장기요양기관 업무정지처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○로 ○○-○ 소재에서 ‘○○○○요양원’(이하 ‘이 사건 요양원’이라 한다)을 운영하고 있는 자로, 2014. 6. 30.부터 7. 3.까지 피청구인과 국민건강보험공단이 합동으로 실시한 2014년 상반기 보건복지부 기획조사 결과 등외자 ○○○(’14. 1. 1. ~ 4. 24.), ○○○(’13. 12. 16. ~ ’14. 1. 2.) 등 2명이 이 사건 요양원에 입소하였음에도 입소등록을 하지 않고 장기요양급여비용을 청구한 사실이 적발되어 「노인장기요양보험법」(이하 ‘노인요양법’이라 한다) 제31조, 같은 법 시행규칙 제23조 및 「노인복지법 시행규칙」 제22조를 위반하였다는 이유로 같은 규칙 제29조에 따른 장기요양기관의 업무정지 78일(2014. 10. 31. ~ 2015. 1. 17.) 처분(이하 ‘이 사건 제1처분’이라 한다)과 「노인복지법 시행규칙」 제31조에 따른 노인의료복지시설의 경고 처분(이하 ‘이 사건 제2처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인의 원인이 된 내용은 “노인요양법 시행규칙 제23조 및 제24조에 의한 종사자 인력배치기준에 따라 청구인이 인력을 배치하여 운영하고, 2009년부터는 급여비용 가감산 기준에 의거 급여비용을 산정하여야 함에도, 등외자 ○○○(30년생)은 2014. 1. 1.부터 2014. 4. 24.까지, 등외자 ○○○(23년생)은 2013. 12. 16.부터 2014. 1. 2.까지 청구인이 운영하는 시설인 이 사건 요양원에 입소하였음에도 입소등록을 하지 않은 사실이 있으며, 이로 인해 현원이 8명으로 요양보호사 3명이 필요함에도 현원을 7명으로 등록하고 요양보호사 2명을 배치하여 청구한 사실이 있음”이라는 내용이다. 피청구인은 2014. 8. 13.에 위 내용에 의거해 청구인에게 장기요양기관의 업무정지 78일, 장기요양기관과태료 50만원, 노인의료복지시설의 경고를 처분할 예정임을 통지하였고, 이에 대해 청구인은 의견을 제출하였으나 피청구인은 의견을 받아들이지 않고 이 사건 제1, 2처분을 하였다. 2) 청구인이 운영하는 이 사건 요양원은 2009. 5.경 개원하여 2014. 5.경까지 정원 9명 중 입소인원이 평균 5인에서 6인 정도에 직원 5인으로 운영을 해왔다. 입소자가 정원에서 상당수가 미달된 상태에서 운영해오게 된 것인데 입소자의 요양등급이 3급일 경우 6인이라 해도 800만원이 되기 힘든데 직원들의 급여만 해도 평균 600만원 전후에 시설운영에 따른 각종 비용까지 생각한다면 실질적으로 이윤이 생기질 않으므로 직원들의 급여와 운영비용을 지출하기 위해 금융권 대출을 받곤 했고 대표자인 청구인은 급여를 받을 수 없었다. 또한 근무여건도 대단히 힘들어서 청구인의 근무 여건도 1주일 중 6일간을 종일 근무하고 마지막 7일째에 오전 9시부터 오후 10시까지 휴식 후 다시 바로 야간근무에 들어가곤 할 정도였다. 청구인뿐만 아니라 직원들도 바쁘고 힘들어서 과로가 일상화 된 상황이었고, 이에 따라 자연히 행정업무가 상대적으로 과중해진 상태가 만성화되어 있었다. 노인장기요양업무의 특성상 꼼꼼하고 세세하게 입소자를 돌봐야 하고 행정 및 운영업무에 대해서도 소홀할 수 없기에 양쪽을 모두 돌보기 위해 항상 분주한 일상을 보냈다. 3) 위와 같이 힘든 상황에서 양쪽을 전부 충족시키기 힘든 상황이 자연히 발생하게 되었고, 청구인은 물론 행정업무에 소홀함을 두지는 않았지만 사람의 생명과 건강이 달려있는 요양업무에 보다 더 중점을 둘 수밖에 없었던 상황이다. 이러던 중 설상가상으로 2014. 1.경 노인장기요양보험 고시 및 세부내용의 변경으로 청구시스템이 원활히 운영되지 않아 청구시스템 서버가 과부하 되었고, 이 문제로 장기요양보험업무를 위한 홈페이지가 원활히 운영되지 않은 일이 발생하였다. 당시 청구인과 직원인 간호조무사 등은 홈페이지에 접속하여 ○○○님과 ○○○님에 대한 등록을 위한 정보입력 행위를 분명히 실행을 하였으나, 위 서버의 과부하로 인해 홈페이지의 화면의 멈춤 현상이 계속해서 발생하였고 제대로 입력이 저장되었는지를 확인하기에는 너무 긴 시간을 전산작업에 할 해할 상황이 되었다. 당시의 상황과 청구인이 운영하는 이 사건 요양원의 업무 특성상 전산작업에 너무 긴 시간을 사용할 수는 없었다. 계속해서 요양업무에 들어가야 했고 그 후로 전산입력이 제대로 서버에 저장되었는지를 확인하지 못하였다. 즉 청구인은 고의로 전산 입력을 누락한 것이 아니었고, 나중에 등록누락 사실을 통보받기 전까지는 위 ○○○님과 ○○○님에 대한 정보가 입력된 것으로 믿고 있었던 것이다. 청구인이 만일 이 사실을 사전에 인지했더라면 인력배치기준을 준수하기 위한 조치를 즉시 시행했을 것이다. 4) 등외자 정보 입력누락은 착오에 의한 것으로 행정처분대상이 되어서는 안 된다. 인터넷 전산망의 특성상 사용자가 PC화면을 보면서 입력장치를 다루어 정보를 입력하는 행위를 하였더라도 서버의 과부하 등의 오작동에 따라 사용자의 PC화면에서는 입력된 것처럼 보이더라도 실제로는 서버에 입력되지 않는 일이 종종 발생한다. 