장애정도 결정처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2021. 5. 17. 청구인으로부터 장애등록 신청을 받고 국민연금공단(이하‘공단’이라 한다)에 장애정도 심사를 의뢰하여 공단으로부터‘시각장애 심하지 않은 장애’결정 통보를 받아 2021. 7. 20. 청구인에게 이를 통보하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 2019. 시각장애 등급 4급을 받고 계속 병원치료를 받았으나 점점 시력이 떨어져서 등급 판정을 다시 받고자 여러 차례 등급 신청을 하였으나 그때마다 심하지 않은 장애 판정을 받았다. 현실적으로 식탁에 반찬이 잘 보이지 않아 젓가락질하기도 힘들어 아내가 항상 반찬을 놓아줄 지경이 되었고, 핸드폰 글씨도 잘 보이지 않아 옆 사람에게 부탁해서 전화를 하고 받고 하는 실정이다. 처음 장애 판정을 받을 때보다 현저하게 시력이 떨어져서 힘이 드는 상황인데도 등급 조정이 안 되는 것은 이해하기 어렵다. 좋은 판결 내려주기를 바란다. 나. 피청구인 주장 시력 측정은 혈액검사 등과 같은 객관적 검사와 달리 피측정인의 조력 여부 등에 따라 그 결과가 달라질 수 있는 가능성을 배제할 수 없는바 시각장애는 시력검사 결과로만 판정하지 않고, 객관적인 눈의 상태에 비해 시력의 현저한 저하가 있을 때는 이를 객관적으로 확인할 수 있는 안과적 진단명, 치료경과에 따른 최대교정시력, 검사결과지(망막, 시신경 등의 손상에 관한 객관적인 검사결과), 병변의 악화 및 재발 등의 종합적인 상태를 고려하여 시력 저하가 타당한 지 여부를 판단한 후 판정한다. 2020. 11. 진료기록지상 우안의 시력이 0.1로 측정된 이후 2021. 5. 진료기록지상 우안의 시력이 안전수동(HM)으로 악화되었다고 기재되어 있으나, 2020. 11. 촬영한 망막 빛간섭단층촬영검사(M-OCT)와 2021. 3., 2021. 5. 시행한 망막 빛간섭단층촬영검사 결과를 비교할 때 황반 중심부 시세포층의 손상 정도가 우안의 시력을 0.1에서 안전수동으로 급격히 악화시킬 정도의 손상으로 인정되지 않고, 망막전막(ERM) 상태 또한 우안의 급격한 시력 저하를 야기시킬만한 원인으로 인정되지 않으며, 2021. 6. 촬영한 망막신경섬유층 빛간섭단층촬영검사(RNFL-OCT)상 망막신경섬유층(RNFL)이 유지되고 있는 상태로 확인되는바 우안의 시력을 0.02 이하로 악화시킬만한 시신경 손상이 있다고도 인정하기 어렵다. 따라서 2021. 3., 2021. 5. 촬영한 안저사진 및 망막 빛간섭단층촬영검사(M-OCT)상 확인되는 망막과 황반부 상태가 2020. 11.에 촬영한 안저사진 및 망막 빛간섭단층촬영검사(M-OCT)와 비교할 때 유의미한 변화가 없는 점, 2021. 6. 촬영한 망막신경섬유층 빛간섭단층촬영검사(RNFL OCT)상 우안의 시력을 0.02 이하로 악화시킬만한 시신경 손상이 있다고 인정되지 않는 점, 치료경과 등을 종합적으로 고려할 때 2020. 11.에 우안의 시력이 0.1로 측정된 이후 우안의 시력을 급격히 악화시킬만한 객관적인 소견이 인정되지 않는바 좋은 눈의 시력이 0.1 이하인 사람으로 결정하였다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【장애인복지법】 제2조(장애인의 정의 등) ①“장애인”이란 신체적ㆍ정신적 장애로 오랫동안 일상생활이나 사회생활에서 상당한 제약을 받는 자를 말한다. ②이 법을 적용받는 장애인은 제1항에 따른 장애인 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 장애가 있는 자로서 대통령령으로 정하는 장애의 종류 및 기준에 해당하는 자를 말한다. 1. “신체적 장애”란 주요 외부 신체 기능의 장애, 내부기관의 장애 등을 말한다. 2. “정신적 장애”란 발달장애 또는 정신 질환으로 발생하는 장애를 말한다. 