장기요양기관 업무정지처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2016. 8. 19. 서울특별시장으로부터 서울시 ○○구 ○○○로 ○○○○에 소재한 장기요양기관 “(사)○○○ ○○○○○○○○○○○○”(이하 ‘이 사건 장기요양기관’이라 한다)에서 인력 등록된 종사자(운전원)가 근무하지 않고 인력 추가배치 가산기준을 위반하여 장기요양급여비용을 부당 청구했다는 내용의 현지조사 실시 공문을 받고, 2017. 1. 23. ~ 2017. 1. 26. 기간 동안 국민건강보험공단 서울지역본부의 지원 인력과 함께 현지조사를 실시한 결과, 이 사건 장기요양기관에서 인력배치기준 위반 청구 및 인력추가배치 가산기준 위반 청구한 사실을 적발하고, 청구인에게 2017. 4. 6. 행정처분사전통지(청문실시통지)한 후, 2017. 7. 17. 106일(2017. 8. 10. ~ 2017. 11. 23.)의 업무정지 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 시설장 ○○○가 센터에서 상근하지 않았다고 하나, 야간과 주말에 충분히 수행하여 월 160시간을 충족하였음에도 이를 위반하였다고 하는 것은 납득할 수 없는바, 법률상 시설의 장은 상근하여야 한다고 하지만 출퇴근 시간을 정해 준 것이 아니므로 반드시 시설에 상주하여야 한다는 공간적 개념이 아니라 일시적으로 외부에 있더라도 고유 업무가 가능한 상태에 있었고 불규칙적이지만 월 근무시간을 준수하였다면 상근으로 판단할 수 있다. 또한, 시설장으로서 2016. 7월의 장기요양기관평가, 2016. 10월의 서울형데이케어센터 안심모니터링 준비를 위해 2016. 6월, 7월, 9월에는 대부분 시설 내에서 근무하였는데 이를 반영하지 않았다. 나. 운전원이 실제 근무한 사람과 신원이 일치하지 않았다는 이유로 근무 사실 자체를 인정하지 않고 인력추가배치 가산기준을 위반하였다는 것은 부당한데, 이는 보고를 잘못한 책임을 물어야 하는 것이지 근무사실을 전부 없었던 것으로 하는 것은 위법·부당한 처분이다. 운전원 △△△ 대신 □□□을 근무하도록 한 것은 사실이나 □□□이 신용불량 상태라 초기에는 현금으로 급여를 지급하다가 시설장 명의의 계좌를 개설하여 급여를 지급하였던 것이고, 실질적으로 운전원으로서의 역할을 수행하였으나 인력신고를 하지 못했던 것이다. 따라서 거짓이나 그 밖의 부정한 방법을 통해 금전적인 실익을 추구한 사실이 없다. 다. 간호사 ○○○는 60세가 넘은 나이로 피로도가 있어 2015. 11월부터 2016. 2월까지 날이 추워지면서 휴식을 하고 업무처리를 한 것인데, 조사 당시 이에 대한 내용이 잘못 확인되었고, 2015. 8월부터 2015. 10월까지는 근무를 하였기에 환수기간 적용이 잘못되었다. 3. 피청구인 주장 가.「노인복지법 시행규칙」별표9 재가노인복지시설의 시설기준 및 직원 배치기준에는 “시설장은 상근(1일 8시간, 월 20일 이상 근무하는 것을 말한다. 이하 같다)하는 자로 두어야 한다.”고 규정하고 있고,「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」(보건복지부고시 제2015-223호, 2015.12.24.일부개정) 제6조 제4항 제2호에는 “관리책임자(시설장)는 상근하여야 하며 상근시간외에도 응급상황 등에 대처할 수 있도록 대비하여야 한다.”고 규정하고 있다. 나. 현지조사에서 시설장 ○○○의 2017. 1. 24.자 사실확인서에 의하면, 2016. 3월부터 11월까지 주 5회 1일 4~5시간만 근무를 인정하고 나머지 시간은 개인적인 일로 상근하지 않았다고 진술하였고, 사회복지사 ○○○의 2017. 1. 23.자 방문 및 유선문답서와 요양보호사 ○○○의 2017. 1. 24.자 방문 및 유선문답서에서도 같은 내용의 진술을 하였다. 시설장의 월별 근무시간은 80~100시간에 불과하여 월 기준 근무시간을 충족하지 못한 것으로 확인되었다. 시설장 ○○○는 2016. 3. 3. ○○시 소재 ○○재가노인복지센터를 개소하여 시설의 대표자로 근무하였음을 확인하였고, 이곳의 개소 준비 및 운영을 위해 2016. 3월부터 11월까지 이 사건 장기요양기관의 근무시간에 자리를 비웠으며 종사원에 의하면 하루 2~3시간 근무하였다고 진술하였다. 청구인이 주장하는 야간, 주말 근무에 대한 증빙서류는 없다. 다.「장기요양급여비용 산정기준 등에 관한 세부사항」제2013-271호(2013.12. 17.)에는 “근무인원은 관할 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 신고한 인력 중 기관에서 신고한 직종으로 근무하는 직원의 수를 말한다.”