장애정도 미해당 결정처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인으로부터‘지체장애(상지관절)’신청을 받고 국민연금공단에 장애정도심사를 요청하여 국민연금공단으로부터‘장애정도 미해당 결정’을 받아 2020. 6. 1. 청구인에게 통보하였다. 이에 청구인은 이의신청을 제기하였고, 피청구인은 재심사를 의뢰하였으나 국민연금공단으로부터 종전과 동일한 심사결과인‘장애정도 미해당’결정(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 받아 2020. 7. 15. 청구인에게 통보하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 사건개요 청구인은 2018. 4. 10. 15:30경 회사 구내에서 트럭에 실린 자재를 고정하기 위하여 밧줄을 묶는 도중 밧줄이 끊어지면서 차량 적재함에서 차량 아래로 추락하여 좌측 요골 원위부 분쇄골절 및 원위 요척골 관절 손상, 좌측 정중신경 손상 등의 부상을 입고, 같은 해 4. 10. 및 4. 11., 11. 27. 수술을 시행한 후 지속적으로 재활치료를 하였으나 좌측 손목 및 손가락 전부가 본인 의지로 움직일 수 없는 폐용상태에 있다. 청구인은 지금 손목 및 손가락 장애인이 되어 일상생활을 제대로 영위할 수 없다. 좌측 손목 안쪽은 스치기만 해도 엄청난 통증이 밀려온다. 제3자가 청구인의 손목 및 손가락을 강제로 구부리거나 펼 수 있다는 것과 청구인이 자력으로 그렇게 할 수 있느냐는 것은 실제 생활에 있어서 천지차이다. 청구인의 의지로 손목 및 손가락을 움직일 수 있을 때야만 비로소 그 손으로 일상생활을 영위할 수 있다고 할 수 있다. 청구인은 좌측 어느 손가락으로도 단추를 잠그는 것은 고사하고, 종이 한 장 들 수조차 없으며, 단 한 장의 종이를 손가락 사이에 끼워준 들 단 1초도 들고 있을 수 없다. 남들이 일부러 그런다고 생각할까봐 정말 한탄스러울 따름이다. 어느 누구나 일부러 이런 심한 장애인이 되기를 원하지 않는다. 재활을 지속적으로 해도 능동으로는 관절운동이 되지 않는 원인을 찾고자 2019. 2월부터 본인 비용으로 ○○○병원과 ○○○병원 외래 진료도 보았다. ○○○병원 수부 정형외과 ○○○ 교수는 신경 쪽에 수술을 한다고 해도 효과를 자신할 수 없으며, CRPS가 의심된다고 하였다. ○○○병원 수부 정형외과 ○○○ 교수 역시 신경 쪽 수술을 고려할 수 있으나 결과는 장담할 수 없다고 하고, CRPS가 의심된다고 하면서 마취통증의학과에 협진 의뢰하였다. 2020. 9. 2.자 ○○○병원 마취통증의학과 ○○○ 교수는 왼손 근력이 떨어져 있고, 피부변화, 발한이상 등이 보여 CRPS가 의심되니 향후 추가적인 검사 및 증상의 경과 관찰이 필요하다고 소견서를 주셨다. 특히, 청구인의 심사청구 미해당 결정 이후인 2020. 8. 26. ○○○병원에서 시행한 삼상골스캔 검사에서 판독의는 Blood flow, Blood pool 영상에서 왼쪽 손목으로의 섭취 증가가 관찰되는 것으로 보아 CRPS가 의심된다고 하였다. 나중에 안 사실이지만 CRPS에 의해 운동범위의 감소나 운동기능에 이상이 있다고 한다. 청구인은 CRPS가 좌측 손목과 수지 관절운동 제한의 유력한 원인이 아닌가 생각한다. 청구인은 정말 본인이 왜 이런 상태인지 알고 싶다. 좌측 손목 및 손가락 관절운동은 폐용상태이고, 좌측 손목 안쪽은 스치기만 해도 심한 통증에 깜짝깜짝 놀란다. 사고 발생 후 2년 5개월이 되었지만 시간이 감에 따라 나아지는 것이 아니라 더 심해지고 있다. 현재의 의료기술로 환자의 상태에 대한 원인을 밝혀내지 못한다면 그 상태가 환자의 최종상태이다. 다시 말하지만 청구인은 지금 손목 및 손가락 전부를 전혀 쓰지 못하는 심각한 장애상태에 처해 있다. 청구인은 신청 당시 장애를 판정하는 의사 선생님과 직접 대면을 간절히 원한다고 하였지만 실제론 단 한 번도 대면하지 못했다. 국민연금공단 담당자에게 그렇게 부탁했건만 철저히 무시되었다. 