12. 31. A도 ○○시 ○○#로 ###에 소재한 ○○자유무역지역 내 ‘저온물류창고(공장) 및 자가부지 입주기업 선정공고’(이하 ‘이 사건 공고’라 한다)를 하자, 청구인들(컨소시엄)과 ㈜○○○지에프에스 2곳의 기업이 참여신청을 하였고, 피청구인은 위 기업들에 대한 사업계획서의 심사·평가를 거쳐 2019. 6. 17. ㈜○○○지에프에스(이하 ‘이 사건 경쟁업체’라 한다)를 ○○자유무역지역 저온물류창고(공장) 및 자가부지 우선입주계약대상자로 선정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인들 주장 가. 피청구인은 특별한 사유가 없는 한 공지 일정에 따라 마감하여야 함에도 특별한 사유를 공지하지 아니하고 마감 기간을 2차례 연장한 것은 이 사건 경쟁업체가 입주자격을 갖추도록 한 것으로 특정업체를 밀어주기 위한 부당한 행위이다. 나. 피청구인은 심사기간 중 사업계획 발표 및 질의응답을 통보한다고 공지하였음에도 청구인들에게 사업계획 발표의 기회를 제공하지 않았고, 심사위원회를 구성하지 않았으며 제출서류에 대해 불특정 다수인에게 자문을 구하여 정보를 유출하였고, 심사기간 중 본 건과 관련한 출장을 다니는 등 우선입주계약대상자 평가 및 선정방법이 위법하다. 다. ‘사업 비젼 및 목표’ 평가항목에서 청구인들은 지역 내에서 가공공장과 원물 수입 및 냉동창고를 운영하고 있으므로 위 평가항목에 반영되어야 하고, 청구인들은 창고 운영의 전문성을 확보하기 위하여 컨소시엄을 구성하였고 2018년 신설법인인 이 사건 경쟁업체는 창고운영 사업이 전무함에도 배점을 부여하였으며, 수입실적이 없는 경우 ‘0’점으로 처리하였으나 수출실적이 없는 경우에는 ‘10점’으로 처리한 것은 특정업체에 유리하게 평가하여 불공정하게 입주기업을 선정한 것으로 재량권의 일탈·남용에 해당한다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인은 2018. 12. 31. 최초 입주모집 공고 이후 2차례에 걸쳐 공고기간을 연장한 것은 사업의 목표와 비즈모델에 적합한 다수기업의 사업참여를 확보하기 위한 공익적, 합리적 사유에 따른 것이다. 나. 발표·질의는 제출자료에 대한 추가 질의의 필요 등에 따라 선택적으로 진행하는 절차로 신청기업이 제출한 사업계획서를 통해 충분한 입주심사가 진행될 수 있었기에 사업계획서 발표를 생략하였고, 사업장 방문 역시 입주심사에 있어 필요적 절차는 아니며, 입주심사위원회의 구성은 법상 의무규정이 없다. 다. ‘사업비전 및 목표’ 평가항목은 수입의 안정성과 실제 이행가능성을 면밀히 비교 검토한 결과로 단순히 수입과 저장 실적만으로 평가할 수 없고, ‘창고운영 전문성’ 항목에서 이 사건 경쟁업체는 신규법인으로 운영실적이 없으나 풍부한 전문성과 경험을 갖춘 경영진의 사업참여로 인적 전문성을 충분히 확보할 것으로 보았으며, 채점기준은 모집공고 전에 수립된 평가기준이며, 평가기준과 평가결과가 합리성을 갖추었는지 여부는 채점기준과 그에 따른 평가결과의 구체적 근거 등을 종합적으로 살펴 판단되어야 한다. 4. 관계법령 자유무역지역의 지정 및 운영에 관한 법률 제1조, 제2조, 제5조, 제10조, 제11조, 제20조, 제21조, 제25조, 제45조, 제47조, 제48조, 제49조, 제55조 자유무역지역의 지정 및 운영에 관한 법률 시행령 제7조, 제40조 5. 인정사실 청구인들과 피청구인이 제출한 이 사건 공고문, 참여신청서 및 사업계획서, 종합평가 결과, 산업통상자원부 감사결과 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인이 2018. 12. 31. 실시한 이 사건 공고의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - □ 사업개요 ○ 추진목적 : 총사업비 251억원을 투입하여 ○○자유무역지역 내 저온물류창고(공장)를 건립(2019년 12월 완공 예정)하고 기 조성된 자가부지를 활용하여 수산물 관련 수출 제조·국제 물류 및 유통 기업을 유치하고자 함 ○ 입주모집 대상 : 저온물류창고(공장) 임대운영 및 임대 자가부지 내 공장, 제조시설 투자계획을 가진 1개 기업 내지 컨소시엄 ○ 입주면적 - 저온물류창고(공장) 연면적 : 10,155㎡ - 자가부지 : 토지 35,575㎡ 내 입주신청 면적 ○ 임대기간 : 최장 50년까지 장기 임대 가능(우선입주대상자 선정 후 입주계약 체결 전 협의를 거쳐 결정) □ 입주절차 및 자격·조건 ○ 입주절차 : 모집공고(2018. 