고 규정하고 있으므로, 신고하지 않은 인력이 실제적인 운전업무를 수행하였다고 하더라도 이는 근무인원으로 해당되지 않아 인정하지 않으며, 시설장 ○○○의 2017. 1. 24.자 사실확인서에 의하면, 2014. 1월부터 3월까지 △△△가 근무하였고 그 이후는 무등록자인 □□□이 근무하였다고 진술하였다. 라. 간호사 ○○○에 대해서도 청구인의 주장을 뒷받침할만한 객관적인 증빙자료가 없는 상태이며, 현지조사 시 종사자들의 진술내용이나 사실확인서에 구체적이고 일관된 내용이 있다. 4. 관계법령 노인장기요양보험법 제31조, 제37조 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조, 제29조 별표 2 노인복지법 시행규칙 제29조 별표 9 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2015-223호, 2015.12.24.) 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2014-97호, 2014.6.26.) 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 이 사건 장기요양기관의 현황은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159046595"></img> 나. 서울특별시장은 2016. 8. 17. 보건복지부 장관으로부터 불법·부당행위가 접수된 장기요양기관의 현지조사 실시 공문을 받고, 2016. 8. 19. 피청구인에게 이 사건 장기요양기관에 대해 현지조사 실시 공문을 보냈다. 다. 피청구인은 2017. 1. 23. ~ 2017. 1. 26.(4일) 국민건강보험공단 서울지역본부의 지원 인력과 함께 이 사건 장기요양기관에 대해 현지조사를 실시한 결과 다음과 같은 위반사항을 적발하였다. ※ 현지조사 결과 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159046593"></img> 라. 피청구인은 2017. 4. 6. 청구인에게 행정처분사전통지 및 청문실시통지를 하였다. 마. 국민건강보험공단 서울지역본부장은 2017. 4. 12. 청구인에게 부당금액 환수결정 통보를 하였다. 바. 청구인은 2017. 4. 21. 피청구인의 청문에 참석하지 않고 의견서를 제출하였고, 2017. 5. 31. 국민건강보험공단 서울지역본부에서는 부당금액 환수결정처분에 대한 이의신청 심사를 실시하여 기각 결정하였다. 사. 피청구인은 2017. 7. 17. 청구인에게 106일(2017. 8. 10. ~ 2017. 11. 23.)의 업무정지 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가.「노인장기요양보험법」제31조 제2항 및 같은 법 시행규칙 제23조 제2항 제1호에는 장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는「노인복지법」제38조에 따른 재가노인복지시설의 경우「노인복지법 시행규칙」별표 9에 따른 시설 및 인력을 갖추어야 한다고 규정하고 있다.「노인장기요양보험법」제37조 제1항 제4호에 의하면 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 장기요양기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있고, 같은 법 시행규칙 제29조 별표 2 2.개별기준 다목에 행정처분의 기준을 정하고 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 1) 청구인은 시설장 ○○○가 야간과 주말에 업무를 수행하여 월 160시간을 충족하였으므로 상근한 것으로 보아야 한다고 주장한다. 살피건대,「노인복지법 시행규칙」제29조 별표 9 제4호(인력기준) 나목에는 “시설장은 상근(1일 8시간, 월 20일 이상 근무하는 것을 말한다. 이하 같다)하는 자로 두어야 한다.”고 규정하고 있는바, 현지조사 기간 중의 사실확인서 및 유선문답서 등에 의하면, 시설장 ○○○는 “2016년 3월부터 11월까지 주 5회 1일 4~5시간 근무하였고, 나머지 시간은 개인적인 일로 상근하지 않았다.”고 하고 있고(2017. 1. 24.자 및 2017. 1. 25.자 사실확인서), 2016. 3월부터 5월까지 근무한 사회복지사 ○○○도 “○○○ 센터장은 일주일에 1~2번 정도 나왔고, 전에는 2~3번 나왔으나 ○○에 있는 개인적인 시설에 일주일에 3~4번 정도 가서 분산되었다.”고 하고 있으며(2017. 1. 23.자 유선문답서), 2012. 