장사법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 OO시 OO면 OO리 00-00번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 묘지(이하 ‘이 사건 묘지’라 한다)를 설치한 자이다. 피청구인은 2019. 8. 8. 이 사건 묘지가 묘지 설치제한지역인 상수원보호구역에 설치되었다는 이유로 청구인에게 묘지이전명령을 한 후 2021. 11. 5. 이행강제금 5,000,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 토지 일원은 예전부터 청구인의 가족 및 친지들이 공유하는 토지였는데 2010년경 분할이 되어 현재의 경계를 가지게 되었고, 청구인은 토지가 분할되기 전인 2004년경 청구인의 모친이 사망하자 농사로 이용되던 해당 토지의 옆에 분묘를 설치하고, 2015년경 청구인의 부친이 사망하면서 부모님을 합장하기 위해 기존 모친의 묘소 옆에 새로이 봉분을 마련하여 양친을 합장하였다. 2018. 4. 18. 불법묘지단속 민원이 행정청에 접수되어 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다)상 무단형질변경을 하였다는 이유로 2018. 5. 18. 1차 시정명령, 2018. 6. 22. 2차 시정명령 및 2019. 7. 17. 이행강제금 부과처분이 있었으며, 개발제한구역법 위반으로 고발되어 2018. 12. 26. 기소유예되었다(2018형제46609호). 청구인이 이행강제금 부과 이후에도 묘지의 철거 등을 하지 않자 피청구인은 2019. 8. 8. 「장사 등에 관한 법률」(이하 ‘장사법’이라 한다) 위반으로 묘지이전명령을 하였고, 청구인이 소송으로 이전명령의 취소를 구하였으나, 청구인의 주장이 인정되지 않은 채 2020. 11. 13. 소송이 종결되었다. 피청구인은 위 소송종결 후에도 청구인이 묘지의 철거를 이행하지 않자 2021. 11. 5. 사설묘지 이전명령 미이행을 이유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 청구인의 건강상태가 좋지 않았다. 청구인은 이전명령의 이행을 위하여 다른 곳의 부동산을 알아보는 등 여러 활동을 하려하였으나, 위 OO지방법원 판결 선고 당시 교통사고로 척추에 부상을 입어 움직이기 힘든 상태에 있었다. 청구인은 만 64세인 고령의 독거노인으로, 묘지이장 업무를 수행하기 위해서는 본인이 직접 부동산을 알아보고 현장을 둘러보는 등의 작업을 수행하여야 했으나, 척추부상으로 외부활동이 쉽지 않아 사정을 담당공무원에게 전달하며 이장 시기를 조절하여 줄 것을 요청하였으나 받아들여지지 않았다. 2021. 11. 경에도 청구인의 척추부상은 쉽게 낫지 않았고 재활치료를 위해 계속하여 병원을 다니던 중 2021. 11. 5. 피청구인이 이 사건 처분을 한 것이다. 이런 이유로 청구인은 신속하게 묘지이전을 하지 못하였으며 현재에도 묘지이전절차 진행에 장애가 있는 상황이다. 나) 통행로가 차단되어 묘지에 진입하기가 불가능하다. 이 사건 토지에서 묘지를 이장하기 위해서는 진입로를 이용하여야 하는데, 현재 해당 진입로가 위치한 토지의 소유자가 도로를 전부 막고 통행을 금지하고 있어 물리적으로 이장작업을 하기 어려운 상황에 있다. 해당 토지 소유자의 일방적인 통행금지 조치로 지역주민들과 토지소유자 간 큰 분쟁이 진행 중에 있으며, 청구인 또한 묘지이장에 필요한 진입로 사용이 불가능해졌다. 