장애인자립생활센터 처분 의무이행청구

1. 사건개요 청구인들은 2008년 2월경부터 2011년 10월경까지 ‘○○시중증장애인자립생활센터’(이하 ‘이 사건 센터’라 한다)에서 청구인 ○○○은 사무국장으로, 청구인 ○○○은 총무팀장으로 근무한 자로, 청구인들은 장애인 활동보조인들이 활동보조를 하는 경우, 피청구인으로부터 장애인 지원업무를 위탁받은 보건복지개발연구원에 활동보조금을 신청하는 업무를 담당하면서, 2008. 2. 15.경부터 2011. 9. 28.경까지 청구외 ○○○와 청구외 ○○○이 장애인 활동보조를 한 사실이 없음에도 허위로 활동보조를 한 것처럼 속여 162,096,000원의 활동보조금을 이 사건 센터가 교부받도록 하였다. ○○지방검찰청 ○○지청 검사는 청구인들을 위 활동보조금을 편취하였다는 이유로 기소하였고, ○○지방법원 ○○지원 2012고단470호로 진행된 형사재판에서 위 법원은 청구인들에 대한 사기죄 등을 인정하면서 2012. 4. 27. 청구인 ○○○에 대하여는 징역 1년 6월, 청구인 ○○○에 대하여는 징역 1년 6월 및 집행유예 3년을 선고하였으며, 2012. 9. 14. 검사 및 청구인들의 항소를 기각함으로써 위 판결은 그대로 확정되었다. 이에 피청구인은 2014. 9. 1. 청구인들에게 부당지급급여액 162,096,000원과 부당지급급여액에 대한 이자 10,193,950원을 합한 총 172,289,950원(이하 ‘부당지급급여액 등’이라 한다)의 환수처분을 하자, 청구인들은 위 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였고, 경기도행정심판위원회는 2014. 12. 24. 피청구인의 이 사건 센터의 직원인 청구인들에게 「장애인 활동 지원에 관한 법률 시행령」 제24조 및 제25조에 따라 부당지급급여액등의 환수 처분을 한 것은 위법하다는 취지로 위 처분에 대한 취소 재결(이하 ‘이 사건 재결’이라 한다)을 하였다. 청구인들은 피청구인에게 이 사건 센터에 부당지급급여액등에 대한 환수처분하라는 취지의 민원을 2015. 7. 2.과 같은 달 14. 제기하였고, 피청구인이 2015. 7. 20. 이를 거부하는 민원회신을 하자, 2015. 7. 24. 피청구인이 부당지급급여액등에 대한 환수처분을 이 사건 센터에 할 것을 청구하는 의무이행심판을 청구하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 피청구인이 2014. 9. 1. 청구인에 대하여 한 장애인활동지원 부당청구금액 환수 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였고, 이에 경기도행정심판위원회는 위 사건을 심리하여 2014. 12. 24. ‘중증장애인에 대해 활동지원급여를 제공하고 급여비용을 청구하는 자는 활동지원기관이고 급여비용이 활동기관에 지급된 것으로 보아야 하므로, 센터 직원인 청구인들에게 활동지원급여비용을 청구한 처분은 사실오인 또는 법리 오해가 있다’는 사유로 그 처분을 취소하는 재결하였다. 2) 「행정심판법」 제49조제2항 및 제3항에 따르면, 당사자의 신청을 거부하거나 부작위로 방치한 처분의 이행을 명하는 재결이 있으면 행정청은 지체 없이 이전의 신청에 대하여 재결의 취지에 따라 처분을 하여야 하고, 신청에 따른 처분이 절차의 위법 또는 부당을 이유로 재결로써 취소된 경우에도 이를 준용하도록 규정하고 있는바, 피청구인은 위 재결의 취지에 따라 지체 없이 이 사건 청구취지와 같은 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는 것이다. 3) 피청구인은 이 사건 센터에 부당지급급여액을 환수 처분할 법률상 의무가 있음에도 불구하고, 이 사건 재결 이후 6개월 동안 환수처분을 하지 않고 있고, 피청구인의 이러한 부작위는 「행정심판법」 제49조를 위반한 것이다. 