장애인활동법위반 보조금환수처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 비영리단체인 ○○중증장애인자립생활센터로, 장애인활동 지원에 관한 법률(이하 ‘장애인활동법’이라 한다) 상 활동지원기관이다. 청구인은 청구인 소속 활동지원인력 이◇◇과 활동지원급여 수급자 이○○을 연결하여 피청구인으로부터 활동지원급여비용을 받아 수수료를 제한 후 이○○에게 지급하였다. 이후 이◇◇과 이○○의 부친 이□□이 2017년부터 2018년까지 장애인활동지원급여 16,769,330원을 부정하게 편취하였음이 적발되었고, 피청구인은 2018. 11. 30. 청구인의 관리 소홀을 사유로 청구인에게 주의 처분을 하고 부당하게 지급된 활동지원급여비용과 그 이자 16,949,130원의 환수명령 처분을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○로 소재, 중증장애인 자립 지원을 위해 설립된 단체이다. 청구인은 중증장애인인 이○○으로부터 장애인활동지원서비스 신청을 받아 이◇◇을 연결시켜 주고, 피청구인이 지급한 활동지원급여비용 중 25%를 수수료로 제하여 나머지를 이○○에게 지급하였다. 그러나 이○○은 이◇◇의 부 이□□과 공모하여 장애인활동 지원을 하지 않았음에도 지원을 하였다고 꾸며 2017년 9월부터 2018년까지 피청구인이 지급한 활동지원급여비용 16,769,330원을 부당하게 취득하였고 그 중 3,148,200원을 이□□에게 지급하였다. 이와 같은 사실이 적발되어 이◇◇은 10개월 15일 수급정지 및 고발, 이○○은 자격정지 8개월 및 고발의 처분을 받았고, 청구인은 관리 소홀을 이유로 16,949,130원의 보조금 환수명령과 주의 처분을 받았다. 2) 청구인은 관리를 소홀히 하지 않았다. 가) 청구인은 사설기관이어서 이용자의 자택을 불시에 방문할 권한이 없고, 이◇◇ 등과 이○○이 공모하여 보조금을 부정수급하여도 이를 적발하기가 무척 어렵다. 또한 청구인은 이◇◇, 이○○에게 “신고의무사항, 부정사용 시 처벌내용, 지켜야 할 사항, 주의사항” 등 사전안내를 철저히 하였다. 나) 또한 청구인은 2016. 4. 1., 2017. 12. 19. 이◇◇의 가정을 방문하여 활동지원서비스를 실제 이행하고 있는지 조사하였으며, 당시 이◇◇ 및 그 부 이□□과 동석하여 약 40분 간 질의하였다. 이처럼 청구인은 보조금 부정수급 예방을 위해 연 2회 이◇◇의 가정에 방문하여 조사를 하였으므로 관리소홀 책임이 없다. 3) 청구인이 수수료로 취득한 25% 이상의 금액을 환수하는 것은 부당하다. 청구인은 이용자와 활동보조인을 연결시켜주고, 지방자치단체가 보조금으로 지급한 장애인활동지원급여비용 중 25%를 수수료로 제하여 나머지를 적법하게 이○○에게 지급하였다. 이○○에게 지급된 보조금까지 청구인에게 환수를 명하는 것은 부당하다. 4) 청구인은 이○○ 등과 통정 모의하지 않았다. 청구인은 이○○이 보조금을 부정수급하고 있던 사실을 알지 못하였고, 알기도 어려웠다. 2018. 2. 28.경 이◇◇의 모친으로부터 부정수급 상황을 알게 되어 청구인은 바로 제공계약을 해지하였다. 5) 피청구인이 관련 법령에 의해 이◇◇, 이○○ 등으로부터 보조금을 회수할 수 있음에도 청구인에게 반환을 명하는 것은 부당하다. 청구인은 사설 비영리법인에 불과하여 피청구인에게 반환할 보조금을 구상할 공권력도 없다. 6) 설령 청구인에게 관리소홀의 과실이 있다고 하여도 이○○ 등이 취득한 보조금까지 청구인에게 반환을 명하는 것은 지나치게 가혹하므로 그 범위를 줄여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 장애인활동지원 서비스 이용자인 이◇◇의 모친으로부터 청구인의 장애인활동지원인력이었던 이○○이 이◇◇의 부 이□□과 담합하여 장애인활동지원급여비용을 부정하게 받고 있음을 제보 받고, 피청구인에게 경위서와 사실확인서를 제출하였다. 피청구인 조사 결과 이○○이 장애인활동지원 서비스 급여비용을 부당 청구하였음이 확인되었고, 피청구인은 이◇◇과 이○○에게 행정처분 및 고발조치를 하였다. 이 때 이◇◇과 이○○이 부당하게 청구한 금액에 대해서는 인력 및 이용자 관리에 소홀했던 청구인에게 보조금 환수 명령을 하고, 기관 주의 처분을 하였다. 2) 피청구인은 관련 법령에 따라 사전통지와 청문을 거쳐 적법하게 행정처분을 하였다. 