장애인고용부담금 추징금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 A시 ○○구 ○○○로 ##-#에서 방송사업 등을 운영하고 있는 법인이고, 「장애인고용촉진 및 직업재활법」(이하 ‘장애인고용법’이라 한다)에 따른 상시 100인 이상의 근로자를 고용하는 사업주로서, 2016년도, 2017년도 및 2018년도 장애인고용부담금(이하 ‘부담금’이라 한다)을 신고·납부하면서 소속 직원 ‘이00’(이하 ‘이 사건 근로자’라 한다)를 장애인근로자로 신고하였다. 나. 피청구인은 이 사건 근로자가 2016. 4. 1.부터 2018. 11. 23.까지 다른 사업주에게도 이중으로 고용되었고, 이 기간 동안 위 다른 사업장이 통상임금이 더 많은 사업장에 해당하여 청구인의 이 사건 근로자에 대한 장애인고용을 인정할 수 없다는 이유로, 2019. 8. 29. 청구인에게 2016년도, 2017년도 및 2018년도분의 추가부담금 1,507만 8,300원과 그 가산금 150만 7,830원의 추가징수처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 행정권의 발동에는 법률 유보의 원칙에 따라 법적근거가 있어야 하고, 부담금 및 가산금을 부과하는 침해적 행정처분의 경우 침해의 대상, 내용, 범위 등이 명확하게 법률에 규정되어 있어야 하는데, 청구인은 이 사건 처분 해당 기간(2016년 ~ 2018년) 동안 법적 기준인 ‘월 소정근로시간 60시간 이상’의 근무형태로 장애인을 고용하여 법상의 장애인고용의무를 충실히 이행하였다. 그러나 피청구인은 이 사건 근로자가 청구인 사업장 외에 다른 사업주에게도 이중으로 고용되었고, 다른 사업주가 이 사건 근로자에게 통상임금을 더 많이 지급했다는 이유로 피청구인의 내부지침에 따라 침해적 처분인 이 사건 처분을 하였는바, 법적근거 없이 한 이 사건 처분은 법률 유보의 원칙에 반하는 위법한 처분이다. 나. 피청구인은 장애인근로자가 이중취업한 경우, 취업된 사업장의 월별 통상임금 수준을 비교하여 더 높은 통상임금을 지급한 사업장만 해당 월의 장애인 고용의무를 이행한 것으로 인정하고 있어, 결국 어느 한 사업장은 실제 장애인을 고용했더라도 외부사정에 따라 그 인정여부가 달라질 수 있는데, 월별 통상임금은 사업주와 근로자 간 합의에 따라 변동될 수 있고, 특정 사업주가 타사의 통상임금을 확인할 수 있는 어떠한 공식적 방법도 없으므로 피청구인의 통지를 받기 전까지 사업주는 장애인 고용인정 여부와 부담금 수준을 정확히 알 수 없다. 채용은 기업의 가장 기본적인 활동인데도 불구하고 채용 당시는 물론 고용이 계속되는 중에도 당해 행위가 정부로부터 침해적 처분을 받을 수 있는 행위인지 알 수 없는 것으로, 이 사건 처분은 기업 활동의 법적 안정성을 현저히 저해하고, 특히 사업주가 위와 같은 위법 리스크를 벗어나고자 장애인근로자 채용 시 타 회사 취업여부와 월별 소득 상세내역을 요구할 경우 과도한 사적 정보 수집으로서 장애인에 대한 인권 침해의 우려도 존재하며, 이 사건 처분으로 인해 사업주는 이중취업 장애인의 고용을 기피할 가능성이 크므로 장애인고용법의 입법취지에도 부합하지 아니한다. 3. 피청구인 주장 가. 고용노동부장관이 2004. 7. 13. 피청구인에게 시달한 ‘장애인이 2이상의 사업주에게 고용된 경우의 업무처리지침’(이하 ‘이 사건 지침’이라 한다)에 따르면, 장애인근로자가 2이상의 사업주에게 고용된 경우에는 부담금 감면 또는 장려금 수혜대상 사업주는 ① 통상임금이 많은 사업장의 사업주, ② 월 소정근로시간이 긴 사업장의 사업주, ③ 근로자가 선택한 사업장의 사업주 순서에 따라서 어느 하나의 사업주만을 선택하여 지원하게 되어 있고, 피청구인 홈페이지에 게시된 사업주 신고안내서를 보더라도 장애인이 2개 이상의 사업주에게 고용된 경우 하나의 사업주에 고용된 것으로 인정된다고 명시되어 있으며, 우선순위에 대해서도 ① 통상임금이 많은 사업장, ② 월 소정근로시간이 긴 사업장, ③ 근로자가 선택한 사업장으로 설명되어 있는바, 장애인이 2이상의 사업주에 고용된 경우 해당 장애인을 고용한 사업주 모두에게 부담금 감면을 인정한다면, 기존 장애인 일자리 내에서 이중근로가 보다 용이한 유형의 장애인 고용으로 편중될 우려가 있고, 이로 인해 더 많은 장애인에 대한 일자리 제공기회와 안정적인 일자리를 감소시켜 장애인의 고용확대와 안정을 저해하며, 다수의 장애인에 대한 고용확대라는 장애인고용의무제도 본래의 취지를 훼손할 우려가 있다. 