청구인은 위법사항이 계속되자 피청구인에게 이 사건 처분의 재결의 취지에 맞게 행정처분을 할 것을 여러 차례 민원으로 제기하였으나, 피청구인은 청구인들의 「행정심판법」 준수 요구를 거부하고, 이 사건 재결 자체에 무효 사유가 있음을 이유로 피청구인이 이 사건 재결의 무효 확인을 구하는 행정소송을 제기했다는 취지의 주장을 하고 있다. 4) 그러나, 피청구인이 실제로 제기한 소송은 민사소송이고, 그 민사소송의 내용은 이 사건 청구인인 ○○○, ○○○을 피고로 하여, 이 사건 재결로 취소된 당초의 환수처분과 같은 금액을 청구인에게 반환 청구하는 것으로, 피청구인의 이러한 행위는 경기도행정심판위원회의 재결을 사실상 무효화하고 이 사건 재결로 취소된 행정처분을 민사소송이라는 방법으로 달성하고자 하는 것이다. 따라서 피청구인은 행정심판법을 준수해야할 것이고 청구인은 위원회에서 청구의 취지와 같은 재결을 해줄 것을 요청하는 바이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인들은 2008. 2.경부터 2011. 10.경까지 장애인의 활동보조사업 선정기관인 ‘○○중증장애인 자립생활센터’에서 근무한 자들로, 청구인 ○○○은 사무국장으로, 청구인 ○○○은 총무팀장으로 각 근무하였다. 청구인들은 장애인 활동보조인들이 활동보조를 하는 경우 피청구인으로부터 장애인 지원업무를 위탁받은 보건복지개발연구원에 활동보조금을 신청하여 활동보조금이 지급되도록 하는 업무를 담당해 왔다. 청구인들은 위와 같이 활동보조인들의 보조금 신청업무를 수행하면서 2008. 2. 15.경부터 2011. 9. 28.경까지 청구 외 ○○○가 장애인 청구외 ○○○의 활동보조를 한 사실이 없음에도 활동보조를 한 것처럼 속여 743회에 걸쳐 총 43,904,000원을 편취하도록 하고, 2008. 5. 6.경부터 2011. 10. 19.경까지 청구외 ○○○이 장애인 청구외 ○○○의 활동보조를 한 사실이 없음에도 불구하고 2,468회에 걸쳐 총 118,192,000원을 편취하도록 하였다. 편취액수와 그에 따른 손해배상액은 합계 162,096,000원( = 43,904,000원 + 118,192,000원)이고, 위와 같은 행위로 인해 청구인들은 사기죄로 이미 처벌받은 바 있다. 2) 청구인들이 이 사건 보조금을 편취하도록 한 것은 부당지급급여의 징수에 대한 규정을 두고 있지 않던 「장애인복지법」(제55조에 보조금 지급조항을 두었으나 그 환수에 대한 규정을 두지 아니함)에 따른 것이었다. 그러다가 2011. 1. 4. 「장애인활동 지원에 관한 법률」이 제정(2011. 10. 5. 시행)되면서 위 법률에 따라 활동지원급여를 지급하는 것으로 적용 법률이 변경되었으며, 「장애인활동 지원에 관한 법률」에는 종전의「장애인복지법」과 달리 활동지원급여 지원규정뿐만 아니라 부당지급급여에 대한 징수규정도 함께 규정하게 되었다. 위와 같이 청구인들이 이 사건 사기죄를 저지른 시기에는 관련 규정에 피청구인이 징수처분을 할 수 있다는 규정이 없었다가 청구인들의 사기행위가 종료된 이후 징수규정이 시행되게 되었고, 따라서 이 사건의 경우 청구인들에 대해서는 환수처분을 할 수 없게 된 것이다. 한편, 이 사건 ‘○○중증장애인 자립생활센터’는 아무런 재산을 보유하고 있지 않아 피청구인이 환수처분을 하지 않았던 것이고, 위 센터는 실질적으로 청구인들이 운영한 것으로 확인되어 청구인들을 상대로 민사소송을 제기하여 1심에서 승소한 바 있다. 3) 「행정심판법」 제5조제3호는 행정심판의 종류로서 의무이행심판을 ‘당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판’이라고 규정하고 있는데, 위 규정에 따라 의무이행심판을 청구할 수 있는 당사자는 법령상 특정한 행정처분을 신청(요구)할 권리가 있는 자이지, 국민 누구나 청구할 수 있는 것이 아니다. 