장애인활동법 제35조 및 보건복지부 2018 장애인 활동지원 사업안내 지침서에 따르면 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구하여 받은 경우 해당 금액을 시장·군수·구청장이 결정·징수할 의무가 있으며 활동지원기관(청구인)이 지급받아 사용하는 금액 역시 장애인활동법에 따른 급여비용 명목으로 지급되는 것이므로 당연히 환수대상에 포함된다. 부당지급 급여의 징수는 행정법규를 위반한 자에 대한 제재적 행정처분의 성격을 가질 뿐만 아니라 적법한 지급 원인 없이 잘못 지급된 금액의 사후적 반환이라는 성격도 가지고 있는 것이므로 부당지급에 청구인이 적극적으로 관여한 바 없다는 사실만으로 징수를 면할 수는 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【장애인활동 지원에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 2. "활동지원급여"란 수급자에게 제공되는 제16조제1항에 따른 활동보조, 방문목욕, 방문간호 등의 서비스를 말한다. 3. "수급자"란 제9조제2항에 따라 수급자로 인정되어 활동지원급여를 받을 예정이거나 받고 있는 사람을 말한다. 6. "활동지원기관"이란 제20조에 따라 지정을 받은 기관으로서 수급자에게 활동지원급여를 제공하는 기관을 말한다. 7. "활동지원인력"이란 활동지원기관에 소속되어 수급자에 대한 활동지원급여를 수행하는 사람을 말한다. 제19조(활동지원급여의 중단 또는 제한) ① 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 활동지원급여를 받고 있거나 받을 수 있는 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 활동지원급여를 중단하거나 1년의 범위에서 활동지원급여의 수량이나 제공 기간 등을 제한하여야 한다. 2. 활동지원기관 또는 활동지원인력이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제31조에 따른 활동지원급여비용을 받은 데에 가담한 경우 제24조(활동지원기관 지정의 취소 등) ① 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 활동지원기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 6개월의 범위에서 업무를 정지하거나 그 지정을 취소할 수 있다. 5. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 활동지원급여비용을 청구한 경우 ② 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 활동지원기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 지정을 취소하여야 한다. 1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지정을 받은 경우 2. 휴업 또는 업무정지 기간에 활동지원급여를 제공한 경우 3. 제1항에 따른 업무정지 처분을 3회 이상 받은 경우 ⑤ 제1항 또는 제2항에 따른 행정처분의 세부적인 기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 제31조(활동지원급여비용의 청구 및 지급) ① 활동지원기관은 활동지원급여를 수급자에게 제공한 경우 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 활동지원급여비용(이하 "급여비용"이라 한다)을 청구하고, 청구를 받은 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 이를 지급하여야 한다. 제35조(부당지급급여의 징수) ① 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 활동지원급여를 받은 수급자 또는 급여비용을 받은 활동지원기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 활동지원급여 또는 급여비용에 상당하는 금액을 징수한다. 