장애정도 결정처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2020. 1. 31. 청구인으로부터 장애등급 신청을 받고 장애등급 결정을 위하여 국민연금공단에 심사를 요청하였으며, 국민연금공단으로부터‘심하지 않은 장애’에 해당한다는 심사결과를 받아 같은 해 3. 20. 청구인에게‘심하지 않은 장애’결정처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다) 통보하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 사건의 개요 청구인은 2019. 6. 26. 아파트 앞 횡단보도 교통사고로 인하여 고관절 복합골절로 7. 1. 고관절 인공수술 후 우측 발목관절 마비로 1년간 재활치료를 하였으나 전혀 호전되지 않고 있다. 관절마비로 기능 자체를 잃어버려 발을 딛고, 서고, 걷지도 못하고, 휠체어와 도우미가 없으면 발을 디딜 수가 없어 화장실도 갈 수 없다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 피청구인에게 지체 기능장애도 등급 신청하였으나 지체 관절장애로 결정된 사안으로 제출서류에 하자가 없음에도 피청구인이 추후 기능장애로 서류를 구비하여 신청하라는 것은 부당하다. 발목관절의 마비로 보행기능이 전혀 되지 않고 있음에도 운동제한이 있는 상태라는 것은 위법하다. 청구인이 설수도, 디딜 수도, 걸을 수도 없는 상황임에도 장애정도 판정기준에 해당하지 않는다는 것은 위법·부당하다. 청구인의 상태를 발목관절의 운용범위가 75% 이상 감소된 사람에 준용하여 청구인을 장애의 정도가 심하지 않은 장애인으로 인정된다는 것은 인정 할 수 없다. 3) 청구인은 발목관절의 100% 중 설 수 있는 기능 100% 전체를 사용 할 수 없는 상황이므로 정도가‘심한 장애인’으로 판정 되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 2020. 1. 31. 피청구인에게 지체(하지기능)장애의 장애등록을 신청하였고, 피청구인은 국민연금공단에 장애정도 정밀심사를 의뢰하였다. 국민연금공단에서는 같은 해 3. 3. 자문의사 2인으로 구성된 의학 자문회의를 개최하여 심사를 진행하였고, 심사 후 같은 해 3. 11. 청구인의 우측 다리 전체 근력이 3등급 이하로 인정되지 않아 하지기능장애 판정기준에 해당하지 않으나, 우측 발목관절의 기능저하가 인정되고, 운동범위가 75% 이상 90% 미만 감소된 경우로 준용하여 우측 하지 관절장애 심하지 않은 장애로 결정하였고, 같은 해 3. 20. 피청구인은 동 결정에 근거하여 청구인에게 지체(하지관절)‘심하지 않은 장애’를 통보하였다. 이후 청구인은 이에 불복하여 이의신청 없이 2020. 6. 15. 청구인이 정도가 심한 장애인으로 인정되어야 함을 주장하며 행정심판을 청구하였다. 2) 청구인 주장의 부당성 가) 장애정도 결정서에 재판정 시 하지기능장애 관련 자료를 요청한 부분의 부당하다는 주장에 대하여 청구인은 장애정도심사 청구 시 지체 하지기능장애에 대한 심사를 요청했음에도 피청구인의 장애정도 결정 통보는 지체 하지관절장애에 대해 이루어졌고, 재판정시 하지 기능장애로 서류를 구비하여 제출하라는 장애정도결정서상의 내용이 부당하다고 주장하고 있다. 청구인은 진료기록지상‘다리가 저리고 아프다, 우측 환도에서 발끝까지 저리고 쑤시는 통증 호소, 사지가 저리고 힘이 없다 등’우 하지부의 저림 증세가 꾸준히 기재되어 장애정도 판정기준상 인정되지 않는 통증 저림 등의 감각손실로 인한 운동제한이 가중되어 있음이 확인되어 지체기능장애 인정을 위한 판정기준에는 해당되지 않으나, 우측 발목관절의 기능저하가 인정되어, 국민연금공단 장애정도심사 결정에서는 관절장애에 준용하여 우측 하지 관절장애 심하지 않은 장애를 인정하였고, 동 결정을 근거로 피청구인은 청구인에게 지체 하지관절장애를 통보하였다. 이러한 피청구인의 행정처분은 청구인이 당시 장애정도 판정기준에 의하면 하지기능장애가 인정되지 않을 뿐 아니라 하지 관절장애도 해당하지 않는 청구인의 상태를 종합적으로 고려하여 하지관절 장애 심하지 않은 장애인 한 다리의 발목관절의 운동범위가 75% 이상 감소된 사람에 준용하여 결정한 것으로 청구인에게 유리한 방향으로 행정처분을 내린 것으로 청구인의 부당성 주장은 근거가 없다 할 것이다. 