피청구인 또한 이런 심각한 사정을 인지하고 있는 상황이기 때문에, 진입로 통행에 대하여 주민들의 협의 끝에 피청구인 주재 하에 통행을 위한 신규 진입로 공사를 진행하고 있으며, 이런 조치가 2022. 3. 경에 진행될 예정에 있다. 청구인은 이런 현실적인 이장의 어려움을 호소하며 진입로가 정비되는 2022. 3. 이후에 묘지이전을 할 수 있게 묘지이전 이행기간을 연장해줄 것을 피청구인에게 요청하였으나, 피청구인은 이런 제반 사정과 관계없이 단지 처분 기간이 오래되었다는 이유만을 들어 2021. 11. 5. 또 다시 이행강제금 500만원 부과 처분을 한 것이다. 다) 신속한 철거가 요구되는 상황이 아니다. 피청구인은 상수원보호구역에 묘지를 설치하였다는 점을 이유로 이 사건 처분을 한 것인데, 이 사건 토지 주변의 현황을 살펴보면 이 사건 토지는 상수원 보호와 크게 관련이 없는 산속에 위치해 있음에도 형식적으로 보호구역으로 분류가 되어 처분의 대상이 되고 있는 것을 알 수 있다. 또한 이 사건 토지가 위치한 지역에는 예전부터 이 사건 묘지 이외에도 다수의 묘지가 위치하고 있는데, 이는 이전부터 이 사건 토지 주변이 묘지로 활용되어 왔다는 사실 및 해당 묘지들과 상수원 보호와는 큰 관련성이 없다는 것을 의미한다(아래 붉은 사각형으로 표기한 부분이 전부 묘지에 해당할 뿐더러 이외에도 나무로 가려져 위성으로 파악되지 않은 묘지가 다수 존재하며 15개 이상의 봉분을 쓰거나 대규모로 묘지를 조성한 구역도 존재하는 상황이다). 청구인이 기존 모친의 묘소를 조성한 것 또한 15년 전의 일이며, 그때부터 현재까지 상수원 보호에 미치는 영향이 전혀 달라지지 않았음에도 이제 와서 갑자기 상수원 보호에 지장이 된다고 하여 빠른 철거를 주장하는 것은 과도한 행정청의 해석이다. 청구인은 2020. 11. 13. 법원의 결정이 있은 이후 반대없이 이 사건 토지에 대한 묘지이전처분을 수용하였으며, 단지 실제 묘지이전을 위한 어려운 점이 있으므로 이런 점들을 고려하여 실질적인 이행이 가능한 시기로 기간을 연장하여 줄 것을 피청구인에게 지속적으로 요청하였으나, 담당 공무원은 냉소로 일관하며 청구인의 호소를 무시하였다. 이에 청구인은 해당 고충 처리를 위해 2021. 12. 21. 국민권익위원회 국민신문고에 민원을 접수하기도 하였으나, 피청구인은 청구인이 현실적으로 이행이 어려운 사정이 있는 상황을 고려하지도 않은 채 기계적으로 처분기한이 오래되었다는 이유로 이 사건 이행강제금 500만원 처분을 고수하고 있다. 따라서 청구인의 현재 연령, 건강상태, 진입로현황, 신규 진입로 건설시기 등을 고려해 보았을 때 2022. 3. 이후 적당한 시점으로 묘지 이전 시기를 정하는 것이 충분히 가능함에도, 청구인을 악성 민원인으로 간주하여 청구인의 호소를 전혀 고려하지 않고 500만원을 부과한 이 사건 처분은 너무나 가혹한 것이다. 3) 위 여러 가지 사정을 고려하면 이 사건 처분은 너무나 가혹한 처분이라 할 것이므로, 청구인의 고통을 헤아려 이 사건 처분을 취소하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 2020. 11. 13. 소송 기각 후 청구인이 건강 악화를 호소함에 따라 충분한 기간을 주었으나, 1년이 지나도록 묘지이전에 대한 어떠한 조치도 없었다. 2) 2020. 9. ~ 10.경 인근 토지주가 통행로를 차단한 것은 사실이나, 통행로를 차단하기 전에 충분한 기간이 있었고, 통행로에 차량 통행은 불가하나 주변에서 농사를 짓는 주민들은 차를 진입로 인근에 주차하고 10분 정도 거리를 걸어다니고 있다. 