다만, 제2호 및 제3호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 이자를 더하여 징수한다. 3. 제24조제1항제5호에 따른 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구하여 받은 경우 4. 잘못 지급된 경우 ② 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항의 경우 거짓 보고 또는 증명에 의하거나 거짓 진단에 따라 활동지원급여가 제공된 때에 거짓 행위에 관여한 자에 대하여 활동지원급여를 받은 수급자와 연대하여 제1항에 따른 징수금을 납부하게 할 수 있다. 【장애인활동 지원에 관한 법률 시행령】 제24조(부당지급급여의 징수) ① 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제35조제1항에 따른 활동지원급여 또는 활동지원급여비용에 상당하는 금액(이하 "부당지급급여"라 한다)을 징수하려는 경우에는 부당지급급여를 받은 자에게 징수 사유, 징수 금액, 납부 기한, 수납 기관, 이의신청 방법 등을 알려야 한다. ② 제1항에 따른 납부 기한은 통지한 날부터 30일 이상으로 하여야 한다. ③ 제1항에 따른 수납 기관은 징수 금액을 받은 경우에는 지체 없이 그 내용을 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 알려야 한다. 【장애인활동 지원에 관한 법률 시행규칙】 제27조(활동지원기관에 대한 행정처분의 기준 등) ① 법 제24조제1항에 따른 활동지원기관에 대한 행정처분의 기준은 별표 2와 같다. [별표2] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027239"></img> 【사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률】 제21조(부당이득의 징수 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 사회서비스 제공 비용을 지급받은 제공자에 대하여 그 비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 징수한다. ② 제1항의 경우에 이용자가 거짓 보고 또는 증명 등을 한 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 이용자에게 제공자와 연대하여 제1항에 따른 징수금을 납부하게 할 수 있다. ③ 제공자 또는 이용자가 제1항 또는 제2항에 따른 징수금을 납부하지 아니하는 때에는 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. 【행정절차법】 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서 및 처분서 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 장애인활동법 상의 활동지원기관으로, 2016년 장애인활동지원급여 수급자인 이◇◇과 서비스 제공계약을 체결하여 청구인 소속 활동지원인력 이○○을 연결하여 주었다. 나) 청구인은 이◇◇의 모친으로부터 장애인활동지원서비스 부정수급에 대한 민원을 접수하여 이를 피청구인에게 보고하였고, 피청구인 조사 결과 이○○은 2016년 9월부터 2017년 간 이◇◇에게 장애인활동지원서비스를 제공하지 않았음에도 장애인활동지원서비스를 제공한 것처럼 꾸며 총 16,769,330원의 장애인활동지원서비스급여비용을 편취하였고, 지급받은 금액의 일부를 이◇◇의 부친 이□□에게 이체하여 주었던 것으로 확인되었다. 다) 피청구인은 나)항의 사유를 바탕으로 이◇◇, 이□□, 이○○ 등에 대하여 처분의 사전통지 및 청문을 실시하고, 2018. 11. 30. 이○○에 대하여 자격정지 8개월 및 고발조치, 이◇◇·이□□에 대하여 수급정지 10개월 15일 및 고발조치를 하였다. 라) 피청구인이 청구인에게 처분의 사전통지나 청문을 한 사실은 확인되지 않으며, 피청구인은 2018. 11. 30. 허위청구된 보조금과 그 이자 16,949,130원 환수명령 및 주의를 청구인에게 통보하였다. 