이 사건의 경우 청구인들이 비록 자신들에 대한 환수처분에 대하여 행정심판을 청구하여 인용되기는 하였으나, 제3자에 대한 환수처분을 피청구인에게 청구할 신청권이 있는 자들은 아니므로 의무이행심판을 청구할 당사자적격이 없다고 할 것이다. 4) 「행정심판법」 제49조 제2항은 행정청이 당사자의 신청을 거부하거나 부작위로 방치한 처분의 이행을 명하는 재결이 있는 경우 재결의 기속력에 따라 행정청에게 재결의 취지에 따른 처분을 할 의무를 부과하고 있다. 그리고 「행정심판법」 제49조 제3항은 신청에 따른 처분이 절차의 위법 또는 부당을 이유로 재결로써 취소된 경우에 행정청이 재결의 기속력에 따라 처분의무를 부담하는 것으로 규정하고 있다. 그런데 경기도행정심판위원회가 재결한 2014 경행심 1063호 사건은 청구인들에 대한 환수처분이 위법하다는 재결로서, 청구인의 신청에 대하여 한 거부나 부작위에 대한 것이 아니므로, 피청구인으로서는 위 2014 경행심 1063호 재결에 따라 어떠한 재처분을 하여야 할 의무를 부담하는 것도 아니다. 5) 한편, 「행정심판법」 제49조 제2항, 제3항 규정의 취지상 행정청의 부작위에 대한 위법을 확인하기 위해서는 청구인의 법령상 신청권이 인정되어야 할 것이다. 그러나 재결의 기속력을 규정하고 있는 「행정심판법」 제49조 제2항, 제3항에서 청구인들의 신청권이 도출된다고 할 수는 없는 것이므로 결국 이 사건 청구는 부적법한 청구이므로 이 사건 심판청구는 마땅히 각하해야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. "재결(裁決)"이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. "행정청"이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 제43조(재결의 구분) ① 위원회는 심판청구가 적법하지 아니하면 그 심판청구를 각하(却下)한다. ② 위원회는 심판청구가 이유가 없다고 인정하면 그 심판청구를 기각(棄却)한다. ③ 위원회는 취소심판의 청구가 이유가 있다고 인정하면 처분을 취소 또는 다른 처분으로 변경하거나 처분을 다른 처분으로 변경할 것을 피청구인에게 명한다. ④ 위원회는 무효등확인심판의 청구가 이유가 있다고 인정하면 처분의 효력 유무 또는 처분의 존재 여부를 확인한다. ⑤ 위원회는 의무이행심판의 청구가 이유가 있다고 인정하면 지체 없이 신청에 따른 처분을 하거나 처분을 할 것을 피청구인에게 명한다. 제49조(재결의 기속력 등) ① 심판청구를 인용하는 재결은 피청구인과 그 밖의 관계 행정청을 기속(羈束)한다. ② 당사자의 신청을 거부하거나 부작위로 방치한 처분의 이행을 명하는 재결이 있으면 행정청은 지체 없이 이전의 신청에 대하여 재결의 취지에 따라 처분을 하여야 한다. ③ 신청에 따른 처분이 절차의 위법 또는 부당을 이유로 재결로써 취소된 경우에는 제2항을 준용한다. ④ 법령의 규정에 따라 공고하거나 고시한 처분이 재결로써 취소되거나 변경되면 처분을 한 행정청은 지체 없이 그 처분이 취소 또는 변경되었다는 것을 공고하거나 고시하여야 한다. ⑤ 법령의 규정에 따라 처분의 상대방 외의 이해관계인에게 통지된 처분이 재결로써 취소되거나 변경되면 처분을 한 행정청은 지체 없이 그 이해관계인에게 그 처분이 취소 또는 변경되었다는 것을 알려야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서와 답변서, ○○지방법원 제2형사부 판결문(2012. 9. 14. 선고, 사건번호 2012노1389), 경기도행정심판위원회 재결서(2014. 12. 24. 재결, 2014경행심 1063호 사건), ○○지방법원 ○○지원 제1민사부 판결문(2015. 