장기요양기관 변경신고 수리의무 이행청구

1. 사건 개요 청구인은 2008.4.3.부터 ○○ ○○구 ○○동 소재 ‘○○의 집 노인복지센터’(이하 ‘○○의 집’이라 한다)를 운영하던 중, 2012.3.25. 보건복지부 사회복지시설정보시스템(이하 ‘사통망’이라 한다)을 이용하여 피청구인에게 ‘장기요양기관 시설변경신고서’를 제출(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였다. 이에 피청구인은 이 사건 신청을 민원사무처리에 관한 법률(2012. 10. 22. 법률 제11492호로 개정되어 2012. 10. 22. 시행되기 전의 것, 이하 같다)에서 정한 정식 민원이 아닌 사전상담 내용으로 간주하여 현장방문 등을 통해 청구인에게 설치기준 보완이 필요함을 안내한 후 별도 민원 회신 없이 종결 처리하였고, 이에 청구인은 이 사건 행정심판을 제기하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 2012. 3. 25. 사통망을 통해 이 사건 신청을 하였고 피청구인이 이를 접수하여 원본도 보내달라고 하여 해당부서 담당자에게 인편으로 전달하였으나 아직까지 승인이 되지 않고 있는데, 2012. 12. 18. 15:49 담당자 박○○과 통화한 결과 공문을 받은 적이 없다고 억지를 부리고 있다. 피청구인은 이 사건 신청이 접수된 후 7일 정도의 상당한 기일 내에 수리를 하거나 반려하는 등 처리해야 함에도 민원실을 통해 접수해야 한다고 하면서 지금까지 이 사건 신청에 대하여 아무런 처분을 내리지 않고 있다. 청구인이 관련 담당부서를 여러 번 방문하여 문의한 결과, 소방법에 따라 ○○의 집 내부에 경사로나 엘리베이터가 설치되지 않아 처리가 불가하다는 설명을 받았는데 경사로 또는 엘리베이터는 추후 보완할 것이다. 또한 청구인은 보건복지부와 소방방재청으로부터 유권해석을 받아 피청구인에게 기존 노유자 시설은 2014. 2. 5.까지 소방 시설 설치가 유예된다는 근거를 제시했는데도 피청구인은 유예가 불가하다고 주장하는바, 피청구인은 이러한 부작위로 사회복지시설 변경을 방해하고 있다. 3. 피청구인 주장 ○○의 집은 2008. 3. 4. 재가장기요양기관으로 지정되어 주ㆍ야간보호서비스(정원 16명), 단기보호서비스(정원 6명), 방문요양서비스를 제공하는 시설로서, 노인복지법 시행규칙이 개정됨에 따라 2013. 2. 28.까지 단기보호전환시설로 관리되고 있다. 청구인은 2012. 3. 25. 사통망의 ‘비정형업무보고’ 경로를 통해 이 사건 신청을 하였는바, 사통망은 사회복지업무 시스템에 구축되지 않은 자료를 행정기관에 보고할 때 사용하는 창구로서 위 신청은 민원사무처리에 관한 법률에서 정하고 있는 정식 민원이라고 할 수 없어 이에 대하여 위 법률에 의한 처리절차를 밟지 않은 것이다. 피청구인은 2012. 3. 26. 사통망을 통해 이 사건 신청을 발견하고 2012. 3. 27.경 관계공무원이 ○○의 집을 방문하여 시설 현황을 확인한 결과, 경사로 및 소방시설이 기준에 충족되지 않는 등 노인의료복지시설 기준을 충족하지 못해 청구인에게 시설기준을 갖출 것을 안내했으며 청구인도 이를 충분히 인지하였다. 이 사건 신청은 노인장기요양보호법 시행규칙 제25조에 따라 장기요양급여의 종류 등 보건복지가족부령이 정하는 중요한 사항을 변경하는 경우에 해당하는 것으로 이것을 정당한 민원으로 신청하려면 노인복지법 시행규칙 제30조에 따라 노인복지시설 변경신고서를 제출했어야 하는 것이다. 