보건복지부와 국민건강보험공단의 업무는 이러한 서버 과부하로 인하여 입력오류의 문제가 발생하지 않도록 관리할 책임이 있다. 과중한 노인요양업무와 행정업무에 많은 부담을 지고 있던 청구인으로써는 이러한 상황까지 일일이 예상해서 대응하기가 어렵고 보건복지부와 국민건강보험공단이 인터넷 서버를 안정적으로 관리할 것이라고 기대할 수밖에 없는 입장에서 이러한 입력 누락이 발생하였으므로 이에 대해서는 청구인의 고의는 물론 과실을 인정하기도 어렵다고 보아야 할 것이다. 이 부분에 대해서는 피청구인은 국민건강보험공단 홈페이지 청구자료 화면상의 입소자명단 상에 나타난 바로 위 ○○○님과 ○○○님의 명단이 적시에 입력된 일이 없다는 이유로 청구인의 주장을 인정하지 않고 있으나 상술한 바와 같이 사용자의 PC화면에서는 입력된 것처럼 보이더라도 실제로는 서버에 입력되지 않는 일이 종종 발생하는 것이 인터넷 전산망 오작동의 특징 중 하나이고, 이 부분 때문에 청구인은 실제로 위 ○○○, ○○○님에 대한 내역이 입력된 것으로 착오를 일으킨 것이기 때문에 피청구인의 주장이 맞는다고 해도 청구인이 피치 못할 사정으로 착오에 빠진 것을 부정할 사유는 되지 못한다. 또한 피청구인이 작성한 청구인에 대한 행정처분통보서 중 청문의견검토 요청 답변서 상에도 “공단 전산의 문제도 있었겠으나(국민건강보험공단 전산의 문제도 있었겠으나)”라고 언급하고 있는 부분 또한 청구인이 착오에 삐졌을 개연성을 뒷받침하고 있는 정황을 나타내고 있는 증명자료이다. 5) 노인요양법 제37조제1항제4호에 의하면, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우 장기요양기관의 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다고 규정하고 있다. 거짓 그 밖의 부정한 방법이란 일반적으로 비용이나 급여를 지급받을 요건이 있는 것처럼 꾸미거나 그 요건이 없는 사실을 감추려는 사회통념상 옳지 못한 모든 행위로서 비용이나 급여 지급에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 정상적인 절차에 의하여 비용이나 급여를 받을 수 없음에도 받을 수 있게 만든 적극적 및 소극적 행위라는 것이다(대법원 2012. 12. 27. 선고 2011두30182 판결 참조). 그러나 앞에서 서술한 바와 같이 보건복지부나 국민건강보험공단의 책임 소재 하에 있는 인터넷 서버가 문제를 일으킨 것이 원인으로서 입력하여야 할 내용을 입력한 것으로 믿는 착오에 빠져 이 사건의 경우 청구인이 처한 과중한 업무와 경제적 곤란 상태를 감안할 때 사회통념상 청구인에게 위와 같은 판례의 요지에서 의미하는 정상적인 절차를 준수하게 할 작위의무를 기대하기 어렵다고 해야 할 것이다. 6) 이 사건 제1처분은 청구인에게 너무나 가혹한 것이다. 노인요양법 제37조(장기요양기관 지정의 취소 등) 제1항에 의하면 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 장기요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다고 규정하고 있는데, 이 조항에 의하면 이 사건과 같은 업무정지의 기간에 대해 ‘명할 수 있다’고 한 문언은 이것이 처분청의 재량행위를 뜻하는 것이다. 그리고 피청구인은 이 사건 처분통보서의 근거를 노인요양법 시행규칙 제23조와 제29조에서 찾고 있다. 그러나 요양보험법 시행규칙은 침익적 행정행위에 대하여 행정청 내부에서 마련한 일응의 처분기준에 불과할 뿐 법원이나 국민에 대하여 대외적 구속력을 갖는 법규에 해당한다고 보기 어렵다(서울행정법원 제3부 2013구합4811 판결 참조)는 것이 법원의 태도이다. 대법원의 태도 역시 타 시행규칙에 대한 판례로써 “도로교통법 시행규칙 제53조제1항이 정한〔별표 16〕의 운전면허행정처분기준은 부령의 형식으로 되어 있으나, 규정의 성질과 내용이 운전면허의 취소처분 등에 관한 사무처리 기준과 처분절차 등 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 아니하므로 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다”(대법원 1995. 4. 7. 선고 94누14360 판결)고 판시하고 있으며, 이러한 태도는 타 판례에서도 나타나고 있다(대법원 1993. 5. 25. 선고 92누18726 판결 참조). 이와 같이 노인요양법 시행규칙이 재량권자인 피청구인을 기속하는 강행성을 가진 법규가 아니라면, 재량권자인 피청구인은 이 사건의 전후 상황을 감안하여 현실적으로 합당한 행정처분을 해야 할 것이다. 청구인은 상술한 바와 같이 지속적으로 어려운 상황에서 요양기관을 운영하고 있다. 이런 상황에서 이 사건 제1처분을 한다면 이 사건 요양기관을 운영하기 위해 크나큰 재정부담을 지고 있는 청구인에게는 사형선고와 같은 재정파탄의 우려가 발생할 뿐 아니라 청구인의 요양기관에 의해 생계를 이어나가고 있는 직원들의 생계 또한 현저히 곤란해지게 된다. 뿐만 아니라 청구인의 요양기관에는 기초생활수급자인 분들도 입소하고 있다. 기초생활수급자인 분들은 현실적으로 다른 요양기관으로 옮기기가 어렵다. 