4. 10. 선고, 사건번호 2014가합8775) 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2009 장애인활동보조지원사업과 관련하여 장애인활동지원기관으로 이 사건 센터(○○중증장애인센터)를 선정하였다. 나) 2008년 2월경부터 청구인 ○○○은 위 센터의 총무팀장으로, 청구인 ○○○은 위 센터의 사무국장으로 각 근무하면서 장애인 활동보조인들이 활동보조를 하는 경우 피청구인으로부터 장애인 지원업무를 위탁받은 보건복지개발연구원에 신청하여 활동보조금이 지급되도록 하는 업무를 담당하였다. 다) 청구인들은 활동보조인 ○○○가 장애인 ○○○의 활동보조를 한 사실이 없음에도 보건복지개발연구원에 마치 활동보조한 것처럼 속여 2008. 2. 15.경부터 2011. 9. 28.경까지 총 743회에 걸쳐 합계 43,904,000원의 활동보조금을 이 사건 센터가 교부받도록 하였고, 또한 활동보조인 ○○○이 장애인 ○○○의 활동보조를 한 사실이 없음에도 보건복지개발연구원에 마치 활동보조를 한 것처럼 속여 2008. 5. 6.경부터 2011. 10. 19.경까지 총 2,468회에 걸쳐 합계 118,192,000원의 활동보조금을 이 사건 센터가 교부받도록 하였다. 라) ○○지방검찰청 ○○지청 검사는 청구인들을 위 각 활동보조금을 편취하였다는 이유로 기소하였고, ○○지방법원 ○○지원 2012고단470호로 진행된 형사재판에서 위 법원은 청구인들에 대한 사기죄 등을 인정하면서 2012. 4. 27. 청구인 ○○○에 대하여는 징역 1년 6월, 청구인 ○○○에 대하여는 징역 1년 6월 및 집행유예 3년을 선고하였으며, 2012. 9. 14. 검사 및 청구인들의 항소를 기각함으로써 위 판결은 그대로 확정되었다. 마) 피청구인은 청구인들의 위 보조금 편취행위를 이유로, 2014. 9. 1. 청구인들에게 부당지급급여액 162,096,000원(= 43,904,000원 + 118,192,000원)과 부당지급급여액에 대한 이자 10,193,950원을 합한 총 172,289,950원의 환수처분을 하자, 피청구인들은 위 환수처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였고, ○○도행정심판위원회는 2014경행심1063호로 위 사건을 심리하여 2014. 12. 24. 이 사건 센터의 직원인 청구인들에게 「장애인 활동 지원에 관한 법률 시행령」 제24조 및 제25조에 따라 부당지급급여액등의 환수 처분을 한 것은 위법하다는 취지로 위 처분에 대한 취소 재결을 하였다. 바) 청구인들은 2015. 7. 2.과 같은 달 14. 피청구인에게 이 사건 재결에 따라 이 사건 센터에 부당지급급여액등을 환수처분 해야 한다고 민원을 제기하였고, 피청구인이 2015. 7. 20. 이를 거부하는 취지로 민원회신을 하자, 같은 달 24. 피청구인이 이 사건 재결의 취지에 따라 부당지급급여액등에 대한 환수처분을 이 사건 센터에 해야 함에도 이를 이행하지 아니한다는 이유로, 이 사건 센터에 부당지급급여액등의 환수 처분을 할 것을 구하는 의무이행 심판을 청구하였다. 사) 한편, 피청구인은 ○○지방법원 ○○지원에 청구인들 편취행위로 입은 손해액을 청구하는 민사소송을 청구하였고, 위 법원은 2014가합8775호로 진행된 재판에서 2015. 4. 10. 청구인들은 연대하여 피청구인에게 162,096,000원 및 이에 대하여 2011. 10. 20.부터 청구인 ○○○은 2014. 11. 25.까지, 청구인 ○○○은 2014. 11. 18.까지 각 연5%의, 각 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연20%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라는 판결을 선고하였다. 