청구인은 이러한 신고가 수리되었을 때에야 시설급여에 맞는 장기요양기관(인력)변경신고를 할 수 있는바, 피청구인은 이러한 내용을 청구인에게 안내하였으나 청구인은 알았다고만 하고 정정신청을 하지 않은 것이다. 한편, 청구인은 소방방재청의 질의회신 내용을 근거로 소방관련 시설의 설치가 2014. 2. 4.까지 유예된다고 주장하고 있으나, 청구인이 제시하고 있는 소방방재청 공문(2012. 4. 16.자 소방제도과-1792)은 연면적과 노유자시설의 변함이 없는 상태에서 노인공동생활단기보호전환에서 노인공동생활가정으로 변경하여 신청할 경우의 유예가능 여부에 대한 회신 내용인바, 청구인은 이 사건 신청을 통해 ○○의 집을 1층뿐만 아니라 지하층까지 확대(6명 정원 → 9명 정원)하여 사용하겠다는 계획을 밝힌 것이므로 소방방재청에 노인요양시설을 확대ㆍ변경할 경우 소방시설 설치 유예여부에 관하여 질의했어야 함에도 이러한 내용을 모두 빼고 질의하여 유예가 가능하다는 답변을 얻은 것이다. 4. 관련법령 가. 민원사무 처리에 관한 법률 제2조, 제9조, 제13조, 제15조 나. 민원사무 처리에 관한 법률 시행령(2012.12.20. 대통령령 제24235호로 개정되어 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제5조, 제8조, 제14조, 제15조 다. 전자정부법(2012. 6. 1. 법률 제11461호로 개정되어 2012. 9. 1. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제9조 라. 노인복지법 제31조, 제34조, 제35조, 제38조, 제39조, 제43조 마. 노인복지법 시행규칙 제20조, 제22조, 제29조, 제30조, 부칙 제3조 바. 노인장기요양보험법 시행규칙 제25조 사. 소방시설 설치유지 및 안전관리에 관한 법률 시행령(2012. 9. 14. 대통령령 제24100호로 개정되어 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제15조, 부칙 제6조 아. 장애인ㆍ노인ㆍ임산부 등 편익증진에 관한 법률 제8조 자. 장애인ㆍ노인ㆍ임산부 등 편익증진에 관한 법률 시행령 제4조 관련 [별표2] 차. 장애인ㆍ노인ㆍ임산부 등 편익증진에 관한 법률 시행규칙 제2조 관련 [별표1] 6. 판 단 가. 민원사무 처리에 관한 법률 제9조 제1항 및 같은 법 제15조 제1항에 따르면 행정기관의 장은 민원사항의 신청을 받았을 때에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없으며 민원인이 신청한 민원사항의 처리 결과를 민원인에게 문서로 통지하여야 하고, 같은 법 제13조 제1항에 따르면 접수한 민원서류에 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 하며, 같은 법 시행규칙 제14조 제1항 및 제15조 제1항에 따르면 민원서류의 보완은 문서ㆍ구술ㆍ전화ㆍ팩스 또는 인터넷 등으로 할 수 있고, 민원인이 민원서류를 보완하지 아니하였을 때에는 반려의 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원서류를 되돌려 보낼 수 있다고 규정하고 있다. 