특히, 하지 관절장애를 결정 통보한 청구인에 대하여 추후 재판정 시 하지 기능장애 관련 서류를 제출하도록 장애정도 결정서상 안내한 부분은 장애정도 판정기준상 하지 기능장애와 하지 관절장애 기준에 적용되지 않은 청구인이 재판정 신청 시 하지관절장애 관련 검사 서류를 제출하지 않도록 하기 위한 목적에서 기재한 것이다. 나) 청구인이 자신이 발목관절을 전혀 사용할 수 없음에도 하지기능장애가 인정되지 않은 부분과 장애정도결정서에 심사결정내용 중‘우측발목관절에 마비로 인한 운동제한이 가중되어 있는 상태로 인정’하여 하지 관절장애의 정도가 심하지 않은 장애에 준용한 부분의 부당함을 주장하며, 발목관절을 전혀 사용할 수 없는 자신의 상태를 장애의 정도가 심한 장애가 인정되어야 함을 주장하는 것에 대하여 청구인이 제출한 진료기록지를 검토해 볼 때, 2019. 8. 1. 도수근력검사상 우측 하지 배측굴곡 1등급 외 나머지 2+~3등급으로 확인되며, 같은 해 9. 10.‘우측 하지(발목이하) 마비 심하다 호소하심, 강직 없음(spasticity none)’기재되었고, 당시 하지 근력 3+등급(발목 이하는 1)으로 평가, 같은 해 11. 18.과 2020. 1. 17. 도수근력검사상 우측 하지 전체 3+등급, 같은 해 1. 14.‘하지3+(발목이하는 1)’로 기재된 점 및 장애진단서상‘우측 비골신경 마비로 진단받아 우측 발목 운동능력 없음. 발목 굴곡근 1에 해당하며, 배측굴곡 0’으로 기재되어 우측 발목에 대한 내용이 주요한 점, 동일 날짜의 소견서상 우측 고관절 및 슬관절 굴곡·신전근은 공란이며, 우측 발목관절과 발가락 관절 굴곡근 1, 신전근 4로 기재된 점 등을 종합적으로 고려할 때, 우측 다리 전체 근력이 3등급 이하로 인정되지 않아 하지기능장애 판정기준에 해당되지 않으나, 사고 이후 꾸준히 배측굴곡 1등급으로 기재된 점, 근전도 검사결과 (2019. 8. 2.)상 우측 비골 신경병증 소견으로 기재된 점 등을 고려할 때 우측 발목관절의 기능저하가 인정되어, 우측 발목관절의 운동범위가 75% 이상 90% 미만 감소된 경우로 준용하여 우측 하지 관절장애 심하지 않은 장애로 결정하였다. 발목을 전혀 사용할 수 없는 청구인에 대해 심한 장애가 인정되어야 한다는 주장과 관련하여, 청구인이 주장하는 바대로, 발목관절의 완전마비가 인정된다고 하더라도 장애의 정도가 심한 장애는 인정될 수 없으며, 개정(2020. 3. 18. 개정발의)된 장애정도 판정기준(보건복지부 고시 제2020-59호)에 의하더라도,‘한 발목의 마비로 굴곡 또는 신전 기능이 모두 소실된 사람(근력등급 0, 1)’에 해당한다고 볼 수 있어 장애의 정도가 심하지 않은 장애에 해당하여 청구인의 주장은 인정될 수 없을 것이다. 3) 장애정도심사 전문기관인 국민연금공단은 청구인의 장애등록 심사신청에 대해 장애정도 판정기준을 정확히 이해하고 장애정도 판정에 관한 훈련이 되어 있는 공단의 자문의사와 전문심사직원이 청구인이 제출한 진단서, 진료기록지, 검사자료 등을 종합적으로 검토하여 이루어지는 의학자문회의(2020. 3. 3.)를 통해 피청구인에게 심사결과를 통보하였고, 피청구인은 동 판정에 근거하여 청구인에 대하여 하지 관절장애 심하지 않은 장애를 결정 통지하였다. 의학자문회의를 통하여 신중하고 심도 있게 결정된 국민연금공단의 장애정도 심사결과는 존중되어야 하며 그에 따라 청구인의 청구는 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【장애인복지법】 제32조(장애인 등록) ①장애인, 그 법정대리인 또는 대통령령으로 정하는 보호자(이하 "법정대리인등"이라 한다)는 장애 상태와 그 밖에 보건복지부령이 정하는 사항을 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 등록하여야 하며, 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 등록을 신청한 장애인이 제2조에 따른 기준에 맞으면 장애인등록증(이하 "등록증"이라 한다)을 내주어야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2010. 1. 18., 2010. 5. 27., 2015. 6. 