부디 서류상으로만 판단하지 말고, 청구인의 상태를 직접 진료 후 판단하여 줄 것을 간곡히 요청한다. 2) 청구인의 좌측 손목 및 손가락의 능동 운동각도가 거의 폐용에 가까운데 청구인은 그 원인을 알지 못한다. 의사 선생님도 그 원인을 명확히 모르는 것 같다. 그와 같을 때는 당연히 손목 및 손가락의 운동각도를 능동각도로 측정하여야 하나 수동으로 측정한 각도를 인용하였다. 스스로 손목 및 손가락을 움직이지 못하는데 그것이 무슨 의미가 있는 것인지요? 장애인이란 글자 그대로 생활에 불편함이 있기 때문에 붙여주는 것이다. 청구인은 실생활에서 좌측 손목과 손가락을 사용할 수가 없다. 직접 상태를 보여드리기를 원한다. 때문에 신청 당시 장애를 판정하는 의사 선생님과의 직접 대면을 간절히 원한다고 하였지만 실제론 단 한번도 대면하지 못했다. 꼭 대면하여 장애 판정을 받고 싶다. 3) 현재는 좌측 손목 및 손가락의 관절운동 제한 상태가 더 심해져 장애진단서 제출 당시의 능동각도 조차도 나오지 않았다. 폐용상태라 그 쪽 손으로는 아무것도 할수 없다. 청구인의 상태에 맞는 장애등급을 받을 수 있도록 올바른 판단을 기대한다. 장애를 판정하는 의사 선생님과 대면하여 정당한 판정을 받았으면 한다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 원(原)심사 2020. 4. 23. 청구인이 지체장애(좌측 상지관절)에 대한 장애등록을 피청구인에게 신청하여 국민연금공단 심사부서에 접수하였다. 2020. 5.28. 국민연금공단에서‘장애 미해당’으로 장애심사 결정되어, 2020. 6. 2. 장애정도 심사결과 안내문을 청구인에게 발송하였으며 심사결과에 따른 이의신청 및 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있음을 고지하였다. 나) 이의신청 청구인이‘장애 미해당’결정에 불복하여 2020.6.18. 이의 신청서를 제출하였고 이에 국민연금공단 장애심사부서에 접수 처리를 하였다. 2020. 7. 15. 이의신청에 대한 심사결과‘장애 미해당’으로 결정되었고, 그 결과에 대한 장애정도심사결과 안내문을 청구인에게 발송하며 이의신청에도 불복 시 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있음을 고지하였다. 2) 이 사건의 처분의 적법·타당성 청구인이 제출한 진료차트(2019. 2. 21. ~ 2020. 1. 13.)에 의하면 2019. 2. 21.‘골절부위는 유합 상태이나 연골 손상이 심하게 있어서 외상성 관절염가능성 큼. 부정 유합으로 인한 환자의 불편감을 확인할 수 없음. CRPS(복합부위 통증증후군) 의증’, 2019. 7. 12.‘관절염 진행 중, 골유합은 됨’,‘정중신경 손상으로 pinch(집기)가 안 되고 상처부위 저린감 심함’,‘수동적인 관절운동은 어느 정도 되나 정중신경 자극 마비 증상, 좌 3,4수지 감각저하와 운동의 부조화’, 2019. 7. 26.‘3수지 척골부, 4수지 요골부 감각 떨어짐’, 2019. 8. 8.‘저린 것도 비슷해요’, 2019. 9. 6.‘강제로 손 꺾으면 엄청 아파요’, 2019. 9. 11. 마취통증의학과 초진기록상 ‘2018년 4월 발생한 외상 이후 3차례 수술 받은 자로, 수술 이후에도 가만히 있어도 발생하는 심하고 움직일 수 없을 정도의 통증을 주소로 내원’, 복합부위 통증 증후군 1형 의증, ‘근전도는 통증이 심해서 하지 못했다’,‘4수지 요골부 감각 떨어지나 있음’, 2019. 12.경‘아픈 건 똑같다’, 2020. 1. 3.‘통증이 심하지만 운동은 가능함. 정중신경 절개 주변 손 못 대게 많이 아픈 상태임’ 등 기재되어 통증이 주호소이며, 이는 관절운동범위감소 정도에 따라 장애정도를 판정하는 관절장애정도판정기준 상 인정되지 않는 통증으로 인한 운동제한이다. 경과기록상 2019. 10. 11.‘통증은 심하지만 운동은 가능함’이라 기재 된 점, 2020. 1. 3. 