이런 상황에서 이 사건 요양원이 업무 정지를 당한다면 사회에서 소외되고 경제적으로 무능력한 기초생활수급자 등 어려운 사정을 가진 입소자들이 갈 곳이 없어지고 이들의 건강권과 생명권이 위협받게 되고 이는 실질적으로 행정에 의한 건강 및 생명권 등 헌법으로 보장한 천부인권에 대한 위협이란 불행한 결과가 발생할 우려가 커지고 것이다. 이러한 부분에 대해서 법원의 태도 역시 피청구인이 노인요양법 시행규칙의 기계적인 적용에 비해 처분을 받는 청구인의 불이익이 지나치게 클 경우는 재량권 행사의 하자임을 밝히고 있다. 이 사건 청구인이 등외자 정보 입력을 해야 할 의무를 이행하기 위해 입력을 시도하였으나, 국민건강보험공단의 인터넷 서버 등 전산망이 장애를 일으킨 사건으로 인해 정보 입력이 누락을 청구인이 인지하지 못한 착오에 빠진 것으로 이에 대해 고의는 물론 과실을 묻기 어려운 사안이다. 또한 청구인은 이 사건 등외자를 입소자로 신고하여 등록할 수 있는 기한이 2014. 4. 24.까지였으나 입력하지 못해 그 다음날인 2014. 4. 25.에 입력하여 청구인이 등외자 정보를 입력한 것으로 착오에 빠졌다가 나중에서야 입력이 되지 않은 사실을 발견하고 정보를 입력한 간격이 불과 1일 차이로 이 정도 적은 기한을 넘긴 것에 대하여 이 사건 제1처분한 것은 이 사건 요양원을 운영하고 있는 청구인의 생계와 입소자들의 복지 및 생명권을 위협하는 것은 사안에 비해 지나치게 가혹한 처분이다. 7) 청구인은 어려운 상황에서도 요양기관 운영이 사회적 약자들을 위해 반드시 필요한 일이라는 신념하에 재산과 열정을 바쳐가며 이 일에 종사해 왔다. 그러나 청구인의 고의 및 과실을 논하기 어려운 불가항력인 사건에 의해 등외 입소자의 정보 등록이 누락된 이 사건의 특성상, 이 사건 처분이 가지는 법규적 정의 실현에 비해 청구인, 이 사건 요양기관의 직원 및 입소자들이 감당해야 할 손실이 지나치게 크고 이로 인해 이 사건 요양기관이 아니면 돌보기 힘든 입소자들을 돌볼 곳이 마땅치 않게 되는 일로 인한 사회적 손실이 크다. 또한 이 사건 요양원의 입소자 혹은 그 가족 12인도 피청구인의 처분이 부당하다는 점에 대해 의견을 모으고 있다. 이러한 모든 점을 고려할 때 이 사건 제1,2처분은 취소되거나 감경되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2009. 12. 15. 이 사건 요양원을 개설하여 노인요양법에 의한 시설급여를 제공하기 위하여 피청구인으로부터 지정받아 운영한 자이다. 피청구인은 요양보험법 제61조에 따라 청구인이 운영하는 이 사건 요양원에 대하여 2014. 6. 30.부터 7. 3.까지 피청구인이 주관하고, 국민건강보험공단의 조사인력을 지원받아 합동으로 2013. 12.부터 2014. 5.까지 6개월간의 급여내역 등 장기요양보험 전반에 대한 현지조사를 실시하였다. 현지조사결과 청구인은 국민건강보험공단에 장기요양급여비용을 청구함에 있어 노인요양법 및 관련 제 기준에 따라 적법·타당하게 청구하여야 함에도 불구하고, 인력배치기준 위반 감산에 해당하는 관련 법규를 위반하여 장기요양급여비용을 청구하여 지급받은 사실이 확인되었다. 2) 청구인은 노인요양법 시행규칙 제23조 및 제24조에 의한 종사자인력배치기준에 따라 인력을 배치하여 운영하고, 2009년부터는 급여비용 가감산 기준에 의거하여 급여비용을 산정하여야 함에도 등외자 ○○○은 2014. 1. 1.부터 4.. 24.까지, 등외자 ○○○은 2013. 12. 16.부터 2014. 1. 2.까지 입소하였음에도 입소등록을 하지 않은 사실이 있으며, 이로 인해 현원이 8명으로 요양보호사 3명이 필요함에도 현원을 7명으로 등록하고 요양보호사 2명을 배치하여 청구한 사실이 있다. 국민건강보험공단의 「장기요양급여비용 산정기준 등에 관한 세부사항」(개정 2012.12.24. 국민건강보험공단 공고 제2012-269호) 제3장 장기요양급여비용의 가산 및 감산 Ⅱ. 총칙 1. 입소의 범위에서 입소자는 장기요양수급자 뿐 아니라 등급외자도 포함한다고 급여 산정의 기본원익으로 명시되어 있고, Ⅲ. 급여비용의 감산 2. 인력 배치기준 위반 감산 가. 배치의무인원의 계산에서 기관종별·직종별 배치의무인원은 다음과 같이 적용하며, 계산결과 소수점 이하는 반올림한다고 규정되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270065"></img> 보건복지부의 「장기요양급여비용 등에 관한 고시」(개정 2011.12. 5. 보건복지부 고시 제2011-153호) 제3장 급여비용의 가산 및 감산 Ⅱ. 급여비용의 감산 2. 인력 배치기준 위반 감산 나. 입소시설 및 단기보호기관의 요양보호사 배치기준을 위반하여 운영한 기간 동안 수급자 전원에 대하여 다음과 같이 공단부담금을 감산한다고 규정하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270069"></img> 위와 같이, 노인요양법 제35조(장기요양기관의 의무)에 따르면 장기요양기관은 관련 법령, 고시 등에 따른 장기요양급여의 제공기준, 절차 및 방법에 따라 장기요양급여를 제공하여야 한다고 규정하고 있음에도 현원을 허위 등록하여 인력배치기준을 위반하였으므로 행정처분대상에 해당한다. 3) 피청구인은 청구인에게 2014. 