더욱이 청구인의 부 고 OOO의 묘는 입구에서 500m 거리에 있으며, 유골은 화장되었으므로 유골을 수습하는데 어려움이 없을 것으로 사료되며, 건강이 좋지 못하다면 인부를 고용하는 방법도 강구할 수 있다. 3) 이상과 같이 이 사건 처분은 장사법에 따라 한 적법한 처분이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 구【장사 등에 관한 법률】(시행 2021. 4. 8. 법률 제17203호) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다 16. “연고자”란 사망한 자와 다음 각 목의 관계에 있는 자를 말하며, 연고자의 권리ㆍ의무는 다음 각 목의 순서로 행사한다. 다만, 순위가 같은 자녀 또는 직계비속이 2명 이상이면 최근친(最近親)의 연장자가 우선 순위를 갖는다. 가. 배우자 나. 자녀 제17조(묘지 등의 설치 제한) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역에는 묘지ㆍ화장시설ㆍ봉안시설 또는 자연장지를 설치ㆍ조성할 수 없다. <개정 2015. 1. 28.> 2. 「수도법」 제7조제1항에 따른 상수원보호구역. 다만, 기존의 사원 경내에 설치하는 봉안시설 또는 대통령령으로 정하는 지역주민이 설치하거나 조성하는 일정규모 미만의 개인, 가족 및 종중ㆍ문중의 봉안시설 또는 자연장지인 경우에는 그러하지 아니하다. 제31조(사설묘지 설치자 등에 대한 처분) 시장등은 사설묘지ㆍ사설화장시설ㆍ사설봉안시설 및 사설자연장지의 연고자 또는 설치ㆍ조성자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 그 연고자 또는 설치ㆍ조성자에게 묘지ㆍ화장시설ㆍ봉안시설 또는 자연장지의 이전ㆍ개수, 허가취소, 시설의 폐쇄, 시설의 전부ㆍ일부의 사용 금지 또는 6개월의 범위 내에서 업무의 정지를 명할 수 있다. <개정 2015. 1. 28., 2015. 12. 29., 2017. 12. 19., 2019. 4. 23.> 1. 제14조제4항 또는 제9항, 제17조 또는 제18조를 위반하여 사설묘지를 설치한 경우 2. 제15조 또는 제17조를 위반하여 사설화장시설 또는 사설봉안시설을 설치한 경우 제43조(이행강제금) ① 시장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 500만원의 이행강제금을 부과한다. 1. 제17조 또는 제18조를 위반하여 묘지ㆍ화장시설ㆍ봉안시설ㆍ자연장지를 설치ㆍ조성한 자 3. 제31조에 따른 묘지ㆍ봉안시설ㆍ자연장지의 이전 또는 개수명령을 받고 이행하지 아니한 해당 묘지ㆍ봉안시설ㆍ자연장지의 연고자 ② 시장등은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 문서로써 미리 알려야 한다. 구【장사 등에 관한 법률 시행령】(시행 2021. 9. 24. 대통령령 제32014호) 제22조(묘지 등의 설치 제한지역) ② 법 제17조제2호 단서에서 “대통령령으로 정하는 지역주민이 설치하거나 조성하는 일정규모 미만의 개인, 가족 및 종중ㆍ문중의 봉안시설 또는 자연장지”란 「수도법」에 따른 상수원보호구역 내에 거주하는 주민으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 설치ㆍ조성하는 10제곱미터 미만의 봉안시설 또는 20제곱미터 미만의 자연장지를 말한다. 1. 상수원보호구역으로 지정되기 이전부터 해당 구역 내에 계속 거주하여 온 자 2. 상수원보호구역으로 지정할 당시에 해당 구역 내에 거주하고 있던 자로서 생업이나 그 밖의 사유로 3년 이내의 기간 동안 해당 구역 밖에 거주한 자 3. 