나. 청구인이 고용하고 있던 이 사건 근로자의 경우 ●● @@@(주)에도 고용되어 있었는데, 이중으로 고용되어 있던 기간인 2016. 11. 21.부터 2018. 11. 23.까지 기간 중 청구인이 이 사건 근로자에게 상대적으로 더 적은 임금을 지급한 기간에 대하여 청구인에게 이 사건 근로자에 대한 장애인고용을 인정하지 않은 것으로, 장애인고용의무제도의 취지를 반영한 이 사건 지침에 따라 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법하다. 4. 관계법령 장애인고용촉진 및 직업재활법 제28조, 제33조, 제35조, 제82조 장애인고용촉진 및 직업재활법 시행령 제41조, 제82조 부담금관리 기본법 제2조, 제3조, 제4조, 별표 제67호 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 사업자등록증, 처분사전통지서, 2016년 ~ 2018년 부담금 산출총괄표, 의견제출서, 추가 징수통지서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인의 사업자등록증에 따르면, 개업년월일은 ‘2011. 3. 22.’로, 사업장소재지는 ‘A시 ○○구 ○○○로 ##-#’으로, 사업의 종류 중 업태는 ‘서비스, 제조업, 도소매업’으로, 종목은 ‘방송사업, 일반판매용품, 광고사업 및 광고대행업, 영화 및 영상물 제작·유통, 콘텐츠 및 콘텐츠 판권유통’으로 되어 있다. 나. 청구인은 2016. 11. 21.자로 청구인 사업장에 고용된 이 사건 근로자를 장애인근로자로 신고하였고, 이에 따라 2016년, 2017년 및 2018년도에 이 사건 근로자를 장애인근로자로 고용한 것으로 인정되어 그에 따라 산정된 부담금을 피청구인에게 납부하였다. 다. 피청구인은 청구인이 신고·납부한 2016 ~ 2018년도분 부담금에 대한 정산조사를 실시하면서 이 사건 근로자가 청구인 사업장 외 ●● @@@(주)에 2016. 4. 1.부터 2018. 11. 23.까지 근무한 사실을 확인하고 2019. 7. 10. 청구인에게 다음과 같은 내용의 이 사건 처분 사전통지를 하였다. - 다 음 - □ 2016년도 ○ 처분의 원인이 되는 사실 : 이 사건 근로자 이중근로로 인해 12월분 제외 ○ 처분하고자 하는 내용 : 부담금 757,000원 및 가산금 75,700원 부과 ○ 법적근거 및 조문내용 : 장애인고용법 제33조, 제35조 및 같은 법 시행령 제3조 □ 2017년도 ○ 처분의 원인이 되는 사실 : 이 사건 근로자 이중근로로 인해 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11월분 제외 ○ 처분하고자 하는 내용 : 부담금 5,684,000원 및 가산금 568,400원 부과 ○ 법적근거 및 조문내용 : 장애인고용법 제33조, 제35조 및 같은 법 시행령 제3조 □ 2018년도 ○ 처분의 원인이 되는 사실 : 이 사건 근로자 이중근로로 인해 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10월분 제외 ○ 처분하고자 하는 내용 : 부담금 8,637,300원 및 가산금 863,730원 부과 ○ 법적근거 및 조문내용 : 장애인고용법 제33조, 제35조 및 같은 법 시행령 제3조 라. 이 사건 근로자가 청구인 사업장과 ●● @@@(주)에 이중으로 근무했던 기간 동안 위 두 사업주로부터 지급받은 임금액은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 2016년 12월 - 청구인으로부터 받은 임금액 : 1,170,000원 - ●● @@@(주)로부터 받은 임금액 : 1,370,290원 ○ 2017년 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159352207"> ┌──┬───────────────┬─────────────────┐ │월 │청구인으로부터 받은 급여액(원)│●●@@@(주)로부터 받은 급여액(원) │ ├──┼───────────────┼─────────────────┤ │1 │1,217,000 │810,250 │ ├──┼───────────────┼─────────────────┤ │2 │877,000 │960,790 │ ├──┼───────────────┼─────────────────┤ │3 │877,000 │1,019,290 │ ├──┼───────────────┼─────────────────┤ │4 │877,000 │1,007,590 │ ├──┼───────────────┼─────────────────┤ │5 │877,000 │1,054,390 │ ├──┼───────────────┼─────────────────┤ │6 │877,000 │960,790 │ ├──┼───────────────┼─────────────────┤ │7 │877,000 │960,790 │ ├──┼───────────────┼─────────────────┤ │8 │877,000 │995,890 │ ├──┼───────────────┼─────────────────┤ │9 │1,217,000 │990,040 │ ├──┼───────────────┼─────────────────┤ │10 │877,000 │1,042,690 │ ├──┼───────────────┼─────────────────┤ │11 │877,000 │960,790 │ ├──┼───────────────┼─────────────────┤ │12 │2,577,000 │960,790 │ ├──┼───────────────┼─────────────────┤ │합계│12,904,000 │11,724,090 │ └──┴───────────────┴─────────────────┘ </img> ○ 2018년 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159352209">┌──┬───────────────┬─────────────────┐ │월 │청구인으로부터 받은 급여액(원)│●●@@@(주)로부터 받은 급여액(원) │ ├──┼───────────────┼─────────────────┤ │1 │862,000 │1,960,790 │ ├──┼───────────────┼─────────────────┤ │2 │1,290,000 │1,030,290 │ ├──┼───────────────┼─────────────────┤ │3 │862,000 │1,023,390 │ ├──┼───────────────┼─────────────────┤ │4 │862,000 │1,048,540 │ ├──┼───────────────┼─────────────────┤ │5 │862,000 │1,019,230 │ ├──┼───────────────┼─────────────────┤ │6 │862,000 │1,112,890 │ ├──┼───────────────┼─────────────────┤ │7 │862,000 │1,060,240 │ ├──┼───────────────┼─────────────────┤ │8 │862,000 │1,042,590 │ ├──┼───────────────┼─────────────────┤ │9 │1,293,000 │1,042,590 │ ├──┼───────────────┼─────────────────┤ │10 │862,000 │1,042,590 │ ├──┼───────────────┼─────────────────┤ │11 │1,137,050 │1,025,140 │ ├──┼───────────────┼─────────────────┤ │12 │4,012,000 │760,000 │ ├──┼───────────────┼─────────────────┤ │합계│14,628,050 │13,168,280 │ └──┴───────────────┴─────────────────┘ </img> 마. 청구인은 2019. 7. 23. 피청구인에게 위 2. 청구인의 주장과 같은 내용의 의견을 제출하였고, 피청구인은 2019. 8. 29. 청구인에게 다음과 같이 의견제출에 대한 회신 및 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ○ 의견에 대한 회신 - 청구인은 장애인고용법 제33조제7항에서 규정한 바와 같이 사업주가 납부한 부담금의 금액이 실제로 납부하여야 할 금액과 다르게 신고(장애인의 중복근로로 인한 오류신고)하였음 - 피청구인은 매년 1월 부담금 신고 사업주 교육을 실시하고, 사업주 신고안내서를 통해 장애인이 2개 이상의 사업주에게 고용된 경우 하나의 사업주에 고용된 것으로 인정함을 안내하고 있음 - 이 사건 지침에 의거 부담금 및 가산금 부과처분은 취소 불가함 ○ 추가 징수내역 : 총 16,586,130원 - 2016년도 부담금 757,000원 및 그 가산금 75,700원 - 2017년도 부담금 5,684,000원 및 그 가산금 568,400원 - 2018년도 부담금 8,637,300원 및 그 가산금 863,730원 바. 