2) 「행정심판법」 제2조에 따르면 "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다고 규정하면서 같은 법 제3조에서 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다고 규정하고 있다. 한편, 같은 법 제5조제3호에 따르면 ‘의무이행심판’이란 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 말하고, 같은 법 제13조제3항에서 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제49조제2항 및 제3항에서 당사자의 신청을 거부하거나 부작위로 방치한 처분의 이행을 명하는 재결이 있으면 행정청은 지체 없이 이전의 신청에 대하여 재결의 취지에 따라 처분을 하여야 하고, 신청에 따른 처분이 절차의 위법 또는 부당을 이유로 재결로써 취소된 경우도 이를 준용하도록 규정하고 있다. 3) 청구인들은 「행정심판법」 제49조제2항 및 제3항에 따라 피청구인이 경기도행정심판위원회의 재결 취지에 따라 ○○시장애인자립생활센터에 부당지급급여액을 환수 처분을 해야 한다고 주장한다. 청구인이 피청구인에게 이 사건 센터에 보조금 환수 처분을 하라는 취지로 민원신청을 하였고, 이에 대하여 피청구인이 2015. 7. 20. 민원회신의 형태로 이를 거부하였다고 하더라도, 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 성립하기 위해서는 먼저 신청에 따른 일정한 처분을 요구할 수 있는 법률상 권리를 가진 당사자가 행정청에 대하여 일정한 처분을 신청하고, 이러한 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야할 법률상의 의무가 있는 행정청이 이를 거부하거나 아무 것도 하지 아니하는 상태가 존재하여야 할 것인데, 여기서 부작위 또는 거부처분으로 인한 법률상 권리 또는 이익의 침해가 존재한다는 것은 당사자가 행정청에게 일정한 행위를 요구하고 이러한 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있는 행정청이 이를 거부하거나 일정한 처분을 하지 아니함으로 인하여 당사자의 법률상 권리 또는 이익에 침해를 발생하는 경우를 의미하는 것인데, 청구인들이 피청구인에게 제3자인 이 사건 센터에 보조금 환수 처분을 신청할 수 있는 법령상 조리상 신청권이 있다고 보이지 않고, 피청구인이 청구인의 민원에 대하여 회신한 것은 행정청으로서 민원인인 청구인에게 단순히 민원사항에 대하여 안내를 한 것에 불과하다고 보이므로 이는 청구인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 거부처분이라고 보기 어렵다. 한편, 청구인은 피청구인이 이 사건 센터에 환수처분을 할 법률상 의무가 있다고 주장하나, 청구인이 경기도행정심판위원회에 청구한 행정심판은 피청구인이 2014. 9. 1. 청구인에 대하여 한 장애인활동지원 부당청구금액 환수 처분의 취소를 구하는 것이고, 경기도행정심판위원회가 위 처분을 심리한 결과 피청구인이 청구인들을 대상으로 「장애인 활동 지원에 관한 법률 시행령」 제24조 및 제25조에 따라 부당지급급여액등 172,289,950원의 환수 처분을 한 것이 위법하다는 취지로 인용재결을 하였다고 하더라도, 그 재결의 기속력은 위법한 처분을 취소하는데 그치는 것이지, 피청구인으로 하여금 이 사건 센터에 부당지급급여액을 환수 처분할 작위의무를 발생시키는 것이라고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판청구는 심판청구의 요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 주문과 재결한다.