12. 31. ~ 2019. 2. 28.) → 신청서류 및 사업계획서 접수(2019. 3. 1. ~ 2019. 3. 15.) → 사업계획서 심사(2019. 3. 16. ~ 2019. 4. 15.) → 우선입주계약대상자 선정(2019. 4. 16.) → 입주계약 체결(2019. 4. 25. ~ 2019. 5. 2.) □ 입주자격 : 「자유무역지역의 지정 및 운영에 관한 법률」(이하 ‘자유무역지역법’이라 한다) 제10조제1항제1호·제1호의2·제2호·제4호·제5호의 자격에 해당되는 자로서 단독 기업 내지 컨소시업 □ 평가 및 선정방법 ○ 평가·선정의 객관성·공정성 확보를 위해 평가항목·배점 등 심사기준에 따라 신청기업이 제출한 사업계획서를 평가한 후 우선입주대상자 선정 ○ 입주심사시간 중 사업계획 발표, 질의·응답(필요시 사업장 현장방문 확인) ○ 평가항목 및 배점 : 사업능력(15점), 창고운영 및 원물 공급계획(20점), 투자 및 자금조달 계획(25점), 제조수출 실적·계획(35점), 건축계획(5점) ○ 평가결과 총 100점 만점 중 평가점수가 65점 이상 득점한 기업 중 최고 득점 기업 선정 나. 피청구인은 이 사건 공고에 따른 입주 신청기업이 저조하다는 이유로 2019. 2. 19. 및 2019. 3. 22. 2차례에 걸쳐 이 사건 공고의 변경공고를 하였고, 이에 따라 다음과 같이 ‘신청서류 및 사업계획서 접수기간’이 변경(연장)되었다. - 다 음 - ○ 최초공고(2019. 12. 31.) : 2019. 3. 1. ~ 2019. 3. 15. ○ 1차 변경(2019. 2. 19.) : 2019. 4. 1. ~ 2019. 4. 15. ○ 2차 변경(2019. 3. 22.) : 2019. 5. 1. ~ 2019. 5. 15. 다. 입주기업선정 참여신청서 및 사업계획서 등에 따르면, 이 사건 경쟁업체는 2019. 5. 14., 청구인들은 2019. 5. 15. 각각 피청구인에게 사업계획서 등을 첨부한 입주기업 참여신청서를 제출한 것으로 되어 있다. 라. 피청구인은 청구인들(컨소시엄)과 이 사건 경쟁업체가 제출한 입주기업 참여신청서 및 사업계획서를 심사·평가한 결과, 청구인들이 67점, 이 사건 경쟁업체가 70점의 평가점수를 각각 얻었다며 2019. 6. 17. 이 사건 경쟁업체를 ○○자유무역지역 저온물류창고(공장) 및 자가부지의 우선입주계약대상자로 선정한다는 내용의 이 사건 처분을 하였다. 마. 국무조정실 및 산업통상자원부 감사실은 2019년 7월경부터 ‘○○자유무역지역 저온물류창고(공장) 및 자가부지 우선입주계약대상자 선정’과 관련하여 피청구인 소속의 전 원장 및 사업담당자 등에 대하여 조사 및 감사를 실시하였는데, 위 감사결과 확인된 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ (공고기간 부당 연장) 입주업체 선정공고 후 접수기간 도래 전 특정업체〔○○그룹, 이 사건 경쟁업체〕의 요청으로 2차례에 걸쳐 공고기간을 연장하여 이 사건 경쟁업체에게 입주신청 기회 부여 ○ (신청서류 부당 보완) 이 사건 경쟁업체는 신청서류를 2019. 6. 2. 최초 제출하였는데, 이 사건 경쟁업체가 제출한 사업계획서가 부실하다고 판단하여 이 사건 경쟁업체에게 청구인들의 신청서류를 제공(2019. 6. 2.)하며 부당하게 이 사건 경쟁업체가 사업계획서를 수정·보완할 수 있도록 함 ○ (심사 불공정) 사업계획서 접수기간(2019. 5. 1. ∼ 2019. 5. 15.)이 도과한 후 제출(2019. 6. 10.)된 이 사건 경쟁업체의 수정·보완 사업계획서를 기초로 부당한 심사를 진행하여 이 사건 경쟁업체를 우선입주계약대상자로 선정 ○ (조사결과) 전 원장 주도로 저온물류창고 입주기업 선정절차 전반에 걸쳐 위법·부당하게 특정업체에 특혜를 부여한 것으로 판단하고 수사의뢰 등의 조치를 함 6. 