좌측 손목 요사위 20, 척사위 10, 굴곡 50, 신전 50 기재되어 28% 제한, 소견서상 수동운동범위로 좌측 손목관절 33% 제한으로 평가된 점, 영상자료(X-RAY)상 좌측 손목 관절염으로 통증이 있을 수 있으나 판정기준에 해당될 정도의 운동제한을 야기할 소견으로 볼 수 없는 점, 근전도검사 결과상 좌측 정중신경의 불완전손상 소견이 있으나 3, 4수지의 운동에 일부 영향을 줄 수 있는 정도이며, 장애정도 판정기준에 해당될 정도의 신경손상으로 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려하였을 때, 좌측 손목관절의 운동범위가 50% 이상 감소된 상태로 인정되지 않아 좌측 상지 관절장애 미해당 결정하였다. 또한 소견서(2020.4.14.) 상 능동 운동범위로 좌측손목관절 89% 제한, 좌측 모든 손가락 각각 50% 이상 제한으로 기재되어 ‘능동’ 운동범위 및 지체기능장애 해당여부 검토하였으나 치료경과, 수상내역 및 근전도상 신경손상정도 등을 고려할 때, 능동운동범위로 판정될만한 소견으로 볼 수 없으며 지체기능장애로도 인정할만한 소견 없다. 장애정도심사규정 제9조 제1항에 따라 심사는 제출된 관련서류에 의한 서면심사가 원칙이며, 이를 통하여 심사가 어려운 경우에 직접 장애인의 장애정도를 진단하여 판정하도록 하는 직접진단제도가 있으나 이는 장애심사 전문기관이 그 필요성을 판단하는 것이므로 청구인의 요구가 있는 경우 시행하는 것이 아니다. 청구인의 장애 심사 시 전문의 2인이 참여하는 장애 심사 자문회가 6회에 걸쳐 시행되어 총 12인의 전문의가 회의에 참여하였으며 해당 자문회의에서 직접진단대상으로 판단되지 않았다. 3) 피청구인은 청구인이 2020. 4. 23. 장애등록을 신청함에 있어 적법한 절차에 따라 장애정도를 결정하였고, 장애정도 판정기준 및 심사규정에 따라“장애 미해당”결정은 적법ㆍ타당한 처분이므로, 청구인의 이 사건 심판 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【장애인복지법】 [시행 2020. 3. 4.] [법률 제16733호, 2019. 12. 3., 일부개정] 제32조(장애인 등록) ①장애인, 그 법정대리인 또는 대통령령으로 정하는 보호자(이하 "법정대리인등"이라 한다)는 장애 상태와 그 밖에 보건복지부령이 정하는 사항을 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 등록하여야 하며, 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 등록을 신청한 장애인이 제2조에 따른 기준에 맞으면 장애인등록증(이하 "등록증"이라 한다)을 내주어야 한다. ⑥ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 장애인 등록 및 제3항에 따른 장애 상태의 변화에 따른 장애 정도를 조정함에 있어 장애인의 장애 인정과 장애 정도 사정이 적정한지를 확인하기 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관에 장애 정도에 관한 정밀심사를 의뢰할 수 있다. 【장애인복지법 시행령】[시행 2020. 1. 1.] [대통령령 제30288호, 2019. 12. 31., 일부개정] 제2조(장애의 종류 및 기준) ① 「장애인복지법」(이하 “법”이라 한다) 제2조제2항 각 호 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 장애의 종류 및 기준에 해당하는 자”란 별표 1에서 정한 사람을 말한다. ② 장애의 정도는 보건복지부령으로 정한다. 제20조의2(정밀심사 의뢰기관) ① 법 제32조제6항에서 "대통령령으로 정하는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관"이란 「국민연금법」 제24조에 따른 국민연금공단(이하 "국민연금공단"이라 한다)을 말한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022781"></img> 【장애인복지법 시행규칙】[시행 2019. 9. 27.] [보건복지부령 제672호, 2019. 