제32조(장애인 등록) ①장애인, 그 법정대리인 또는 대통령령으로 정하는 보호자(이하 “법정대리인등”이라 한다)는 장애 상태와 그 밖에 보건복지부령이 정하는 사항을 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 등록하여야 하며, 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 등록을 신청한 장애인이 제2조에 따른 기준에 맞으면 장애인등록증(이하 “등록증”이라 한다)을 내주어야 한다. ⑥ 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 제1항에 따른 장애인 등록 및 제3항에 따른 장애 상태의 변화에 따른 장애 정도를 조정함에 있어 장애인의 장애 인정과 장애 정도 사정이 적정한지를 확인하기 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관에 장애 정도에 관한 정밀심사를 의뢰할 수 있다. ⑧제1항 및 제3항부터 제7항까지에서 규정한 사항 외에 장애인의 등록, 등록증의 발급, 장애 진단 및 장애 정도에 관한 정밀심사, 장애판정위원회, 진료에 관한 사항의 열람 또는 사본교부 요청 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 【장애인복지법 시행령】 제2조(장애의 종류 및 기준) ① 「장애인복지법」(이하 “법”이라 한다) 제2조제2항 각 호 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 장애의 종류 및 기준에 해당하는 자”란 별표 1에서 정한 사람을 말한다. ② 장애의 정도는 보건복지부령으로 정한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025783"></img> 제20조의2(정밀심사 의뢰기관) ① 법 제32조제6항에서 “대통령령으로 정하는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관”이란 「국민연금법」 제24조에 따른 국민연금공단(이하 “국민연금공단”이라 한다)을 말한다. 【장애인복지법 시행규칙】 제2조(장애인의 장애 정도 등) ① 「장애인복지법 시행령」(이하 “영”이라 한다) 제2조제2항에 따른 장애 정도는 별표 1과 같다. ② 보건복지부장관은 제1항에 따른 장애 정도의 구체적인 판정기준을 정하여 고시할 수 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025781"></img> 제3조(장애인의 등록신청 및 장애 진단) ① 법 제32조제1항에 따라 장애인의 등록을 신청하려는 자는 별지 제1호의4서식의 장애인 등록 및 서비스 신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 관할 읍ㆍ면ㆍ동장을 거쳐 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말하며, 이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)에게 제출해야 한다. 다만, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제32조의2에 따라 장애인 등록을 하려는 사람에 대해서는 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 재외동포 및 외국인임을 증명하는 서류를 확인해야 하며, 신청인이 확인에 동의하지 않은 경우에는 이를 첨부하도록 해야 한다. 1. 사진(신청 전 6개월 이내에 모자 등을 쓰지 않고 촬영한 천연색 상반신 정면사진으로 가로 3.5센티미터, 세로 4.5센티미터의 사진을 말한다) 1장 2. 등록대상자의 장애 상태를 확인할 수 있는 서류 ② 제1항에 따른 등록신청을 받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 등록대상자와의 상담을 통하여 그 장애 상태가 영 제2조에 따른 장애의 기준에 명백하게 해당되지 않는 경우 외에는 지체 없이 별지 제2호서식의 의뢰서에 따라 「의료법」 제3조에 따른 의료기관 또는 「지역보건법」 제10조 및 제13조에 따른 보건소와 보건지소(이하 “의료기관”이라 한다) 중 보건복지부장관이 정하는 장애유형별 해당 전문의가 있는 의료기관에 장애 진단을 의뢰할 수 있다. ③ 제2항에 따라 장애 진단을 의뢰받은 의료기관은 장애인의 장애 상태를 진단한 후 별지 제3호서식의 진단서를 장애 진단을 의뢰한 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 통보해야 한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3항에 따라 통보받은 진단 결과에 대하여 보다 정밀한 심사가 필요하다고 인정되는 경우에는 국민연금공단에 장애 정도에 관한 심사를 의뢰할 수 있다. 