10. 2.자로 노인요양법 제37조제1항에 따라 이 사건 제1처분을 하였고, 국민건강보험공단은 2014. 7. 3. 장기요양급여비용 금 5,357,860원(국고금 단수처리 규정에 따라 원미만 단수처리)을 노인요양법 제43조제1항 규정에 따라 환수결정하고 아래와 같이 전산상계함을 통보하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270067"></img> 노인요양법 제43조제1항제3호의 거짓이나 그 밖의 부정한 방법의 의미에 대하여 서울고등법원은 노인요양법 제43조제1항제3호 소정의 거짓이나 그 밖의 부정한 방법이라 함은 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받은 행위를 모두 포함하는 것(서울고등법원 2013. 8. 22. 선고 2012누26052 판결)이라고 판시하였고, 같은 판결은 대법원 2013. 11. 14. 선고 2013두19028 판결에 의해 확정되었다. 4) 청구인은 2014. 1.경 노인장기요양보험 고시 및 세부내용의 변경으로 청구시스템이 원활하게 운영되지 않아 청구시스템의 서버가 과부하 되었고 등외자 2인에 대하여 정보입력행위를 분명히 실행하였다고 주장하나, 국민건강보험공단에 따르면 청구시스템의 과부하로 인한 전산오류가 발생한 사례가 없었으며, 실제로 국민건강보험본부의 정보관리실을 통해 2014. 1.의 청구현황을 확인해 볼 결과 해당 기관과 같은 사례는 발견되지 않았다고 밝히고 있다. 설령 해당 청구월(2014. 1월)에 등록하지 못했다고 하더라도 2014. 4. 24.까지 입소자로 신고하여 등록할 수 있는 충분한 기한이 있었음에도 불구하고 등록하지 않고, 2014. 4. 25.에 입소등록을 하였으므로 청구인이 주장하는 공단의 전산과부하로 인한 청구 착오로 인해 등외자 2명의 등록을 하지 못했다는 청구인의 주장은 이유 없다. 5) 청구인은 노인요양법 제37조제1항제4호에 의한 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우 장기요양기관의 지정을 취소하거나 6개월의 범위 내에서 업무정지를 명할 수 있다는 규정을 해석함에 있어 거짓이나 그 밖의 부정한 방법이란 사회통념상 옳지 못한 행위로서 정상적인 절차에 의하여 비용이나 급여를 받을 수 없게 만드는 적극적·소극적 행위이며, 이 사건의 경우 장기요양홈페이지의 인터넷 서버의 불안정이 원인이므로 정상적인 절차를 준수하게 할 작위의무를 기대하기는 어렵다고 주장하고 있으나, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법은 앞에서 언급한 바와 같으며, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2003. 9. 2. 선고 2008두3975 판결 참조)고 판결이 확정된 사례도 있다. 청구인은 노인요양법 제37조제1항제4호에 의한 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설급여비용을 청구한 경우 장기요양기관의 지정을 취소하거나 6개월의 범위 내에서 업무정지를 명할 수 있다는 규정을 해석함에 있어 ‘명할 수 있다’고 한 문언이 피청구인의 재량행위라고 주장하고 있으나, 법령에 따른 행정처분기준은 헌법상 과잉금지원칙과 평등의 원칙 등에 비추어 사안에 따라 적정한 처분기준을 정하여야 할 것이므로 그 기준은 확정적인 것이 아니라 최고한도라 할 것이다(대법원 2006. 2. 9. 선고 2005두11982 판결). 하지만 법위반행위의 처분에 대하여 위임을 받은 시행규칙에는 감경기준이나 제외기준을 달리 정하고 있지 않다. 따라서 비록 법률 규정에서 처분사유가 된 위반행위의 내용에 대해 객관적으로 검토하여 법령상 행정처분기준 한도 내에서 위반의 정도 등에 따라 실제 행정처분 내용을 정할 수 있다 할 것이나, 실제 시행규칙에서 정하는 행정처분의 기준을 벗어나 판단할 수 있는 해석의 여지는 없다고 할 것이다. 또한 행정처분 기준이 기속행위인지 아니면 재량행위인지 여부에 대하여 ‘취소할 수 있다’라고 한 문언은 위반행위 내용과 위반 횟수에 따라 지정취소 외에도 경고처분을 할 수 있도록 하기 위한 것으로 노인요양법 시행규칙 제29조에 따른 지정취소 등은 재량행위가 아니라 기속행위로 해석되어야 한다. 6) 청구인은 어려운 환경 속에서도 노인요양공동생활가정을 운영함에 있어 봉사와 헌신으로 어르신을 모시려고 노력해 왔고, 청구인의 기관에 이 사건 제1,2처분을 내릴 때 직원들의 생계와 기초생활수급자 및 일반 어르신들의 건강과 정서에 막대한 피해를 줄 것이라고 주장하고 있으나, 장기요양기관은 장기요양급여의 제공 기준, 절차 및 방법 등에 따라 장기요양급여를 제공하여야 한다는 장기요양기관의 의무를 소홀히 한 점과 처분권을 갖는 행정청은 행정처분의 적정성, 공정성 및 형평성, 수급자 어르신의 수급권 보호, 행정처분의 대상이 되는 장기요양기관의 위법행위 내용 등을 종합적으로 고려해야 하는 점을 경시할 수 없다. 