9. 27., 타법개정] 제2조(장애인의 장애 정도 등) ① 「장애인복지법 시행령」(이하 “영”이라 한다) 제2조제2항에 따른 장애 정도는 별표 1과 같다. ② 보건복지부장관은 제1항에 따른 장애 정도의 구체적인 판정기준을 정하여 고시할 수 있다. 제3조(장애인의 등록신청 및 장애 진단) ① 법 제32조제1항에 따라 장애인의 등록을 신청하려는 자는 별지 제1호의2서식의 장애인 등록 및 서비스 신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 관할 읍ㆍ면ㆍ동장을 거쳐 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말하며, 이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)에게 제출해야 한다. 다만, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제32조의2에 따라 장애인 등록을 하려는 사람에 대해서는 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 재외동포 및 외국인임을 증명하는 서류를 확인해야 하며, 신청인이 확인에 동의하지 않은 경우에는 이를 첨부하도록 해야 한다. 1. 사진(신청 전 6개월 이내에 모자 등을 쓰지 않고 촬영한 천연색 상반신 정면사진으로 가로 3.5센티미터, 세로 4.5센티미터의 사진을 말한다) 1장 2. 등록대상자의 장애 상태를 확인할 수 있는 서류 ② 제1항에 따른 등록신청을 받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 등록대상자와의 상담을 통하여 그 장애 상태가 영 제2조에 따른 장애의 기준에 명백하게 해당되지 않는 경우 외에는 지체 없이 별지 제2호서식의 의뢰서에 따라 「의료법」 제3조에 따른 의료기관 또는 「지역보건법」 제10조 및 제13조에 따른 보건소와 보건지소(이하 “의료기관”이라 한다) 중 보건복지부장관이 정하는 장애유형별 해당 전문의가 있는 의료기관에 장애 진단을 의뢰할 수 있다. ③ 제2항에 따라 장애 진단을 의뢰받은 의료기관은 장애인의 장애 상태를 진단한 후 별지 제3호서식의 진단서를 장애 진단을 의뢰한 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 통보해야 한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3항에 따라 통보받은 진단 결과에 대하여 보다 정밀한 심사가 필요하다고 인정되는 경우에는 국민연금공단에 장애 정도에 관한 심사를 의뢰할 수 있다. 이 경우 장애 정도에 관한 국민연금공단의 심사 방법 및 기준 등에 필요한 사항은 보건복지부장관이 정하여 고시한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022783"></img> 【장애정도 판정기준】(2020. 3. 12. 보건복지부고시 제2020-59호) 1. 지체장애 판정기준 (2) 관절장애 (가) 관절장애라 함은 관절의 강직 또는 관절의 불안정(동요관절, 인공관절치환술 후 상태 등)이 있는 경우를 말한다. (나) 관절강직이라 함은 관절이 한 위치에서 완전히 고정(완전강직)되었거나, 관절운동범위가 감소된 것(부분강직)을 말하며, 그 정도는 Goniometer 등 관절운동범위 측정기로 측정한 관절운동범위가 해당관절의 정상운동범위에 비해 어느 정도 감소(%)되었는지에 따라 구분한다. (다) 이때 관절운동범위는 수동적 운동범위를 기준으로 한다. 수동적 관절운동범위의 측정은 수 분 동안 해당관절의 수동적 관절운동을 시킨 후 검사자가 0.5kg중의 힘을 가하여 관절을 움직인 상태에서 측정한다. 