22., 2017. 2. 8.> ②삭제 <2017. 2. 8.> ③특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 등록증을 받은 장애인의 장애 상태의 변화에 따른 장애 정도 조정을 위하여 장애 진단을 받게 하는 등 장애인이나 법정대리인등에게 필요한 조치를 할 수 있다. <개정 2017. 2. 8., 2017. 12. 19.> ④장애인의 장애 인정과 장애 정도 사정(査定)에 관한 업무를 담당하게 하기 위하여 보건복지부에 장애판정위원회를 둘 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2010. 1. 18., 2017. 12. 19.> ⑤등록증은 양도하거나 대여하지 못하며, 등록증과 비슷한 명칭이나 표시를 사용하여서는 아니 된다. ⑥특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 장애인 등록 및 제3항에 따른 장애 상태의 변화에 따른 장애 정도를 조정함에 있어 장애인의 장애 인정과 장애 정도 사정이 적정한지를 확인하기 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관에 장애 정도에 관한 정밀심사를 의뢰할 수 있다. <신설 2010. 5. 27., 2015. 6. 22., 2015. 12. 29., 2017. 12. 19.> ⑦제6항에 따라 장애 정도에 관한 정밀심사를 의뢰받은 공공기관은 필요한 경우 심사를 받으려는 본인이나 법정대리인등으로부터 동의를 받아 「의료법」에 따른 의료기관에 그 사람의 해당 진료에 관한 사항의 열람 또는 사본 교부를 요청할 수 있다. 이 경우 요청을 받은 의료기관은 특별한 사유가 없으면 요청에 따라야 하며, 국가 및 지방자치단체는 예산의 범위에서 공공기관에 제공되는 자료에 대한 사용료, 수수료 등을 지원할 수 있다. <신설 2015. 12. 29., 2017. 2. 8.> ⑧제1항 및 제3항부터 제7항까지에서 규정한 사항 외에 장애인의 등록, 등록증의 발급, 장애 진단 및 장애 정도에 관한 정밀심사, 장애판정위원회, 진료에 관한 사항의 열람 또는 사본교부 요청 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. <개정 2008. 2. 29., 2010. 1. 18., 2010. 5. 27., 2015. 12. 29., 2017. 2. 8.> 【장애인복지법 시행령】 제2조(장애인의 종류 및 기준) ① 「장애인복지법」(이하 "법"이라 한다) 제2조제2항 각 호 외의 부분에서 "대통령령으로 정하는 장애의 종류 및 기준에 해당하는 자"란 별표 1에서 정한 사람을 말한다. ② 장애의 정도는 보건복지부령으로 정한다. ■ 장애인복지법 시행령 [별표 1] <개정 2018. 12. 31.> 장애의 종류 및 기준에 따른 장애인(제2조 관련) 1. 지체 장애인(肢體障碍人) 가. 한 팔, 한 다리 또는 몸통의 기능에 영속적인 장애가 있는 사람 나. 한 손의 엄지손가락을 지골(指骨 : 손가락 뼈) 관절 이상의 부위에서 잃은 사람 또는 한 손의 둘째 손가락을 포함한 두 개 이상의 손가락을 모두 제1지골 관절 이상의 부위에서 잃은 사람 다. 한 다리를 가로발목뼈관절(lisfranc joint) 이상의 부위에서 잃은 사람 라. 두 발의 발가락을 모두 잃은 사람 마. 한 손의 엄지손가락 기능을 잃은 사람 또는 한 손의 둘째 손가락을 포함한 손가락 두 개 이상의 기능을 잃은 사람 바. 왜소증으로 키가 심하게 작거나 척추에 현저한 변형 또는 기형이 있는 사람 사. 지체(肢體)에 위 각 목의 어느 하나에 해당하는 장애정도 이상의 장애가 있다고 인정되는 사람 【장애인복지법 시행규칙】 제3조(장애인의 등록신청 및 장애 진단) ① 법 제32조제1항에 따라 장애인의 등록을 신청하려는 자는 별지 제1호의2서식의 장애인 등록 및 서비스 신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 관할 읍ㆍ면ㆍ동장을 거쳐 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말하며, 이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)에게 제출해야 한다. 