자전거대여점사용수익허가 갱신거절처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인 주식회사 △△△△는 2014. 1월부터 2015. 12월까지 ○○공원 자전거 대여점△△지역 8곳 운영업체이고, 청구인 주식회사 ◎◎◎◎◎은 2014. 1월부터 2015. 12월까지 ○○공원 자전거 대여점 ◎◎지역 4곳을 운영한 업체이다. 나. 피청구인은 2016년도 ○○공원 자전거대여점 운영사업자 선정을 위해 2015. 12. 7. 입찰 공고하였으나 관련법 개정 등으로 법률검토가 필요하여 2015. 12. 18. 공고를 취소하였다. 그러자 청구인들은 2016. 2. 2. ○○공원 자전거 대여점 사용수익허가 갱신요청을 하였고 피청구인은 공유재산 및 물품관리법 제21조 제5항에 따라 사용수익허가 갱신 신청은 사업기간 종료 1개월 전에 하여야 하므로 이에 부합되지 않음을 회신(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인들은 2014. 2. 17 부터 2015. 12. 31.까지 각 △△지역 8개소 자전거 대여점과 ◎◎지역 4개소 자전거 대여점으로 선정되어 운영을 해 온 법인으로, 사용 수익허가기간 종료직전인 2015. 12. 7. 피청구인이 제안서평가 방식으로 운영업체를 선정하겠다는 내용으로 입찰공고를 하였다가 2015. 12. 18. 관련 법률 개정으로 인하여 운영자 선정 방식에 대한 법률검토가 필요하다는 이유로 위 입찰공고를 취소 하였고 그에 따라 청구인은 사용수익허가 갱신신청을 하였으나 피청구인은 사업기간 종료 1개월 내에 갱신신청을 하지 않았다는 이유로 2016. 2. 17. 이 사건 처분을 하였는바, 공유재산 및 물품 관리법상 사용수익허가 갱신신청기간은 강행규정이 아니므로 위법하다. 나. 애초 제안서 평가 방식에 의한 입찰공고를 하였다면 청구인들이 사용수익허가를 받아 운영업체로 선정되었을 것인데 피청구인이 2015. 12. 18. 공고 취소함에 따라 청구인들의 권리가 침해되었는바, 이는 행정의 신뢰보호의 원칙, 행정의 자기구속의 원칙에 위배될 뿐만 아니라 선정공고 취소의 정당한 사유가 존재하지 않고 청구인들에게 과도한 영업 손실이 발생하는 등 위법·부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인들의 자전거 대여점 운영기간은 2014. 1월부터 2015. 12월까지로 계약된 사용허가기간이 종료되었으며, 새로운 사업자 선정 입찰에 응할 수 있는 것 외에 기득권을 주장할 다른 지위는 없다. 또한 그간에 기간이 종료되면 다시 경쟁입찰을 통해 새로운 사업자를 선정하여 왔고 허가기간 종료 후 다시 연장하여 운영한 사례는 한 차례도 없었다. 나. 2016년 ○○공원 자전거 대여점 운영사업자 선정 입찰공고 취소는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률시행령 제33조에 입찰공고 후 사업내용, 예정가격, 입찰참가자격 등 계약의 조건 등을 변경하고자 하는 경우 원래 공고를 취소해야한다는 법규에 따른 적법한 행정행위이다. 4. 관계법령 공유재산 및 물품관리법 제20조 제2항 및 제21조 제5항 공유재산 및 물품관리법 시행령 제13조 제2항 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률시행령 제33조 서울특별시 한강공원 보전 및 이용에 관한 기본조례 제13조 서울특별시 도시공원 조례 제6조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인 주식회사 △△△△△는 2012. 1월부터 2013. 12월까지 ○○공원 자전거 대여점 ○○전지역, 2014.1월부터 2015. 12월까지 △△지역 8곳 운영업체이며, 청구인 주식회사◎◎◎◎◎은 2014.1월부터 2015.12월까지 ○○공원 자전거 대여점 ◎◎지역 4곳을 운영한 법인이다. 나. 피청구인은 2015. 12. 7. 2016년 ○○공원 자전거대여점 운영업체 선정 공고(협상에 의한 계약)를 하였다. 다. 2015. 12. 18. 피청구인은 관련법 개정 등으로 법률검토 과정이 필요하다는 이유로 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제33조에 의거하여 선정 공고를 취소하였다. 라. 청구인들은 2016. 2. 2. ○○공원 자전거대여점 사용수익허가 갱신을 요청하였고, 피청구인은 2016. 2. 17. 공유재산 및 물품관리법 제21조 제5항에 따라 사용수익허가 갱신 신청은 사업기간 종료 1개월 전에 하여야 하므로 이에 부합되지 않음을 회신하였다. 마. 청구인은 2016. 