상수원보호구역으로 지정할 당시에 해당 구역 내에 거주하고 있던 자로서 생업이나 그 밖의 사유로 그 구역 밖에 거주하던 중 상속으로 인하여 해당 구역 안에 거주하고 있던 자의 가업(家業)을 승계한 자 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 이 사건 처분서, 이 사건 토지 토지이용계획, 청구인과 피청구인 간 행정소송 판결문 및 이 사건 토지 현장사진 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 이 사건 토지는 「수도법」상 상수원 보호구역으로, 청구인은 2015. 6. 이 사건 토지에 청구인의 아버지 및 어머니의 분묘 1기(합장묘, 면적 87㎡)를 설치하였다. 나) 피청구인은 2019. 8. 8. 청구인에게 이 사건 묘지에 대한 이전명령을 하였고, 청구인은 2019. 11. 8. 위 이전명령의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였으나 패소하였다. 다) 피청구인은 2019. 11. 22. 이 사건 처분을 사전통지한 후, 2021. 11. 5. 장사법 제17조 및 제31조 위반을 이유로 이행강제금 5,000,000원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. 라) 청구인은 구 장사법 시행령(시행 2021. 9. 24. 대통령령 제32014호) 제22조제1항에서 정하는, 이 사건 토지가 위치한 상수원보호구역 내에 계속 거주하여 온 자, 지정 당시 위 구역에 거주하고 있던 자로 생업 등의 사유로 ① 3년 이내의 기간 동안 해당 구역 밖에 거주하였거나, ② 그 구역 밖에 거주하던 중 상속으로 인하여 해당 구역 안에 거주하고 있던 자의 가업을 승계한 자에는 해당하지 아니한다. 마) 이 사건 토지의 진입부분에 대한 2021. 11.경 현장사진에 따르면, 진입부분 도로 바닥에는 ‘개인사유지 차량통행금지’라는 글씨가 쓰여져 있으나, 개인의 출입을 막는 장애물 등은 설치되어 있지 아니하다. 2) 구 장사법 (시행 2021. 4. 8. 법률 제17203호, 이하 ‘구 장사법’이라 한다) 제17조제2호, 제31조제1호, 제43조제1항제1호 및 구 장사법 시행령 (시행 2021. 9. 24. 대통령령 제32014호, 이하 ‘구 장사법 시행령’이라 한다) 제22조제2항에 따르면, 「수도법」 제7조제1항에 따른 상수원보호구역에는 묘지ㆍ화장시설ㆍ봉안시설 또는 자연장지를 설치ㆍ조성할 수 없으나, ① 상수원보호구역으로 지정되기 이전부터 해당 구역 내에 계속 거주하여 온 자, ② 상수원보호구역으로 지정할 당시에 해당 구역 내에 거주하고 있던 자로서 생업이나 그 밖의 사유로 3년 이내의 기간 동안 해당 구역 밖에 거주한 자 또는 ③ 상수원보호구역으로 지정할 당시에 해당 구역 내에 거주하고 있던 자로서 생업이나 그 밖의 사유로 그 구역 밖에 거주하던 중 상속으로 인하여 해당 구역 안에 거주하고 있던 자의 가업을 승계한 자의 경우에는 그러하지 아니하다. 또한 시장등은 사설묘지ㆍ사설화장시설ㆍ사설봉안시설 및 사설자연장지의 연고자 또는 설치ㆍ조성자가 묘지 등의 설치제한을 위반하여 사설묘지를 설치한 경우, 그 연고자 또는 설치ㆍ조성자에게 묘지 등의 이전ㆍ개수, 허가취소, 시설의 폐쇄, 시설의 전부ㆍ일부의 사용 금지 또는 6개월의 범위 내에서 업무의 정지를 명할 수 있으며, 위 이전 또는 개수명령을 받고 이행하지 아니한 해당 묘지 등의 연고자에게는 500만원의 이행강제금을 부과한다. 3) 청구인은 피청구인의 이전명령 후 척추부상으로 이전명령의 이행이 곤란하였고, 이전을 위한 통행로가 차단되어 이전작업이 어려운 상황이었다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 가) 인정사실에 따르면, 피청구인의 이전명령은 2019. 