이 경우 장애 정도에 관한 국민연금공단의 심사 방법 및 기준 등에 필요한 사항은 보건복지부장관이 정하여 고시한다. 【장애정도 판정기준】(보건복지부고시 제2021-109호) 제2장 장애유형별 판정기준 3. 시각장애 판정기준 가. 장애진단기관 및 전문의 시력 또는 시야결손정도, 겹보임(복시) 정도의 측정이 가능한 의료기관의 안과 전문의 나. 진료기록 등의 확인 장애진단을 하는 전문의는 원인 질환 등에 대하여 6개월 이상의 충분한 치료 후에도 장애가 고착되었음을 진단서, 소견서, 진료기록 등으로 확인하여야 한다.(필요시 환자에게 타 병원 진료기록 등을 제출하게 한다.) 다만, 장애 상태가 고착되었음이 전문적 진단에 의해 인정되는 경우 이전 진료기록 등을 확인하지 않을 수 있다. 이 경우 이에 대한 의견을 구체적으로 장애정도 심사용 진단서에 명시하여야 한다. 다. 장애진단 및 재판정 시기 (1) 장애의 원인 질환 등에 관하여 충분히 치료하여 장애가 고착되었을 때에 진단하며, 그 기준 시기는 원인 질환 또는 부상 등의 발생 또는 수술 이후 6개월 이상 지속적으로 치료한 후로 한다. 다만, 안구적출 등 장애의 고착이 명백한 경우는 예외로 한다. (2) 수술 또는 치료 등의 의료적 조치로 기능이 회복될 수 있다고 판단하는 경우에는 장애진단을 처치 후로 유보하여야 한다. (3) 향후 장애정도의 변화가 예상되는 경우에는 반드시 재판정을 받도록 하여야 한다. 이 경우 재판정의 시기는 최초의 판정일로부터 2년 이상 경과한 후로 한다. 2년 이내에 장애상태의 변화가 예상될 때에는 장애의 판정을 유보하여야 한다. (4) 재판정이 필요한 경우에 장애진단을 하는 전문의는 장애정도 심사용 진단서에 그 시기와 필요성을 구체적으로 명시하여야 한다. (5) 각막혼탁으로 각막이식술이 필요한 경우나 국내 여건 또는 장애인의 건강상태 등으로 인하여 수술 등을 받지 못하는 경우는 최초 판정일로부터 3년 이후의 일정한 시기를 정하여 재판정을 하여야 한다. 각막이식술을 받은 경우는 이식수술 1년 후 재판정을 받는다. (6) 장애인의 건강상태 등으로 인하여 백내장 수술을 받을 수 없는 경우 매 2년마다 재판정을 받도록 한다. 다만, 검사 등을 통해 백내장 수술 후 시력 개선의 여지가 없을 것으로 확인되면 재판정을 하지 않을 수 있다. (7) 백내장 수술을 받은 경우는 백내장 수술 6개월 후 반드시 재판정을 받도록 한다. 라. 판정 개요 (1) 시력장애와 시야결손장애, 겹보임(복시)으로 구분하여 판정한다. (2) 시력은 안경, 콘택트렌즈 등을 포함한 시력 교정법을 이용하여 측정된 최대교정시력을 기준으로 한다. (3) 시력은 공인된 시력표에 의해 측정된 것을 사용할 수 있다. 시력표에 규정된 거리에서 같은 줄의 여러 시표 중 옆으로 반 이상의 시표를 정확하게 읽은 경우에만 그 줄의 시력으로 인정한다. 0.1 보다 나쁜 시력을 측정할 경우에는 ETDRS 시력표나 저시각용 시력표(low vision chart)를 사용할 것을 권장한다. 이와 같은 시력표가 없는 경우에는 0.1과 0.2의 시표를 가까이 다가가서 보게 하여 측정하여 각각을 비교한다. 예를 들어 4m용 시력표에서 0.1시표의 3개 중 2개를 읽으면 0.1이 되고, 0.2시표의 5개 중 3개를 2m에서 읽었다면 시력은 0.1(0.2×2/4)이 되며, 이 0.2시표를 1m에서 읽었다면 시력은 0.05(0.2×1/4)가 된다.(교정시력 기재시 반드시 굴절력을 표기한다.) (4) 양안이 안전수지 등으로 표현되는 시력은 모두 ‘좋은 눈의 시력이 0.02 이하인 사람(장애의 정도가 심한 장애인)’으로 판정한다. (5) 한 눈을 실명한 경우를 ‘두 눈의 시야가 각각 정상시야의 50% 이상 감소한 사람’으로 판정할 수 없다. (6) 시야검사는 중심 30도 이내 시야정도를 기준으로 판정하며, 동적시야검사가 원칙이나 경우에 따라 정적시야검사를 할 수 있다. 