2. 19. 이 사건 처분에 대하여 행정심판을 청구하였다. 6. 이 사건 처분의 위법 부당 여부 가. 공유재산 및 물품관리법 제21조에 의하면 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있고 사용·수익허가는 허가기간이 끝나기 전에 갱신할 수 있으며, 사용·수익허가를 갱신 받으려는 자는 사용·수익허가기간이 끝나기 1개월 전에 지방자치단체의 장에게 사용·수익허가의 갱신 또는 사용·수익허가기간의 연장을 신청하여야 한다고 규정하고 있다. 또한 같은 법 제20조 제2항 및 같은 법 시행령 제13조 제2항에 의하면 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익 허가를 할 수 있고, 이에 따른 일반입찰은 사용료 예정가격 이상으로 입찰한 1개 이상의 유효한 입찰이 있는 경우에 최고가격으로 응찰한 자를 낙찰자로 한다고 규정하고 있다. 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제33조에 의하면 입찰 공고를 한 후 사업내용, 예정가격, 입찰 참가자격, 입찰 및 계약의 조건 등을 변경하려는 경우에는 계약담당자는 원래의 입찰공고를 취소하고 다시 공고하여야 한다고 규정하고 있으며, 「서울특별시 ○○공원 보전 및 이용에 관한 기본조례」 제13조에는 공원이용시설의 수탁자 또는 사용·수익 허가 대상자 선정은 일반경쟁 입찰에 의하여야 하고 사용기간은 3년 이내로 한다고 규정하고 있고, 「서울특별시 도시공원 조례(2016.1.7. 일부개정)」제6조에서 “편의시설 중 수입이 원인이 되는 입찰을 하는 매점, 휴게소 등은 해당 공원의 특수성을 고려하여 2단계 입찰 또는 협상에 의한 계약으로 낙찰자를 결정할 수 있다”는 조항이 삭제되었다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 1)사용수익허가 갱신신청에 대하여 살펴보면, 청구인은 2015. 12. 31. 사용·수익허가 기간이 만료되었고 공유재산 및 물품 관리법 제21조에서 기간이 끝나기 1개월 전에 갱신 또는 기간 연장을 신청하여야 한다는 규정을 위반하여 2016. 2. 2. 사용·수익 허가갱신 신청을 한 사실이 인정된다. 또한 청구인들은 공유재산 및 물품 관리법의 사용허가 갱신청구기간(1개월)이 강행규정이 아님에도 해당 규정을 적용하여 청구인의 갱신청구를 거부한 것이 위법하다고 주장하나, 이 법의 사용수익허가 갱신 여부는 기본적으로 피청구인인 행정청에게 갱신 여부에 대한 결정을 내릴 수 있는 재량권을 부여한 것이므로, 비록 1개월의 기간을 준수하여 청구인이 갱신청구를 하였다 할 지라도 피청구인이 자신에게 주어진 재량권으로 이 사건 사용수익허가기간 연장신청을 거부한 것이 위법·부당하다고 보기 어렵다. 2) 청구인은 신뢰보호의 원칙과 자기구속의 원칙에 의거하여 청구인의 사용수익허가 갱신요청이 받아들여져야 한다고 주장하나, 신뢰보호의 원칙의 적용을 받기 위해서는 행정청이 당사자에게 일정한 공적 견해를 표명하여 이를 신뢰하고 이루어진 법적 행위가 있을 것을 요건으로 하는바, 입찰공고나 이전에 협상으로 계약을 체결해 왔다는 관례가 그와 같은 공적 견해라고 보기 어려우며, 피청구인이 사용수익허가 기간을 명시하여 청구인과 계속 계약을 체결하여 왔을 뿐 달리 연장하겠다는 의사 표시를 한 바가 없다 할 것이므로 신뢰보호의 원칙을 적용하기 어렵고, 자기 구속의 원칙 또한 일련의 유사한 사건에서 유사한 방식으로 재량권이 행사되어 특별한 사유가 없는 한 평등원칙의 적용을 하여야 할 사안에 적용되는 바, 이 사건 자전거 대여점 운영계약은 일반경쟁에 따른 협상에 의한 계약방식으로 이루어져 왔고 계약기간이 명시되어 있어 그 계약기간이 종료되면 반납되어야 하는 것이며, 청구인이 비교하고 있는 유사 사건인 ○○공원 매점은 애초 계약체결자가 시설물을 건립하여 일정기간 운영 후에 서울시에 귀속되는 계약으로서 유사한 사건이라고 볼 수 없다. 3) 입찰공고 취소가 부적법한 것인지를 살펴보면 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제33조 제2항에 입찰공고 후 계약조건 등의 변경이 있는 경우에는 원래의 입찰공고를 취소하고 다시 공고를 하도록 되어 있으며, 2015. 12. 7. 입찰공고에도 특별한 사정으로 인하여 예정된 입찰이 어려운 경우에는 입찰의 연기 또는 취소가 가능함을 공지하였는바, 조례개정안 통과를 전제로 하여 최고가입찰 방식으로 변경하기 위해 입찰공고를 취소한 것은 적법 타당하다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.