다만, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제32조의2에 따라 장애인 등록을 하려는 사람에 대해서는 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 재외동포 및 외국인임을 증명하는 서류를 확인해야 하며, 신청인이 확인에 동의하지 않은 경우에는 이를 첨부하도록 해야 한다. <개정 2011. 2. 1., 2013. 1. 25., 2015. 8. 3., 2016. 6. 30., 2016. 12. 30., 2019. 6. 4.> 1. 사진(신청 전 6개월 이내에 모자 등을 쓰지 않고 촬영한 천연색 상반신 정면사진으로 가로 3.5센티미터, 세로 4.5센티미터의 사진을 말한다) 1장 2. 등록대상자의 장애 상태를 확인할 수 있는 서류 ② 제1항에 따른 등록신청을 받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 등록대상자와의 상담을 통하여 그 장애 상태가 영 제2조에 따른 장애의 기준에 명백하게 해당되지 않는 경우 외에는 지체 없이 별지 제2호서식의 의뢰서에 따라 「의료법」 제3조에 따른 의료기관 또는 「지역보건법」 제10조 및 제13조에 따른 보건소와 보건지소(이하 "의료기관"이라 한다) 중 보건복지부장관이 정하는 장애유형별 해당 전문의가 있는 의료기관에 장애 진단을 의뢰할 수 있다. <개정 2008. 3. 3., 2010. 3. 19., 2015. 11. 18., 2019. 6. 4.> ③ 제2항에 따라 장애 진단을 의뢰받은 의료기관은 장애인의 장애 상태를 진단한 후 별지 제3호서식의 진단서를 장애 진단을 의뢰한 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 통보해야 한다. <개정 2019. 6. 4.> ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3항에 따라 통보받은 진단 결과에 대하여 보다 정밀한 심사가 필요하다고 인정되는 경우에는 국민연금공단에 장애 정도에 관한 심사를 의뢰할 수 있다. 이 경우 장애 정도에 관한 국민연금공단의 심사 방법 및 기준 등에 필요한 사항은 보건복지부장관이 정하여 고시한다. <개정 2008. 3. 3., 2010. 3. 12., 2010. 3. 19., 2011. 2. 1., 2019. 6. 4.> [제목개정 2019. 6. 4.] 【장애정도 판정기준】 (보건복지부 고시 제2020-59호, 2020. 3. 19.) 제2장 장애유형별 판정기준 1. 지체장애 판정기준 라. 판정개요 (2) 관절장애 (가) 관절장애라 함은 관절의 강직 또는 관절의 불안정(동요관절, 인공관절치환술 후 상태 등)이 있는 경우를 말한다. (나) 관절강직이라 함은 관절이 한 위치에서 완전히 고정(완전강직)되었거나, 관절운동범위가 감소된 것(부분강직)을 말하며, 그 정도는 Goniometer 등 관절운동범위 측정기로 측정한 관절운동범위가 해당관절의 정상운동범위에 비해 어느 정도 감소(%)되었는지에 따라 구분한다. (다) 이때 관절운동범위는 수동적 운동범위를 기준으로 한다. 수동적 관절운동범위의 측정은 수 분 동안 해당관절의 수동적 관절운동을 시킨 후 검사자가 0.5 kg중의 힘을 가하여 관절을 움직인 상태에서 측정한다. 다만, 근육의 마비가 있거나 외상 후 건이나 근육의 파열이 있는 경우 (능동적 관절운동범위가 수동적 관절운동범위에 비해 현저히 작을 경우)에는 지체기능장애로 판정하고, 준용할 항목이 없는 경우 능동적 관절운동범위를 사용하여 관절장애로 판정할 수 있다. (라) 이학적 검사와 그 근거가 되는 영상의학검사나 근전도 검사 소견 등이 서로 일치함을 확인하여야 한다. (마) 관절장애는 상지관절장애, 하지관절장애로 구분한다. ② 하지관절장애 ㉮ 다리의 3대 관절은 엉덩관절, 무릎관절, 발목관절을 말한다. ㉯ 다리의 3대 관절에 인공관절치환술을 시행하였으나, 예후가 불량하여 뼈스캔 사진 등 영상자료 확인을 통해 뚜렷한 골 융해, 삽입물의 이완, 중등도 이상의 불안정 또는 강직, 염증 소견이 확인되는 경우에는 장애의 정도가 심하지 않은 장애인 중 장애상태 제8호, 제11호 또는 제12호로 인정한다. - 중등도 이상의 불안정이라 함은 방사선상 아탈구가 나타나는 것을 말한다. - 중등도 이상의 강직이라 함은 엉덩관절 