검사기계의 종류로는 골드만시야계 또는 험프리시야계 등 공인된 시야검사계로 측정한 결과를 기준으로 판정한다. 골드만시야검사계와 험프리자동시야계의 동적시야검사를 사용할 때는 시표는 III-4e로 한다. 옥토퍼스시야계로 할 때는 상기 두 검사의 자극강도인 10 dB에 상응하는 자극강도인 7 dB로 한다. 피검자의 최대교정시력이 0.2 미만이거나 말기녹내장에서는 시표크기를 ‘V’로 한다. 정적시야검사 결과지의 신뢰도 지표가 낮은 경우에는 골드만시야검사로 판정하며 이때 ‘비고란’에 피검사자의 중심부 주시정도 및 협조도를 기록해야 한다. 고도근시(-8디옵터 이상)와 무수정체안은 콘택트렌즈를 착용한 상태에서 검사하며 무수정체안은 IV-4e 시표를 사용한다. (7) 객관적인 눈의 상태에 비해 시력의 현저한 저하가 있을 때는 반드시 전안부 검사, 망막 검사, 시신경검사를 시행하여 시력 저하가 타당한 지 여부를 판단한 후 시각장애 판정을 한다. 또한 장애를 판정하기 위해서는 각막이나 수정체가 그 원인이면 전안부 사진(각막 또는 수정체 사진)을 확인하고, 그 외에는 시신경과 황반이 포함된 망막 사진과 시유발전위검사를 확인해야 한다. (8) 두 눈으로 볼 때 하나의 물체가 둘로 보이거나 겹쳐 보이는 겹보임(복시)의 장애정도는 동적 복시시야검사기로 측정한 결과를 기준으로 판정하되, 필요시 Hess Screen 검사, 안구 운동사진 등을 참고하여 종합적으로 판단할 수 있다. (9) 겹보임(복시)은 마비사시 혹은 제한사시로 인해 프리즘 혹은 수술적 치료에도 불구하고 영구적으로 남은 경우에 한하여, 프리즘 고정 전 사시각이 5프리즘 디옵터 이상이 되어야 인정한다. <장애정도기준> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025785"></img> 【장애정도심사규정】(보건복지부고시 제2021-110호) 제4조(장애심사 전문기관) 장애의 심사 및 심사와 관련된 사항은 법 제32조 제6항에 의한 국민연금공단(이하 "공단"이라 한다)이 수행한다. 제5조(적용대상) ① 심사는 장애인복지법과 관련 법령에 따라 심사를 받아야하는 기존 등록장애인과 장애인 등록신청자(이하 "심사대상자"라 한다)를 대상으로 한다. 제6조(서류제출) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 공단에 심사를 의뢰하기 위하여 제2항에 따른 서류의 제출을 심사대상자에게 요구할 수 있다. 이 경우 심사대상자는 특별한 사유가 없는 한 이에 응하여야 하며, 2회 이상 서류 제출 요구를 거부한 때에는 장애심사 신청 등을 반려할 수 있다. ② 심사대상자 또는 규칙 제3조제2항에 따른 의료기관은 정밀한 심사를 위하여 "[별표 1] 장애인등록신청자의 심사관련 서류"에서 정한 심사서류를 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. 다만, 기존 등록장애인 중 장애인연금, 장애수당, 중증장애아동수당으로 서비스 신청 관련하여 재판정이 필요한 경우에는 기존 검사결과 등 장애상태를 확인할 수 있는 자료가 있는 경우 "[별표 2] 기존 등록장애인의 장애인복지 서비스 신청 심사관련 서류"에서 정하는 바에 따라 새로이 진단ㆍ검사하지 않고 기존 진단ㆍ검사관련 서류를 제출할 수 있다. 제9조(심사실시) ① 심사는 제출된 관련 서류에 의한 서면심사를 원칙으로 한다. ② 공단은 제7조에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 심사를 의뢰받은 때에 정밀한 심사를 위하여 추가로 검사결과 등의 자료가 필요한 경우에는 심사대상자에게 자료의 보완을 요구할 수 있으며, 심사대상자는 요구받은 날로부터 21일 이내에 보완서류를 제출하여야 한다. 이 경우 공단은 심사대상자에 대한 자료보완 사항을 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 통보하여야 한다. ③ 공단은 심사대상자가 관련 서류를 제출하지 않거나 자료보완에 협조하지 않아 심사를 진행할 수 없는 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 심사반려를 통보하여야 한다. ④ 공단은 제1항에도 불구하고 제출된 서류를 통하여 정확한 장애상태의 심사가 어려운 경우에는 공단이 정한 장애진단기관 및 전문의에 해당하는 자로 하여금 진단을 하게 할 수 있다. 