청구취지 2에 대한 판단 청구인들은 ‘우선선정업체 재심사를 청구한다’며 피청구인에게 재심사의 이행을 구하고 있으나, 이러한 심판청구를 하기 위해서는 그 전제로서 청구인들에게 신청에 따른 일정한 처분을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 하고 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 존재하여야 할 것인데, 청구인들에게 우선선정업체의 재심사를 요구할 수 있는 신청권이 있다고 할 수 없고, 피청구인이 재심사와 관련한 거부처분이나 부작위가 존재하는 것도 아닌바, 이 사건 심판청구 중 ‘청구취지 2’ 부분은 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기한 부적법한 청구이다. 7. 청구취지 1에 대한 판단 가. 관계법령의 내용 1) 자유무역지역법 제1조, 제2조제1호 및 제5조제1호가목에 따르면, 이 법은 자유로운 제조·물류·유통 및 무역활동 등이 보장되는 자유무역지역을 지정·운영함으로써 외국인투자의 유치, 무역의 진흥, 국제물류의 원활화 및 지역개발 등을 촉진하여 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 하고, ‘자유무역지역’이란 「관세법」, 「대외무역법」 등 관계 법률에 대한 특례와 지원을 통하여 자유로운 제조·물류·유통 및 무역활동 등을 보장하기 위한 지역으로서 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조제8호에 따른 산업단지 등의 요건을 모두 갖춘 지역에 대하여 자유무역지역의 지정 절차에 따라 지정된 지역을 말한다고 되어 있다. 2) 같은 법 제10조제1항, 제11조, 같은 법 시행령 제7조에 따르면, 자유무역지역에 입주할 수 있는 자는 ‘수출을 주목적으로 하는 제조업종의 사업을 하려는 자로서 수출 비중 등이 입주계약 신청일부터 과거 3년의 기간 중 총매출액 대비 수출액이 100분의 50 이상인 기간이 연속하여 1년 이상인 자’ 등의 어느 하나에 해당하는 자로 하고, 자유무역지역에 입주하여 사업을 하려는 자는 관리권자와 그 입주에 관한 계약(이하 ‘입주계약’이라 한다)을 체결하여야 하며, 입주계약을 변경하려는 경우에도 또한 같은데, 이에 따른 입주계약을 체결할 때에 관리권자는 외국인투자기업, 수출을 주목적으로 하는 사업을 하려는 자 등의 어느 하나에 해당하는 자와 우선적으로 입주계약을 체결할 수 있고, 관리권자는 입주계약을 체결하는 경우에는 입주 목적 달성을 위하여 필요한 조건을 붙일 수 있으며, 그 조건은 공공의 이익을 증진하기 위하여 필요한 최소한도에 한하여야 하며, 부당한 의무를 부과하여서는 아니 된다고 되어 있다. 3) 같은 법 제20조제1항, 제21조제1항, 제25조제1항, 제45조제1항, 제47조제1항, 제48조, 제49조제1항에 따르면, 관리권자 등은 자유무역지역에 입주한 외국인투자기업을 「외국인투자 촉진법」 제18조에 따른 외국인투자지역에 입주한 외국인투자기업으로 보아 임대료를 감면할 수 있고, 토지 또는 공장등을 임차한 입주기업체등이 임대료를 기한까지 내지 아니하면 대통령령으로 정하는 기간을 넘지 아니하는 기한을 정하여 독촉을 하고, 독촉한 기한까지 임대료를 내지 아니하면 그 임대계약을 해지하거나 국세 체납처분의 예에 따라 임대료를 징수할 수 있으며, 입주기업체등은 공장설립등의 완료신고 전 또는 사업개시의 신고 전에 취득한 토지 또는 공장등을 처분하려는 경우에는 이를 관리권자에게 양도하여야 하고, 입주기업체가 반입신고를 한 내국물품에 대하여는 「주세법」 제31조제1항제1호, 「개별소비세법」 제15조제1항제1호 또는 「교통·에너지·환경세법」 제13조제1항제1호에 따라 수출하거나 「수출용원재료에 대한 관세 등 환급에 관한 특례법」 제4조제1호 또는 제3호에 따라 수출 또는 공급하는 것으로 보아 관세등을 면제하거나 환급하며, 외국인투자기업인 입주기업체에 대하여는 「조세특례제한법」에서 정하는 바에 따라 법인세, 소득세, 취득세, 등록면허세, 재산세, 종합토지세 등의 조세를 감면할 수 있고, 입주기업체의 공장등에 대하여는 「도시교통정비 촉진법」 제36조에 따른 교통유발부담금을 면제하며, 국가 등은 자유무역지역에 있는 입주기업체의 기술개발활동 및 인력양성을 촉진하기 위하여 필요한 자금을 지원할 수 있다고 되어 있다. 4) 같은 법 제8조, 제55조제3항 및 같은 법 시행령 제40조제4항에 따르면, 산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조제8호에 따른 산업단지의 경우 산업통상자원부장관이 자유무역지역의 관리권자가 되며, 관리권자는 자유무역지역의 관리에 관한 입주기업체 및 지원업체의 사업활동 지원, 공공시설의 유지 및 관리, 각종 지원시설의 설치 및 운영 등의 업무를 수행하는데, 산업통상자원부장관은 법 제8조제2항에 따른 자유무역지역의 관리업무, 법 제11조에 따른 입주계약 및 계약의 변경, 법 제15조에 따른 입주계약의 해지 등의 권한을 자유무역지역 관리원장에게 위임한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 청구요건에 대한 판단 청구인들은 이 사건 처분의 직접 상대방이 아닌 제3자에 불과하므로 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부가 문제된다. 