노인복지법 제31조에 따르면 노인복지시설은 노인주거복지시설, 노인의료복지시설, 노인여가복지시설, 재가노인복지시설, 노인보호전문기관으로 구분되며, 같은 법 제34조 및 제38조에 따르면 노인의료복지시설은 노인요양시설(입소정원 : 10명 이상), 노인요양공동생활가정(입소정원 : 5～9명), 노인전문병원으로 구분되며, 재가노인복지시설은 방문요양서비스, 주ㆍ야간보호서비스, 단기보호서비스, 방문 목욕서비스 등으로 구분되고, 같은 법 시행규칙 제22조 에서는 위 노인복지시설의 시설기준 등을 규정하고 있다. 한편, 재가노인복지시설의 방문요양서비스가 1회 90일, 연 180일까지 인정되어 요양시설처럼 운영되는 등 그 입법취지를 살리지 못하는 문제점을 해결하기 위해 2010. 10. 24. 노인복지법 시행규칙이 개정되어 단기보호서비스 기간이 연간 180일 이내에서 월 15일 이내로 변경되었고, 이에 따라 ○○의 집과 같이 기존에 단기보호서비스를 운영하고 있는 시설이 노인의료복지시설(노인요양공동생활가정 등)로 전환될 경우에는 기존 시설기준(단기보호서비스)을 따르되, 3년 이내에 새로운 시설기준(노인의료복지시설 기준)을 갖추도록 유예하고 있다. 나. ○○의 집은 2008. 3. 4. 재가장기요양기관으로 지정되어 주ㆍ야간보호서비스(정원 16명), 단기보호서비스(정원 6명)를 제공하고 있는 시설로서, 노인복지법 시행규칙이 개정됨에 따라 청구인이 2010. 3. 1. 기존 단기보호서비스를 폐업하고 노인요양공동생활가정으로 전환 신고하였고, 이에 따라 피청구인은 위 규칙 부칙 제3조의 규정에 따라 ○○의 집을 2013. 2. 28.까지 한시적으로 단기보호전환시설로 관리하고 있다. - ○○의 집 시설현황 - <img src="/flDownload.do?flSeq=20241414"></img> 한편, 청구인이 유예기간까지 ○○의 집을 노인요양공동생활가정의 시설기준에 맞게 설치(변경)하지 않을 경우 피청구인은 노인복지법 제43조 제1항에 의거 사업의 정지 또는 폐쇄를 명할 수 있으며, 청구인은 사업의 정지 또는 폐쇄 명령을 받을 경우 노인장기요양보험법 제23조에 따라 국민건강보험공단으로부터 지급받고 있는 장기요양보험급여를 지원받을 수 없게 된다. 다. 청구인은 청구취지를 “1. 피청구인은 노인장기요양기관변경신청에 대한 의무를 이행하라. 2. 피청구인은 소방시설설치유지안전관리에 대한 법령을 준수하여 적법하게 사회복지시설설치신고(변경)를 수리하라.”고 기재하였으나, 본 행정심판위원회의 현장조사 및 구술심리 과정에서 청구인은 피청구인으로 하여금 요건을 갖춘 이 사건 신청을 수리해 줄 것을 구하고 있는 것으로 볼 때, 결과적으로 청구인은 이 사건 신청을 수리하라는 취지로 의무이행심판을 청구한 것으로 해석되는바 이와 같이 선해하여 판단하기로 한다. 라. 따라서 이 사건 청구는 이 사건 신청이 민원에 해당하는지 여부, 그에 대한 피청구인의 부작위가 있었는지 여부, 그러한 부작위가 위법한지 여부가 쟁점이라고 할 것이다. 먼저, 이 사건 신청이 민원에 해당하는지 여부에 관하여 살피건대, 민원사무 처리에 관한 법률 제2조 제2호에서는 민원사무를 “민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 사항에 관한 사무”라고 정의하고 있는 점, 전자정부법 제9조 제4항에서 “민원인이 전자민원창구를 통하여 신청 등을 하였을 때에는 관계 법령에서 정한 그 민원의 소관 기관에 직접 민원을 신청한 것으로 본다.”