따라서 피청구인의 이 사건 제1,2처분은 적법·타당하므로 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【노인장기요양보험법】 제23조(장기요양급여의 종류) ① 이 법에 따른 장기요양급여의 종류는 다음 각 호와 같다. 2. 시설급여 : 장기요양기관이 운영하는 「노인복지법」 제34조에 따른 노인의료복지시설 등에 장기간 동안 입소하여 신체활동 지원 및 심신기능의 유지·향상을 위한 교육·훈련 등을 제공하는 장기요양급여 ③ 장기요양급여의 제공 기준·절차·방법·범위, 그 밖에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 제31조(장기요양기관의 지정) ① 장기요양기관을 설치·운영하고자 하는 자는 소재지를 관할 구역으로 하는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장으로부터 지정을 받아야 한다. ② 제1항에 따라 장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 한다. ④ 장기요양기관의 지정절차와 그 밖에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 제33조(장기요양기관의 시설ㆍ인력에 관한 변경) 장기요양기관은 시설 및 인력 중 보건복지부령이 정하는 중요한 사항을 변경하는 경우 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고를 받은 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지체 없이 변경 명세를 공단에 통보하여야 한다. 제37조(장기요양기관 지정의 취소 등) ① 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 장기요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호 또는 제7호에 해당하는 경우에는 지정을 취소하여야 한다. 2. 제31조제2항에 따른 지정기준에 적합하지 아니한 경우 4. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우 ⑥ 제1항 및 제3항에 따른 행정처분의 기준은 보건복지부령으로 정한다. 제38조(재가 및 시설 급여비용의 청구 및 지급) ① 장기요양기관은 수급자에게 제23조에 따른 재가급여 또는 시설급여를 제공한 경우 공단에 장기요양급여비용을 청구하여야 한다. ② 공단은 제1항에 따라 장기요양기관으로부터 재가 또는 시설 급여비용의 청구를 받은 경우 이를 심사하여 장기요양에 사용된 비용 중 공단부담금(재가 및 시설 급여비용 중 본인일부부담금을 공제한 금액을 말한다)을 당해 장기요양기관에 지급하여야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 재가 및 시설 급여비용의 심사기준, 장기요양급여비용의 가감지급의 기준, 청구절차 및 지급방법 등에 관한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 제39조(재가 및 시설 급여비용의 산정) ① 재가 및 시설 급여비용은 급여종류 및 장기요양등급 등에 따라 제45조에 따른 장기요양위원회의 심의를 거쳐 보건복지부장관이 정하여 고시한다. ② 보건복지부장관은 제1항에 따라 재가 및 시설 급여비용을 정할 때 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가 및 지방자치단체로부터 장기요양기관의 설립비용을 지원받았는지 여부 등을 고려할 수 있다. ③ 제1항에 따른 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 제43조(부당이득의 징수) ① 공단은 장기요양급여를 받은 자 또는 장기요양급여비용을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 장기요양급여 또는 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다. 3. 제37조제1항제4호·제3항제3호에 따른 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 【노인장기요양보험법 시행령】 제10조(장기요양기관의 종류 및 기준) 법 제23조제2항에 따라 장기요양급여를 제공할 수 있는 장기요양기관의 종류 및 기준은 다음 각 호와 같다. 2. 시설급여를 제공할 수 있는 장기요양기관 나. 「노인복지법」 제34조제1항제2호에 따른 노인요양공동생활가정으로서 법 제31조에 따라 지정받은 장기요양기관 제14조(장기요양기관의 지정기준) 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다)은 법 제31조에 따라 장기요양기관을 지정하려면 「노인복지법」 제31조에 따른 노인복지시설 중에서 법 제31조제2항에 따른 시설 및 인력을 갖춘 시설을 지정하여야 한다. 【노인장기요양보험법 시행규칙】 제23조(장기요양기관 지정기준 등) ① 법 제31조제1항에 따라 장기요양기관으로 지정받으려는 자는 별지 제19호서식의 장기요양기관 지정신청서에 일반현황·인력현황 및 시설현황을 적은 서류를 첨부하여 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. ② 법 제31조제2항에 따라 장기요양기관으로 지정받을 수 있는 자와 지정받으려는 자가 갖추어야 하는 시설 및 인력은 다음 각 호와 같다. 2. 