제10조(심사방법) ① 심사는 심사의 객관성을 제고하기 위하여 원칙적으로 2인 이상의 자문의사가 참여하여 실시한다. 다만, 신장장애, 절단장애 등 장애정도 심사용 진단서와 진료기록지 및 검사결과만으로 장애상태를 정확히 확인할 수 있는 경우 또는 장애진단 내용이 「장애정도판정기준」에 명확히 해당하지 아니하는 경우에는 그러하지 아니할 수 있다. ② 심사결과에 대하여 추가적인 확인이 필요한 경우 등에는 복지전문가를 심사에 참여하게 할 수 있다. ③ 절단장애, 신장장애 등 심사가 용이한 장애유형은 심사기간 단축 등 편의도모를 위하여 공단 권역별 지역본부에서 심사할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 진단서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2021. 5. 17. 청구인으로부터 장애등록 신청을 받고 공단에 장애정도 심사를 의뢰하여 공단으로부터‘시각장애 심하지 않은 장애’결정 통보를 받아 2021. 7. 20. 청구인에게 이를 통보하였다. 2) 「장애인복지법」 제32조 제1항, 같은 법 시행규칙 제3조에 의하면 장애인, 그 법정대리인 또는 대통령령이 정하는 보호자는 장애 상태와 그 밖에 보건복지부령이 정하는 사항을 시장 등에게 등록하여야 하며, 시장 등은 등록을 신청한 장애인이 기준에 맞으면 장애인등록증을 내주어야 하고, 장애인 등록 및 장애 상태의 변화에 따른 장애 정도를 조정함에 있어 장애인의 장애 인정과 장애정도 사정이 적정한지를 확인하기 위하여 필요한 경우 국민연금공단에 장애정도에 관한 정밀심사를 의뢰할 수 있다. 「장애정도 판정기준」에 따르면, 시각장애라 함은 시력장애와 시야결손장애, 겹보임(복시)으로 구분하여 판정하며, 시력은 안경, 콘택트렌즈 등을 포함한 시력 교정법을 이용하여 측정된 최대교정시력을 기준으로 하며 공인된 시력표에 의해 측정된 것을 사용할 수 있다. 시력표에 규정된 거리에서 같은 줄의 여러 시표 중 옆으로 반 이상의 시표를 정확하게 읽은 경우에만 그 줄의 시력으로 인정하고 0.1 보다 나쁜 시력을 측정할 경우에는 ETDRS 시력표나 저시각용 시력표(low vision chart)를 사용할 것을 권장한다. 이와 같은 시력표가 없는 경우에는 0.1과 0.2의 시표를 가까이 다가가서 보게 하여 측정하여 각각을 비교하도록 되어있다. 또한, 객관적인 눈의 상태에 비해 시력의 현저한 저하가 있을 때는 반드시 전안부 검사, 망막 검사, 시신경검사를 시행하여 시력 저하가 타당한 지 여부를 판단한 후 시각장애 판정을 한다. 또한 장애를 판정하기 위해서는 각막이나 수정체가 그 원인이면 전안부 사진(각막 또는 수정체 사진)을 확인하고, 그 외에는 시신경과 황반이 포함된 망막 사진과 시유발전위검사를 확인해야 한다. 청구인은 이 사건 처분이 위법하므로 이 사건 처분을 취소할 것을 주장하므로 살펴본다. 제출된 자료에 의하면, 청구인은 2020. 11. 우안 교정시력이 0.1로 측정되었으며, 이때 우안의 시신경창백과 CD 비율 0.6으로 측청되었고 황반부를 측정한 빛간섭황반단층촬영에서 황반부종 및 망막전막이 관찰되었다. 또한 2020. 12., 2021. 3. 1청구인의 우안 교정시력이 안전수동으로 측정되었다. 청구인이 2020. 11.과 2021. 3. 시행한 M-OCT 소견에서 특별한 차이가 관찰되지 않는바, 2021. 3. 청구인에 대한 안전수동의 시력을 인정할 수 없으며, 2021. 5. 14. M-OCT를 살펴보면 청구인 우안 당뇨황반부종의 재발이 관찰되었으나, 이는 안전수동의 시력을 설명할 만한 정도는 아니다. 지속적인 당뇨황반부종의 재발은 시력손상을 유발할 수 있으나, 청구인이 현재 호소하는 시력 악화를 인정할 만한 객관적 소견은 관찰되지 않는다. 따라서 종합하여 판단하건대, 청구인의 시각장애는 장애정도 판정기준에 명시된 장애정도가 심한 장애인의 기준에 해당하지 않는다고 할 것이어서 이 사건 처분은 적법·타당하다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.