고 규정하고 있는 점, 행정절차법 제17조 제1항, 제2항에 의하면 “행정청에 대하여 처분을 신청함에 있어 전자문서로 하는 경우에는 행정청의 컴퓨터 등에 입력된 때에 신청한 것으로 본다.”라고 규정하고 있는 점, 같은 법 제2조 제7호에 전자문서는 “컴퓨터 등 정보처리능력을 가진 장치에 의하여 전자적인 형태로 작성되어 송신ㆍ수신 또는 저장된 정보를 말한다.”라고 규정되어 있는 점 등으로 미루어 볼 때, 이 사건 신청이 사통망을 통해 피청구인 주무부서에 접수되었고 관계공무원이 이를 확인한 이상 민원서류의 접수 효력이 발생한다고 보아야 할 것이므로, 이 사건 신청은 위 민원사무 처리에 관한 법률상의 민원에 해당된다고 할 것이다. 마. 다음으로 피청구인에게 이 사건 신청을 처리해야 하는 법률상의 의무가 있는지에 관하여 보건대, 앞에서 살펴본 바와 같이 이 사건 신청이 민원에 해당하는 이상 피청구인은 이 사건 신청의 접수를 보류하거나 거부할 수 없으며 접수한 신청 서류에 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 민원인에게 보완을 요구하고, 민원서류를 보완하지 아니할 경우 반려의 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원서류를 되돌려 보내야 할 의무가 있다고 할 것이다. 그러함에도 피청구인은 이 사건 신청서를 단순히 상담민원으로 간주하고 보완 요구를 하거나 처리하지 않고 종결하였는바, 그렇다면 이 사건 신청에 대하여 이를 처리하지 않은 피청구인의 부작위가 있다고 할 것이다. 바. 나아가 피청구인의 이 사건 신청에 대한 부작위가 위법한지에 관하여 보건대, 피청구인의 부작위가 위법하기 위해서는 이 사건 신청이 적법해야 할 것임을 전제로 해야 할 것인바, 청구인은 ○○의 집을 노인공동생활단기보호전환에서 노인공동생활가정으로 변경하여 신청하고 있으므로 ○○의 집이 노인공동생활가정시설로 변경될 수 있는 요건을 갖추었는지 여부를 살펴보기로 한다(우선 변경 요건 중 당사자들 사이에 다툼이 있는 부분에 관하여 보기로 한다). 1) 먼저, ○○의 집의 연면적에 변경이 있는지 여부에 관하여 보건대, 앞에서 본 바와 같이 ○○의 집 1층 연면적은 114.97㎡이고 지하 1층 연면적은 94.99㎡인 점, 노인복지법 시행규칙 제29조 관련 [별표9] 재가노인복지시설의 시설기준 및 직원배치기준에 의하면 ○○의 집의 경우 연면적 90㎡이상에 1명당 6.6㎡ 이상의 생활실 또는 침실 공간을 추가로 확보해야 하는 점, 노인복지시설 설치신고필증(제○○구재가-23호)에 의하면 설치신고 당시 ○○의 집의 정원은 22명인데 ○○의 집의 연면적은 209.96㎡로서 요구 연면적 202.2㎡{=90㎡(5명까지 필요 면적)+112.2㎡(6명부터 22명까지 17명까지 필요 면적)}를 만족하는 점 등을 종합할 때 ○○의 집은 당초 지하1층 및 지상1층을 노인복지시설로 이용하는 것으로 허가받았다고 할 것이어서 연면적의 변경은 없다고 할 것이다. ○○의 집이 소방시설 설치 유예 대상인지에 관하여 살피건대, 청구인은 ○○의 집 정원을 9명으로 변경하여 신청했는데 노인공동생활가정시설은 노인복지법 시행규칙 제22조 [별표4]에 따라 정원 1인당 연면적이 20.5㎡이상이어야 하고 이 경우 요구 연면적이 180.45㎡인바 ○○의 집의 연면적은 앞에서 본 것과 같이 209.96㎡로서 위 기준을 만족하는 점, 소방시설 설치ㆍ유지 및 안전관리에 관한 법률 시행령 부칙 제6조 제2항에서는 이미 건축이 완료된 노유자 시설은 간이 스프링클러 설비, 자동화재탐지설비 및 자동화재속보설비에 대하여 2년간(2014. 