5월부터 현재까지 근무하고 있는 사회복지사 ○○○도 “○○○ 센터장은 상근은 하지 않았는데 매일 1~2시간 정도 있었다.”고 하고 있는 것(2017. 1. 24.자 유선문답서)으로 종합해 볼 때, 시설장 ○○○가 2016. 3월 ~ 2016. 11월 기간 동안 상근하지 않았다는 사실이 인정되고, 위 확인서 등이 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 혹은 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 입증자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치는 쉽게 부인할 수 없는 것이므로(대법원 2002. 12. 6. 선고 2001두2560 판결 참조), 이에 대한 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 2) 청구인은 간호사 ○○○가 60세가 넘은 나이로 2015. 11월부터 2016. 2월까지 날이 추워지면서 휴식을 하고 업무처리를 한 것이고, 2015. 8월부터 2015. 10월까지는 근무를 하였다고 주장하나, 국민건강보험공단의「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항」제2015-185호(2015.7.1.시행), 보건복지부「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」제2015-223호(2016.1.1.시행)에는 “급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 [해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간]으로 하고, ‘근무인원 1인’으로 계산하기 위해서는 직원 1인은 휴게시간을 제외하고 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 한다.”고 정하고 있고, 시설장 ○○○는 “간호사 ○○○는 2015년 7월까지는 상근을 하였고, 이후에는 행정(회계) 업무를 재택으로 하여 상근하지 못하였다.”고 하였으며(2017. 1. 24.자, 2017. 1. 25.자 및 2017. 1. 26.자 사실확인서, 2017. 1. 26.자 유선문답서), 사회복지사 ○○○도 “○○○는 2014년 9월부터 2016년 2월까지 하루에 3시간 정도 근무하였다.”고 하고 있는(2017. 1. 24.자 유선문답서) 등 종사자들의 유선문답서 등을 종합해 볼 때, 간호사 ○○○가 월 기준 근무시간을 준수하지 못한 것으로 인정되는바, 청구인의 주장은 이유 없다. 3) 청구인은 운전원 □□□에 대한 인력 변경 신고를 하지 못한 것으로, 실제 운전원으로서의 역할은 수행하였으므로 부정한 방법으로 금전적 실익을 추구한 것이 아니라고 주장하나, 보건복지부의「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」제2014-97호(2014.7.1.시행)에는 “장기요양기관은 법 제31조 및 제32조에 따른 시설 및 인력기준을 갖추어 급여를 제공하여야 한다.”고 정하고 있고, 국민건강보험공단의「장기요양급여비용 산정기준 등에 관한 세부사항」제2013-271호(2014.1.1.시행)에는 “근무인원의 계산은 관할 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 신고한 인력 중 기관에서 신고한 직종으로 근무하는 직원의 수를 말한다.”고 정하고 있으며, 또한, 시설장 ○○○는 “2014년 1월부터 3월까지 운전원 △△△가 근무하였고 그 이후에는 등록되지 않은 □□□이 7시~4시까지 근무를 하였고, 4시 이후에는 ○○○이 근무하였다.”고 하였고(2017. 1. 24.자 사실확인서), 요양보호사 ○○○, 사회복지사 ○○○ 등의 사실확인서에 의해서도 등록된 운전원 △△△는 실제 퇴사하고 근무하지 않았음을 알 수 있는바, “거짓이나 부정한 방법”이란 관련 법령에 의하여 급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위 일체를 말하는 것으로서, 관할관청에 신고 되지 않은 인력이 신고 인력이 할 일을 대신하더라도 이는 근무인원에 해당하지 않아 급여비용이 지급되지 않는다. 그럼에도 불구하고 마치 신고 인력이 근무한 것처럼 꾸며 급여비용을 청구하였다면 이는 “거짓이나 부정한 방법으로 급여비용을 청구한 경우”에 해당한다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 위법하거나 부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.