「노인복지법」 제34조에 따른 노인의료복지시설 : 「노인복지법」 제35조제3항에 따른 시설 및 인력 ③ 제1항에 따라 장기요양기관 지정신청을 받은 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 제2항의 요건을 확인한 후 별지 제20호서식의 장기요양기관 지정서를 발급하여야 한다. 제25조(장기요양기관 변경신고) ① 법 제33조에서 "보건복지부령이 정하는 중요한 사항"이란 장기요양급여의 종류, 장기요양기관의 명칭·소재지(관할 특별자치시·특별자치도·시·군·구 안에서의 소재지 변경을 말한다), 법인대표자, 입소(이용)정원, 시설 및 인력현황을 말한다. 제29조(행정처분의 기준) 법 제37조제1항 및 제3항에 따른 행정처분의 기준은 별표 2와 같다. [별표 2] 행정처분의 기준(제29조 관련) 1. 일반기준 라. 하나의 위반행위에 대한 행정처분이 업무정지처분에 해당하는 경우는 위반행위의 동기, 내용, 정도 및 결과 등을 고려하여 그 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다. 다만, 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1) 법 제37조제1항제4호 또는 제3항제4호에 해당하는 경우 중 거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우 2. 개별기준 가. 장기요양기관에 대한 기준(법 제37조제1항제4호는 제외한다) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270077"></img> 다. 장기요양기관 또는 재가장기요양기관이 법 제37조제1항제4호 또는 같은 조 제3항제4호에 해당하는 경우의 기준 1) 1차 및 2차 위반 시의 기준: 다음 표에 따른 업무정지 (단위 : 일) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270075"></img> 비고 1. 월평균 부당금액은 조사대상기간 동안 거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 공단에게 장기요양급여비용을 부담하게 한 금액과 거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 수급자에게 본인일부부담금을 부담하게 한 비용을 합산한 금액을 조사대상기간의 월수로 나눈 금액으로 한다. 2. 부당청구액의 비율(%)은 (총 부당금액/장기요양급여비용총액)X100으로 산출한다. 3. 장기요양급여비용총액은 조사대상기간에 공단이 심사결정한 장기요양급여비용의 합산 금액으로 한다. 다만, 장기요양급여비용의 심사청구가 없어 심사결정 총장기요양급여비용을 산출할 수 없는 경우에는 총 부당금액을 장기요양급여비용총액으로 본다. 4. 부당청구액의 비율이 5% 이상인 경우에는 초과 1%마다 업무정지기간을 3일씩 가산하되, 그 부당청구액의 비율의 소수점 이하는 1%로 본다. 다만, 업무정지기간을 가산하는 경우에도 총 업무정지기간은 6개월을 넘을 수 없다. 2) 3차 위반 시의 기준: 지정취소 또는 폐쇄명령 제30조(장기요양급여비용의 청구 등) ① 장기요양기관은 법 제38조제1항에 따라 장기요양급여비용을 청구하려는 경우에는 장기요양급여비용 청구서에 다음 각 호의 사항을 기재한 장기요양급여비용 청구명세서를 첨부하여 전자문서교환방식 또는 전산매체로 공단에 제출하여야 한다. 4. 장기요양급여비용, 본인일부부담금 및 비용청구액 【노인복지법】 제34조(노인의료복지시설) ① 노인의료복지시설은 다음 각 호의 시설로 한다. 2. 노인요양공동생활가정 : 치매·중풍 등 노인성질환 등으로 심신에 상당한 장애가 발생하여 도움을 필요로 하는 노인에게 가정과 같은 주거여건과 급식·요양, 그 밖에 일상생활에 필요한 편의를 제공함을 목적으로 하는 시설 ② 노인의료복지시설의 입소대상·입소비용 및 입소절차와 설치·운영자의 준수사항 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 제35조(노인의료복지시설의 설치) ③ 노인의료복지시설의 시설, 인력 및 운영에 관한 기준과 설치신고 및 설치허가 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 【노인복지법 시행규칙】 제22조(노인의료복지시설의 시설기준등) ① 법 제35조의 규정에 의한 노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준은 별표 4와 같다. 〔별표 4〕 노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준(제22조제1항 관련) 6. 직원의 배치기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270071"></img> 【장기요양급여비용 등에 관한 고시(보건복지부 고시 제2013-160호, 2013.10.16.)】 제3장 급여비용 및 산정기준 Ⅷ. 