또는 무릎관절의 운동범위가 해당 관절 운동범위의 50% 이상 감소하거나 발목관절의 운동범위가 75%이상 감소된 경우를 말한다. - 인공관절치환술 중 관절기능의 기여도가 적은 슬개골 치환술 등과 같은 부분치환술을 시행한 경우는 장애정도를 인정하지 않는다. ㉰ 엉덩관절 또는 무릎관절에 다음과 같은 장애가 있는 사람은 장애의 정도가 심하지 않은 장애인의 장애상태 제11호로 인정한다. - 객관적인 측정법에 의해 전방 10mm 또는 후방 10mm이상의 동요관절이 있어 보조기를 착용하여야 하는 사람 또는 습관적인 탈구의 정도가 심하여 일상생활에 심각한 지장을 받는 사람(단순한 습관성탈구 제외) - 객관적인 측정법은 환측의 무릎관절 동요를 측정하고 건측의 무릎관절 동요를 차감하여 결정하되, 전방십자인대 파열인 경우에는 무릎관절을 20-30도 굴곡시킨 상태에서 스트레스 방사선을 촬영하고, 후방십자인대 파열인 경우에는 무릎관절을 약 70-90도 굴곡시킨 상태에서 스트레스 방사선을 촬영한다. 단, 두 다리에 동요관절이 발생된 경우에는 그 측정된 동요정도를 그대로 인정한다. - 인공관절치환술 후 동요는 제㉰항의 ‘동요관절’로 평가하지 않는다. <장애정도기준> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024829"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2020. 1. 31. 청구인으로부터 장애등급 신청을 받고, 국민연금공단에 장애등급심사를 요청하여 같은 해 3. 11. 국민연금공단으로부터‘심하지 않은 장애’결정을 받았다. 나) 이에 피청구인은 2020. 3. 20. 청구인에게‘심하지 않은 장애’결정처분을 하였다. 2) 장애인복지법 제32조 제1항, 같은 법 시행규칙 제3조에 의하면 장애인, 그 법정 대리인 또는 대통령령이 정하는 보호자는 장애상태와 그 밖에 보건복지부령이 정하는 사항을 시장 등에게 등록하여야 하며, 시장 등은 등록을 신청한 장애인이 기준에 맞으면 장애인등록증을 내주어야 하고, 같은 조 제6항에 의하면 시장 등은 장애인 등록 및 장애상태의 변화에 따른 장애등급을 조정함에 있어 장애인의 장애 인정과 장애등급 사정이 적정한지를 확인하기 위하여 필요한 경우 국민연금공단에 장애정도에 관한 정밀심사를 의뢰할 수 있다고 규정하고 있다. 장애정도 판정기준(보건복지부 고시 제2020-59호)에 의하면 관절장애는 관절의 강직 또는 관절의 불안정(동요관절, 인공관절치환술 후 상태 등)이 있는 경우를 말하며, 관절강직이라 함은 관절이 한 위치에서 완전히 고정(완전강직)되었거나, 관절운동범위가 감소된 것(부분강직)을 말하며, 그 정도는 Goniometer 등 관절운동범위 측정기로 측정한 관절운동범위가 해당관절의 정상운동범위에 비해 어느 정도 감소(%)되었는지에 따라 구분한다. 이때 관절운동범위는 수동적 운동범위를 기준으로 하며 수동적 관절운동범위의 측정은 수 분 동안 해당관절의 수동적 관절운동을 시킨 후 검사자가 0.5kg중의 힘을 가하여 관절을 움직인 상태에서 측정한다. 다만, 근육의 마비가 있거나 외상 후 건이나 근육의 파열이 있는 경우에는 지체기능장애로 판정하고, 준용할 항목이 없는 경우 능동적 관절운동범위를 사용하여 관절장애로 판정할 수 있고, 이학적 검사와 그 근거가 되는 영상의학검사나 근전도 검사 소견 등이 서로 일치함을 확인하여야 한다. 3) 청구인은 현재 청구인의 장애상태를 반영하지 않은 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다고 주장한다. 살피건대 청구인의 상태는 제출된 진료기록지 등에 의하면 이전 병원에서 시행한 신경 근전도 검사상 우측 비골 신경의 마비 소견이 아닌 신경병증으로 확인되어 우측 발가락 관절의 신전기능이 유지되고 있고, 우측 족관절의 운동범위는 배굴 0도, 장굴 70도로 족하수의 소견으로 볼 수 없다. 다만, 청구인이 우측 발목관절의 운동성 저하 등을 호소하고 있는 상태로서, 청구인의 현재 상태 및 치료 경과 등을 종합적으로 고려 할 때 한 다리의 발목관절의 운동범위가 75% 이상 감소된 사람에 해당하여 장애의 정도가 심하지 않은 장애인으로 판단하는 것이 타당할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.