8. 8.에 있었고, 청구인이 행정소송 소장접수는 2019. 11. 8.에 있었으며, 판결선고일은 2020. 10. 22.이었던바, 청구인에 따르면 청구인은 위 판결선고 당시 척추에 부상을 입었다고 한다. 또한 이 사건 처분은 2021. 11. 5.에 있었던바 이는 위 판결선고일로부터 약 1년 이상 경과한 후이다. 그렇다면, 청구인에게는 행정소송의 제기 전과 판결선고 이후의 기간 등 이 사건 묘지의 이전명령을 이행하는데 필요한 상당한 기간이 주어졌다고 보이므로, 청구인이 상당기간 부상을 입어 거동에 곤란하였다는 점을 고려하더라도 그러한 사정만으로 이 사건 처분이 위법하다거나 부당하다고는 볼 수 없다. 나) 청구인은 이전명령의 이행을 위하여 필요한 접근도로가 폐쇄되어 이행이 곤란하였다고 주장한다. 살피건대 청구인이 제출한 일시불명인 접근도로 현황사진상에는 차단문 등 통행을 막는 장애물이 설치되어 있으나, 이는 2021. 11. 경의 현장사진에서 확인할 수 있는 위 접근도로의 상태(‘차량통행금지’라는 글씨가 있으나 다른 장애물은 존재하지 않음)와 같지 아니하고, 또한 위 현장사진 등 청구인의 주장 및 입증만으로는 위 접근도로의 사용이 이전명령의 이행을 위한 유일하고 불가피한 것인 등 청구인의 의무불이행을 청구인에게 책임지우기 어려운 경우라고 인정하기도 어려워 보인다. 따라서 이상의 사정을 종합적으로 고려하여 보면 이상과 같은 청구인의 주장만으로 이 사건 처분이 위법하거나 부당하다고는 보기 어렵다. 4) 청구인은 이 사건 묘지가 위치한 곳이 형식적인 상수원보호구역으로서 상수원 보호와 관련성이 없으므로 신속한 이전이 요구되지 않으며, 이 사건 처분은 청구인의 현실적인 곤란함을 고려하지 아니하여 너무나 가혹하다고 주장한다. 그러나 상수원보호구역은 수도에 관한 종합적인 계획을 수립하고 수도를 적정하고 합리적으로 설치ㆍ관리하여 공중위생을 향상시키고 생활환경을 개선하게 하는 것을 목적으로 하여 「수도법」에 따라 상수원의 확보와 수질 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역으로서, ① 이 사건 묘지가 산속에 위치하고 ② 이 사건 토지 주변에 묘지가 다수 있으며, ③ 15년 전 청구인의 어머니 묘지를 조성하였다는 청구인의 주장을 모두 사실로 인정하더라도 그것만으로 이 사건 토지가 상수원 보호와 관련성이 없는 형식적인 보호구역이라거나 이 사건 묘지로 인하여 상수원 보호에 지장이 없다는 주장을 인정할 수는 없다. 또한, 청구인이 이전명령에 관한 행정소송 판결을 이의없이 수용한 점, 실질적인 이행이 가능한 시기로 기간연장을 요청하였던 점, 청구인은 이 사건 처분의 전제가 되는 2019. 8. 8. 이전에도 이 사건 묘지가 개발제한구역법상 불법 토지 형질변경에 해당한다는 이유로 2018. 5. 18. 부터 2차에 걸친 시정명령을 받았으며, 이 사건 처분과 관련하여서도 이전명령은 2019. 8. 8.에 있었고, 그에 관한 행정소송의 판결은 2020. 10. 22. 선고되었던 등, 청구인에게는 이 사건 묘지의 위법을 시정할 상당한 시간이 부여되었다고 할 것임에도 그동안 이를 이행하지 아니하였던 점을 고려하면 이 사건 처분이 너무나 가혹하여 위법하다거나 부당하다고는 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.