살피건대, 인·허가 등의 수익적 행정처분을 신청한 수인이 서로 경쟁관계에 있어서 일방에 대한 허가 등의 처분이 타방에 대한 불허가 등으로 귀결될 수밖에 없는 때 허가 등의 처분을 받지 못한 자는 비록 경원자에 대하여 이루어진 허가 등 처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 처분의 취소를 구할 원고적격이 있다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2009두8359 판결 참조) 할 것이고, 위와 같은 법리는 행정심판에 있어서도 마찬가지라 할 것인데, 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 우선입주계약대상자로 청구인들과 경원자관계에 있는 이 사건 경쟁업체를 선정하였고, 청구인들은 피청구인의 우선입주계약대상자 선정과정이 불공정하게 이루어지는 등 재량권을 일탈·남용하였다고 주장하면서 피청구인이 이 사건 경쟁업체에게 한 이 사건 처분의 취소 등을 구하고 있는바, 비록 청구인들이 이 사건 처분의 직접 상대방은 아니라 하더라도 이 사건 처분의 취소 등을 구할 법률상 이익이 있다고 할 것이다. 2) 본안에 대한 판단 비록, 피청구인이 자유무역지역법령에 따라 자유로운 제조·물류·유통 및 무역활동 등이 보장되는 ○○자유무역지역 내 저온물류창고(공장)에 입주할 기업을 선정하기 위하여 그 평가항목, 평가기준 및 선정절차 등을 마련하는 데 있어 상당한 재량권을 갖는다 하더라도, 합리적인 기준에 의한 공정한 심사를 거치지 않는 등의 사유로 우선입주계약대상자 선정과정이 사회통념상 현저히 불공정하고 그 타당성을 잃었다고 볼만한 특별한 사정이 있는 경우에는 재량권을 일탈·남용한 경우로서 위법·부당한 처분이 된다 할 것이다. 그런데, 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 ○○자유무역지역 내 저온물류창고(공장)의 우선입주계약대상자를 선정함에 있어 ① 이 사건 경쟁업체 등의 요청에 따라 2차례에 걸쳐 변경공고를 하는 방법으로 부당하게 이 사건 경쟁업체에게 입주신청 기회를 부여하였고, ② 2차례의 변경공고로 연장된 참여신청서의 접수기간(2019. 5. 1. ∼ 2019. 5. 15.)이 18일이나 도과된 2019. 6. 2.에 이르러서야 이 사건 경쟁업체로부터 참여신청서 및 사업계획서를 접수(신청서류에는 2019. 5. 14. 제출한 것으로 되어 있음)하였으며, ③ 이 사건 경쟁업체가 제출한 사업계획서가 부실하다고 판단하여 청구인들이 제출한 신청서류를 이 사건 경쟁업체에게 제공(2019. 6. 2.)하였을 뿐만 아니라 이 사건 경쟁업체의 신청서류를 접수한 이후에도 이 사건 경쟁업체에게 사업계획서를 수정·보완할 기회까지 제공하였고, ④ 이 사건 경쟁업체가 수정·보완하여 뒤늦게 제출(2019. 6. 10.)한 사업계획서를 기초로 부당한 심사를 진행하여 이 사건 경쟁업체를 우선입주계약대상자로 선정하였음이 확인된다. 따라서, 위와 같은 사정을 종합적으로 고려해 보면, 피청구인은 입주기업 선정절차 전반에 걸쳐 특정업체에게 특혜를 제공하는 등 사회통념상 현저히 타당성을 상실한 불공정한 방법으로 청구인들의 경쟁업체를 우선입주계약대상자로 선정하였다 할 것인바, 피청구인의 이 사건 처분은 그 재량권을 일탈·남용한 경우로서 위법·부당하다. 8. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구 중 ‘우선선정업체 재심사’ 이행청구 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하고, 나머지 청구는 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.