이 사건 지침에 따르면, 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. - 다 음 - ○ 지침의 목적 - 장애인이 2이상의 사업주에게 고용된 경우 장애인고용촉진 및 직업재활법령에서 부담금 감면 또는 장려금 수혜 대상 사업주 판단에 명확한 근거가 없어 발생하는 혼선을 방지하고 업무의 효율적 처리를 도모하기 위함 ○ 검토결과 - 장애인이 2이상의 사업주에게 고용되어 있는 경우 모든 사업주에게 부담금 감면 또는 장려금 혜택을 줄 경우 해당 특정 장애인에게는 혜택이 돌아갈지 모르나, 다수의 장애인에 대한 고용촉진이라는 제도본래의 취지가 훼손되고, 부담금 감면 또는 장려금 수혜만을 목적으로 장애인을 허위로 고용하고자 하는 사업주의 도덕적 해이를 유발할 우려가 있음 ○ 세부업무 처리요령 - 장애인이 2이상의 사업주에게 고용된 경우 부담금 감면 또는 장려금 수혜 대상 사업주는 다음 순서에 따라 어느 하나의 사업주만을 선택하여 지원하되, 이를 조사한 공단 지사는 관련 지사에 조사결과를 통보하여 이중수혜를 방지하여야 함 ＜ 부담금 감면 또는 장려금 수혜 대상사업주 순위 (장애인 근로자 기준) ＞ ① 통상임금이 많은 사업장의 사업주 ② 월 소정근로시간이 긴 사업장의 사업주 ③ 근로자가 선택한 사업장의 사업주 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 등 1) 장애인고용법 제28조, 제33조에 따르면, 상시 50명 이상의 근로자를 고용하는 사업주는 그 근로자의 총수의 100분의 5의 범위에서 대통령령이 정하는 비율(이하 ‘의무고용률’이라 한다) 이상에 해당하는 장애인을 고용하여야 하며, 100명 이상의 근로자를 고용하는 사업주로서 의무고용률에 못 미치는 장애인을 고용한 사업주는 다음 연도 1월 31일(연도 중에 사업을 그만두거나 끝낸 경우에는 그 사업을 그만두거나 끝낸 날부터 60일)까지 부담금 산출에 필요한 사항을 신고하고 장애인고용부담금을 납부하여야 하는데, 장애인고용부담금은 사업주가 의무고용률에 따라 고용하여야 할 장애인 총수에서 매월 상시 고용하고 있는 장애인 수를 뺀 수에 부담기초액을 곱한 금액의 연간 합계액으로 하고, 사업주는 같은 법 제33조제5항에서 정한 기간까지 신고를 하지 않거나 사업주가 신고한 부담금이 실제로 납부하여야 할 금액에 미치지 못하는 경우에는 이를 조사하여 장애인고용부담금을 징수할 수 있다고 되어 있다. 2) 장애인고용법 제35조제1항·제4항에 따르면 장애인고용부담금을 징수하는 때에는 사업주가 납부하여야 할 장애인고용부담금의 100분의 10에 상당하는 금액을 가산금으로 징수하고, 그 금액이 소액이거나 징수가 적절하지 아니하다고 인정되는 등 대통령령으로 정하는 경우에는 징수하지 아니하며, 같은 법 시행령 제41조제1항에서 가산금을 징수하지 아니하는 경우로서 1) 가산금이 3천원 미만인 경우, 2) 천재지변이나 그 밖에 부득이한 사정이 있다고 고용노동부장관이 인정하는 경우 중 하나에 해당하는 경우를 규정하고 있고, 같은 법 제82조 및 같은 법 시행령 제82조에 따르면, 법 제33조에 따른 부담금의 징수·감면과 법 제35조에 따른 가산금 및 연체금의 징수에 관한 고용노동부장관의 권한은 피청구인 공단에 위탁되어 있다. 3) 「부담금관리 기본법」 제2조, 제3조, 제4조, 별표 제67호에 따르면, 이 법에서 ‘부담금’이란 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장, 행정권한을 위탁받은 공공단체 또는 법인의 장 등 법률에 따라 금전적 부담의 부과권한을 부여받은 자(이하 ‘부과권자’라 한다)가 분담금, 부과금, 기여금, 그 밖의 명칭에도 불구하고 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 특정 공익사업과 관련하여 법률에서 정하는 바에 따라 부과하는 조세 외의 금전지급의무를 말하는데, 이 법에 따라 