급여비용 산정의 일반기준 2. 입소시설 및 단기보호기관이 「노인장기요양보험법 시행규칙」 제23조 및 제24조에 따른 인력배치기준을 위반하여 운영한 기간 동안 수급자 전원에 대하여 해당 월의 급여비용을 인력결원비율(결원수)에 따라 다음과 같이 산정한다. 가. 요양보호사 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270073"></img> 【장기요양급여비용 산정기준 등에 관한 세부사항, 국민건강보험공단 2013. 4.12. 공고 제2013-93호)】 제3장 장기요양급여비용의 가산 및 감산 Ⅱ. 총칙 1. 입소자의 범위 가. 입소자는 장기요양수급자 뿐 아니라 등급외자도 포함한다. Ⅲ. 급여비용의 감산 2. 인력 배치기준 위반 감산 가. 배치의무인원의 계산 기관종별·직종별 배치의무인원은 다음과 같이 적용하며, 계산결과 소수점 이하는 반올림한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270079"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 국민건강보험공단 현지조사 지원 결과서, 노인장기요양보험법 위반에 따른 행정처분 통보 공문, 국민건강보험공단 장기요양기관 청문의견서에 대한 검토의견서 회신 공문 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○로 ○○-○에 ○○○○요양원(노인요양공동생활가정, 시설급여)이라는 이름으로 2009. 12. 15. 피청구인으로부터 장기요양기관 지정을 받았다. 나) 피청구인과 국민건강보험공단은 2014. 6. 30.부터 같은 해 7. 3.까지 이 사건 요양원에 대하여 2013. 12월부터 2014. 5월까지 6개월간의 장기요양급여내역 등을 조사하였다. 다) 피청구인과 국민건강보험공단은 등외자 ○○○은 2014. 1. 1.부터 같은 해 4. 24.까지, 등외자 ○○○은 2013. 12. 16.부터 2014. 1. 2.까지 입소등록이 되지 않은 사실을 적발하였다. 라) 국민건강보험공단은 2014. 8. 6. 이 사건 요양원에 대한 현지조사 지원 결과, 노인요양법 시행규칙 제23조 및 제24조에 의한 종사자 인력배치기준에 따라 인력을 배치하여 운영하고, 2009년부터는 가감산 기준에 의거하여 급여비용을 산정하여야 함에도, 등외자 ○○○(30년생)은 2014. 1. 1.부터 같은 해 4. 24.까지, 등외자 ○○○(23년생0은 2013. 12. 16.부터 2014. 1. 2.까지 입소하였음에도 입소등록을 하지 않은 사실이 있으며, 이로 인해 현원이 8명으로 요양보호사 3명이 필요함에도 현원을 7명으로 등록하고 요양보호사 2명을 배치하여 청구한 사실이 있다고 피청구인에게 통보하였다. 마) 국민건강보험공단에서 통보한 현지조사 지원결과 4. 예상 처분내용에 의하면, 이 사건 요양원은 2013. 12. ~ 2014. 5.까지 6개월 동안 장기요양 급여비용총액은 50,344,140원이고, 이중 부당금액은 5,357,860원이며, 월평균 부당금액은 892,970원이고, 부당비율은 10.64%이며, 행정처분(안)은 업무정지 78일이다. 바) 한편, 국민건강보험공단은 보건복지부의 「장기요양급여비용 등에 관한 고시」에 따라 수급자 7명 전원에 대하여 공단부담금 감산비율 30%를 적용하여 다음과 같이 부당이득금을 환수하였다. 2)노인요양법 제31조 및 제37조에 의하면, 장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 시설 및 인력을 갖추어야 하고, 지정기준에 적합하지 아니한 경우, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 급여비용을 청구한 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있으며, 같은 법 시행규칙 제29조별표2 행정처분기준에 의하면 행정처분이 업무정지처분에 해당하는 경우는 위반행위의 동기, 내용, 정도 및 결과 등을 고려하여 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있지만, 거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우에는 감경하지 못하도록 규정되어 있다. 한편, 노인요양법 제30조에 따라 장기요양기관이 장기요양급여비용을 청구하려는 경우 청구방법, 시기, 청구명세서 등 그 밖에 필요한 사항 등은 보건복지부장관의 고시에 따라야 하고, 보건복지부의 장기요양비용 등에 관한 고시(보건복지부 고시 제2013-160호, 2013.10.16.)에는 요양보호사 배치기준을 위반하여 운영할 경우 그 기간 동안 수급자 전원에 대하여 해당 월의 급여비용을 인력결원비율(결원수)에 따라 산정하도록 하고 있다. 3) 먼저 청구인이 인력배치기준을 위반하여 장기요양비용을 부당하게 청구하였는지에 관하여 본다. 가) 노인요양법 제38조에 따르면, 장기요양기관이 장기요양급여를 청구하는 경우 급여비용의 가감지급기준, 청구절차 및 지급방법 등을 보건복지부의 「장기요양비용 등에 관한 고시」에 따르도록 하고 있는바, 이 고시 제3장 급여비용의 가산 및 감산 Ⅱ. 