2. 4.까지) 그 설치를 유예하고 있는 점, 소방방재청이 청구인의 질의에 대해 “명칭변경에 따라 인허가증을 재교부하고 노유자시설의 내용변경이 없는 경우 강화된 소방시설은 2014년 2월 4일까지 설치하시면 될 것으로 판단합니다.”라고, 청구인의 재질의에 대해 유예불가 사례를 “노유자 시설을 노유자 생활시설로 변경하여 소방시설이 추가되는 경우 또는 기존 노유자 시설의 면적을 확대하여 확대부분에 새로이 설치되는 경우”라고 각 회신한 점, 소방방재청이 보건복지부장관에게 회신한 유권해석 공문에서도 “기존에 설치된 노유자 시설을 명의만 변경하여 이용하는 경우 유예 가능하나 노유자 관련 시설을 신규로 설치하거나 변경ㆍ확대 설치하는 경우에는 유예 불가”라고 기재되어 있는 점 등을 종합하면, ○○의 집은 노유자 시설의 변경이 없는 경우에 해당되어 소방시설의 설치가 유예된다고 할 것이다. 2) 다음으로 청구인이 장애인ㆍ노인ㆍ임산부 등 편익증진에 관한 법률에 따른 시설을 갖추었는지에 관하여 보건대, 위 법률 제8조 제1항, 위 법률 시행령 제4조 관련 [별표2]에 의하면 노인복지시설이 2개 층 이상일 경우 승강기 또는 경사로가 설치되어 있어야 하고, 위 법률 시행규칙 제2조 제1항 관련 [별표1] 12.에 의하면 경사로를 설치하는 경우 유효폭은 1.2미터 이상이어야 하나 건축물을 개축하는 경우로서 1.2미터 이상의 유효폭을 확보하기 곤란한 때에는 0.9미터까지 완화할 수 있고, 그 기울기는 12분의 1이하로 하여야 하되 기존시설에 설치되는 경사로의 경우 높이가 1미터 이하인 경사로로서 시설의 구조 등의 이유로 기울기를 12분의 1이하로 설치하기가 어렵고 시설관리자 등으로부터 상시보조서비스가 제공될 때에는 8분의 1까지 완화할 수 있다고 규정하고 있는바, 2013. 1. 16. 본 행정심판위원회에서 청구인, 대리인 및 피청구인 관계공무원들과 함께 ○○의 집 현장을 확인하고 피청구인 관계공무원들을 통해 ○○의 집 지하1층에서 지상1층으로 올라가는 경사로의 기울기를 실측한 자료에 따르면 ○○의 집 지하층과 1층을 연결하는 경사로는 평균 4.8/12로서 이는 위 법률에서 정하고 있는 기준(1/12)을 만족하지 못하고 있음이 명백하다고 할 것이다. 따라서 청구인이 ○○의 집을 노인공동생활가정시설로 변경하기 위해 갖추어야 할 여러 요건 중 위 승강기 또는 경사로 규정을 충족하지 못한 이상 그 외의 필요한 요건들에 관하여는 더 이상 살피지 않기로 한다. 3) 소결 위에서 살펴본바와 같이 청구인이 ○○의 집에 대하여 단기보호서비스시설에서 노인공동생활가정시설로 변경허가를 받기 위해서는 여러 요건들을 갖추어야 하는바, 청구인이 그 요건들 중 일부를 갖추지 못한 이상 피청구인이 이 사건 신청을 수리하지 않은 부작위가 위법하다고 보기는 어렵다고 할 것이다. 사. 결론적으로 이 사건 신청은 민원에 해당하고 이에 대한 피청구인의 부작위가 인정되나, 이 사건 신청이 관계 법령상 요건을 갖추지 못하여 적법하지 않은 이상 이를 수리하지 않은 피청구인의 부작위가 위법하여 피청구인에게 이 사건 신청을 수리해야할 법률상의 의무는 없다고 판단된다. 6. 결 론 그렇다면, 이 사건 청구는 이유 없으므로 주문과 같이 재결한다.