설치하는 부담금으로 장애인고용법 제33조에 따른 장애인 고용부담금을 규정하고 있고, 부담금 부과의 근거가 되는 법률에는 부담금의 부과 및 징수주체, 설치목적, 부과요건, 산정기준, 산정방법, 부과요율 등(이하 ‘부과요건등’이라 한다)이 구체적이고 명확하게 규정되어야 하되, 다만 부과요건등의 세부적인 내용은 해당 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임한 바에 따라 대통령령·총리령·부령 또는 조례·규칙으로 정할 수 있다고 되어 있다. 4) 헌법상 법치국가 원리에서 비롯된 법률유보의 원칙은 행정이 법률에 근거하여 이루어져야 한다는 것이고, 헌법 제37조제2항은 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있다고 규정하고 있으므로, 국민의 자유와 권리를 제한하는 행정처분은 법률에 근거하여야만 한다(대법원 2013. 12. 26. 선고 2011두4930판결 등 참조). 여기서 기본권 제한에 관한 법률유보원칙은 ‘법률에 근거한 규율’을 요청하는 것이므로, 그 형식이 반드시 법률일 필요는 없다 하더라도 법률상의 근거는 있어야 할 것이다(헌법재판소 2012. 5. 31. 선고 2010헌마139 전원재판부 결정 등 참조). 나. 판 단 피청구인은 청구인 소속 이 사건 근로자가 2016년 12월부터 2018년 11월까지의 기간 동안 ●● @@@(주)에서도 근무하여 이중 고용되었는바, 장애인고용의무제도의 취지를 반영한 이 사건 지침에 따라 한 이 사건 처분이 적법·타당하다고 주장하므로 살펴본다. 「부담금관리 기본법」 제3조·제4조에 따르면, 이 법에 따라 설치하는 부담금으로 장애인고용법 제33조에 따른 장애인 고용부담금을 규정하고 있고, 부담금 부과의 근거가 되는 법률에는 부담금의 산정기준, 산정방법 등이 구체적이고 명확하게 규정되어야 하되, 그 세부적인 내용은 해당 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임한 바에 따라 대통령령·총리령·부령 또는 조례·규칙으로 정할 수 있다고 되어 있다. 위 인정사실 및 위 관계법령에 따르면, 피청구인은 청구인이 고용한 이 사건 근로자가 2016년 12월부터 2018년 11월까지 청구인 사업장 외에 다른 사업장에도 이중으로 고용되었고, 위 다른 사업장이 이 사건 근로자에게 지급한 통상임금이 더 많은 기간에 대하여 청구인의 이 사건 근로자에 대한 장애인고용을 인정할 수 없다는 이유로, 당초 신고·납부된 부담금을 재산정하여 이 사건 처분을 한 사실을 인정할 수 있는바, 이 사건 처분의 근거가 되는 이 사건 지침에는 이미 취업 중인 장애인이 두 개 이상의 사업장에 취업하는 경우 통상임금이 많은 사업장의 사업주, 월 소정근로시간이 긴 사업주, 근로자가 선택한 사업장의 사업주 순으로 어느 하나의 사업주에게만 부담금을 감면하도록 하고 있고, 이는 부담금 감면 대상사업주의 우선순위에 관한 기준으로서, 「부담금관리 기본법」 제3조에 따라 설치된 이 사건 부담금의 산정기준 내지 산정방법에 관한 사항에 해당하므로 장애인고용법에 구체적이고 명확하게 규정하거나, 그 세부적인 내용을 하위법령에 위임할 수 있도록 근거규정을 마련할 필요가 있는 점, 이 사건 지침에 따라 장애인 고용을 인정받지 못한 사업주는 부담금을 감면받지 못하거나, 추가로 부담금 및 그에 따른 가산금을 납부하게 되므로 장애인근로자가 여러 사업주에게 이중으로 고용된 경우에 어느 하나의 사업주에게만 장애인 고용을 인정하고 다른 사업주에 대해서는 이를 부인하려면 법령에 명확한 위임규정이 있어야 함에도, 고용노동부장관이 피청구인에게 장애인 고용부담금의 징수·감면 등에 관한 권한을 위탁하는 규정 외에 장애인고용법령 어디에도 이에 대하여 아무런 규정이 없는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 지침을 피청구인이 이 사건 처분을 할 수 있는 권한 및 처분근거로 인정할 수 없다. 따라서, 이 사건 지침은 「부담금관리 기본법」의 적용을 받는 이 사건 부담금의 산정기준 내지 산정방법에 관한 사항임에도 장애인고용법상의 위임규정이 없이 제정된 것으로서, 이 사건 지침에 근거하여 이루어진 이 사건 처분은 「부담금관리 기본법」 제4조에 반하여 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.