2) 장애인활동법 제24조제1항제5호에 의하면 시장·군수·구청장은 활동지원기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 활동지원급여비용을 청구한 경우 6개월의 범위에서 업무를 정지하거나 그 지정을 취소할 수 있고, 같은 조 제2항에 의하면 활동지원기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지정을 받은 경우(제1호), 휴업 또는 업무정지 기간에 활동지원급여를 제공한 경우(제2호), 제1항에 따른 업무정지 처분을 3회 이상 받은 경우(제3호) 시장·군수·구청장은 그 지정을 취소하여야 한다. 같은 법 시행규칙 제27조 [별표2]에 따르면 활동지원기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 활동지원급여비용을 청구한 경우 1·2차 위반 시 부당청구액의 비율에 따라 90일의 범위 내에서 업무정지를 하도록 되어 있다. 제35조제1항제3호 및 제4호에 따르면 시장·군수·구청장은 활동지원급여를 받은 수급자 또는 급여비용을 받은 활동기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구하여 받은 경우나 장애인활동지원급여가 잘못 지급된 경우 활동지원급여 또는 급여비용에 상당하는 금액을 징수한다. 행정절차법 제21조제1항에 따르면 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 처분의 사실관계와 내용에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한, 그 밖에 필요한 사항을 당사자 등에게 통지하여야 한다. 3) 청구인은 사설기관으로 공권력이 없어 보조금부정수급 적발이 어렵다는 점, 제공자·이용자에 대하여 주의사항에 대한 사전 안내 및 가정 방문을 통한 부정수급예방 의무를 다하였으므로 관리소홀 책임이 없다는 점, 장애인활동지원금 중 25%만 수수료로 취득하고 부정수급자들과 사전에 통정 모의를 하지 않았다는 점 등을 사유로 보조금 환수처분 및 기관 주의에 대한 취소를 구한다. 가) 먼저 피청구인이 청구인에게 한 ‘주의’처분의 성격에 대하여 살펴보건대, 장애인활동법 시행규칙 제27조 [별표2]에서는 장애인활동지원기관에 대한 제재처분의 종류로 경고처분, 업무정지처분, 지정취소 처분을 두고 있어 주의처분은 이에 포함되지 않으며, 청구인의 경우 [별표2]에서 정하는 경고처분의 대상에 해당하지도 않으므로 이 ‘주의’를 장애인활동법과 그 관계 규정이 정하고 있는 법정 제재처분이라고 볼 수는 없다. 그러나 이 경우에도 청구인에 대한 행정처분서에 ‘주의’가 처분의 내역으로 기재되어 있는 점, 피청구인의 문서에 청구인에 대한 ‘주의’가 기록되어 향후 청구인에게 불이익이 발생할 가능성을 배제할 수 없는 점 등을 종합하여 본다면 이 사건 주의 처분은 행정심판법 제2조제1호에서 규정하는 처분으로 보아야 함이 타당하다. 따라서 이 사건 주의 처분은 비록 법적 근거 없이 발하여져서 위법한 것이지만 행정심판의 대상에는 해당한다고 보아야 한다. 나) 다음으로, 행정절차법 제21조제1항에서는 행정청이 처분을 할 때에는 처분의 상대방에게 처분의 제목, 내용, 법적 근거, 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등을 사전통지하도록 되어 있는데 피청구인이 청구인에게 주의와 보조금 환수 처분을 하면서 청구인에게 사전통지를 한 증빙은 찾을 수 없다. 다만 피청구인이 청구인에게‘2018년 상반기 장애인 활동지원사업 제공기관 부정수급 점검결과 통보’를 하며 기한을 정하여 후속조치계획 등을 받은 사실만이 확인되는데 이 통보는 그 내용과 성격 상 행정절차법 제21조제1항에서 정하고 있는 처분의 사전통지라 인정하기 어렵다. 나아가 행정절차법 제21조제4항에서는 처분의 사전통지를 하지 아니할 수 있는 사유를 규정하고 있는데, 이 사건 처분의 경우 행정절차법 제21조제4항 각호의 사유에 해당하여 처분의 사전통지를 하지 아니하여도 되는 경우라고 볼 근거도 없다. 따라서 이 사건 주의 처분과 이 사건 보조금환수 처분은 절차적으로 위법하여 취소를 면할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 주장을 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.