다만, 근육의 마비가 있거나 외상 후 건이나 근육의 파열이 있는 경우 (능동적 관절운동범위가 수동적 관절운동범위에 비해 현저히 작을 경우)에는 지체기능 장애로 판정하고, 준용할 항목이 없는 경우 능동적 관절운동범위를 사용하여 관절장애로 판정할 수 있다. (라) 이학적 검사와 그 근거가 되는 영상의학검사나 근전도 검사 소견 등이 서로 일치함을 확인하여야 한다. (마) 관절장애는 상지관절장애, 하지관절장애로 구분한다. ① 상지관절장애 ㉮ 팔의 3대 관절은 어깨관절, 팔꿈치관절, 손목관절을 말한다. ㉯손가락의 세 개 관절은 중수지관절, 근위지관절, 원위지관절을 말한다. - 엄지손가락의 관절은 중수지관절, 지관절을 말한다. ㉰ 팔의 3대 관절에 인공관절치환술을 시행하였으나, 예후가 불량하여 뼈스캔 사진 등 영상자료를 통해 뚜렷한 골 융해, 삽입물의 이완, 중등도 이상의 불안정 또는 강직, 염증 소견이 확인되는 경우에는 장애의 정도가 심하지 않은 장애인 중 장애상태 제6호 또는 제12호로 인정한다. - 중등도 이상의 불안정 또는 강직이라 함은 방사선상 아탈구가 나타나거나, 관절운동범위가 해당 관절 운동범위의 50% 이상 감소된 경우를 말한다. - 인공관절치환술 중 관절기능의 기여도가 적은 팔꿈치관절의 요골두 치환술이나 손목관절의 원위척골 치환술과 같은 부분치환술을 시행한 경우는 장애정도를 인정하지 않는다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022779"></img> <장애정도기준> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 장애진단서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 청구인으로부터 장애등급 신청을 받고, 국민연금공단에 장애등급심사를 요청하여 2020. 6. 1. 국민연금공단으로부터‘장애정도 미해당’결정을 받아 청구인에게 통보하였다. 나) 청구인은 피청구인에게 2020. 6. 15. 이의신청서를 제출 하였고, 피청구인은 국민연금공단에 재심사를 의뢰하여, 국민연금공단으로부터 종전과 동일한 심사결과인‘장애정도 미해당’결정을 받아 같은 해 7. 15. 청구인에게 통보하였다. 2) 장애인복지법 제32조 제1항, 같은 법 시행규칙 제3조에 의하면 장애인, 그 법정대리인 또는 대통령령이 정하는 보호자는 장애 상태와 그 밖에 보건복지부령이 정하는 사항을 시장 등에게 등록하여야 하며, 시장 등은 등록을 신청한 장애인이 기준에 맞으면 장애인등록증을 내주어야 하고, 시장 등은 장애인 등록 및 장애 상태의 변화에 따른 장애 등급을 조정함에 있어 장애인의 장애 인정과 장애등급 사정이 적정한지를 확인하기 위하여 필요한 경우 국민연금공단에 장애정도에 관한 정밀심사를 의뢰할 수 있다. 같은 법 시행령 제2조 및 [별표 1] 등에 의하면 지체장애인이란, 한 손의 엄지손가락을 지골(指骨 : 손가락 뼈) 관절 이상의 부위에서 잃은 사람 또는 한 손의 둘째 손가락을 포함한 두 개 이상의 손가락을 모두 제1지골 관절 이상의 부위에서 잃은 사람 또는 한 손의 엄지손가락 기능을 잃은 사람 또는 한 손의 둘째 손가락을 포함한 손가락 두 개 이상의 기능을 잃은 사람 등을 말한다. 3) 청구인은 현재 청구인의 장애상태가 반영되지 않은 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, 관절장애 판정에 있어 근육의 마비가 있고 능동적 관절운동범위가 수동적 관절운동범위에 비하여 현저히 작을 경우에는 능동적 관절운동범위를 사용하여 관절장애를 판단할 수 있다. 제출된 장애진단서 및 소견서에 의하면 손목관절의 수동운동범위와 능동운동범위 사이에 큰 차이를 보이나, 신병원의 의무기록에서 단무지외전근의 위축이 자명하지 않다고 하며, 동수원병원의 재활의학과 검사결과지에서 정중신경의 손상 역시 불완전 손상이며 호전된 소견이 있다. 그러므로 청구인의 상태는 장애등록심사 규정을 근거로 수동적 관절운동범위에 따라 판정함이 타당하다. 첨부된 소견서에 수지의 수동운동범위에 대한 기술이 없고, 손목관절에 대해서만 기재되어 있으므로, 이에 따르면 청구인의 상태는 상지관절장애 최소 인정기준에 해당되지 않는 것으로 판단된다. 따라서 피청구인이 관계법령에 따라 한 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.