급여비용의 감산 2. 인력 배치기준 위반 감산 기준에 따라 입소시설이 요양보호사 배치기준을 위반하여 운영한 경우 그 기간 동안 수급자 전원에 대하여 해당 월의 급여비용을 인력결원비율에 따라 산정하도록 하고 있고, 요양보호사 결원비율이 25%이상인 경우 급여비용 산정비율은 70%로 규정하고 있으며, 요양보호사 배치기준은 입소자 3명당 1명을 요구한다. 나) 살피건대, 이 사건 요양원에 입소한 등급외자들도 이 사건 요양원에서 생활실, 침실 등의 시설을 배정받아 사용하였다면 수급자에 대한 일정한 급여의 질을 유지하기 위하여 노인노양법 등 관련 법령에서 장기요양기관이 갖추어야 할 시설기준과 그에 상응하여 수요 가능한 최대 정원을 규정하고 있는 취지에 비추어 볼 때 이 사건 장기요양기관의 입소인원 산정에 포함시켜야 하는 것이 타당할 것이다. 또한, 장기요양급여비용 산정기준 등에 관한 세부사항, 국민건강보험공단 공고 제2013-93호의 제3장 Ⅱ. 1. 입소자의 범위에 의하면, 입소자에는 장기요양수급자 뿐만 아니라 등급외자도 포함한다고 규정하고 있으므로 2014. 1월과 같은 해 2월의 입소인원은 7명이 아닌 8명으로 요양보호사 3명을 배치하여야 하나, 2명만 배치하여 요양보호사 결원비율이 25%이상인 것은 명백하고, 국민건강보험공단에서도 그 기간 동안 수급자 전원에 대하여 급여비용의 30%에 해당하는 5,357,860원을 환수한 사실이 있으며, 청구인은 2014. 7. 3. 피청구인과 국민건강보험공단의 현지조사시 이 사건 요양원에 등외자 2명이 입소하였음에도 입소등록을 하지 않아 현원이 8명으로 요양보호사 3명이 필요함에도 현원을 7명으로 등록하고 요양보호사 2명을 배치하여 급여비용을 청구하였다는 내용의 확인서에 서명한 사실이 있는 등 청구인은 요양보호사 배치기준을 위반하였으므로 급여비용을 감산하여 청구하여야 함에도 급여비용을 감산하지 않고 부당하게 청구하였다고 보는 것은 타당하다. 다) 노인요양법 제37조제1항제4호에서 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우’란 요양기관이 요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함 한다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 참조). 또한 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무해태를 탓하기 어려운 정당한 사유가 있다는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자의 고의나 과실을 요하지 않는다(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 참조). 따라서 이 사건 처분은 행정상 제재처분으로서 청구인의 그 의무해태를 탓하기 어려운 정당한 사유 등의 특별한 사정이 있다고 인정할 증거가 없는 이상, 청구인의 고의나 과실이 없더라도 그 위반사실만으로 부과될 수 있으므로 청구인의 주장은 이유 없다. 4)재량권자인 피청구인이 이 사건의 전후 상황을 감안하여 현실적으로 합당한 행정처분을 하지 않은 것은 부당하다고 주장한다. 가) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교ㆍ형량하여 판단하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없는 것이지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조). 나) 살피건대, 청구인의 부당청구액 및 부당청구비율이 5,357,860원과 10.64%로서 노인요양법 시행규칙 제29조별표2 행정처분기준에서 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구한 경우 그 부당청구액의 비율이 5퍼센트 이상’인 경우에는 초과 1%마다 업무정지기간을 3일씩 가산하도록 정하고 있어 피청구인은 그에 따라 처분한 것인바, 그와 같은 기준이 자의적이라거나 합리성이 없다고 볼 수 없는 점, 노인요양법 제33조, 같은 법 시행규칙 제25조제1항에 따르면 입소정원은 보건복지부령이 정한 중요한 사항으로서 이를 변경할 경우 행정청에 신고하도록 규정되어 있는 등 입소 정원의 준수는 수급자에 대한 일정한 급여의 질을 유지하기 위한 필수적 사항이므로, 이를 위반하는 경우 엄정히 대처할 필요성이 있는 점, 급여비용의 부당청구는 보험재정의 악화를 일으켜 결국 선량한 대다수의 국민들이 피해를 입게 되는 점 등을 종합하여 보면, 청구인이 주장하는 여러 사정을 고려하더라도 노인장기요양보험 재정의 건전성과 확실성 확보, 장기요양기관의 정상적인 운영을 통한 장기요양급여수급권의 실질적인 보호 등 공익이 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 될 불이익보다 가볍다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분이 재량권을 일탈하였거나 남용하였다고 보기 어려우므로 청구인의 이 주장도 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.