장해위로금 지급거부처분 취소청구

1. 사건개요 가. 고 정○○(이하 ‘고인’이라 한다)은 2001. 12. 27. 진폐로 진단받고 정밀진단을 받은 결과 ‘병형 2/1형, 심폐기능 정상(F0)으로 나타나 장해등급 제11급 판정을 받았다. 나. 고인은 2010. 12. 6. 다시 진폐로 진단받고 정밀진단을 받은 결과 ’병형 4A, 합병증 기흉(px)‘으로 나타나 장해등급 제11급 및 요양 판정을 받았고, 이에 매월 구「산업재해보상보험법」(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 일부 개정되어 2010. 11. 21. 시행된 것, 이하 ‘개정 산재보험법’이라 한다)에 따른 진폐보상연금을 수령하며 요양하던 중 2019. 1. 7. 진폐로 사망하였다. 다. 고인의 배우자인 청구인은 고인이 사망 전 2014. 6. 24., 2017. 3. 7., 2017. 6. 7., 2018. 6. 5., 2018. 9. 4. 근로복지공단 □□병원에서 실시한 폐기능검사 결과가 심폐기능 고도장해(F3)에 해당한다며 2021. 10. 15. 피청구인에게 장해등급 제1급의 장해위로금 지급신청을 하였으나, 피청구인은 고인은 개정 산재보험법 적용을 받는 자로서 법상 진폐진단절차 외에 사망 전 임의로 실시한 폐기능 검사기록은 진폐심사회의 심의대상이 될 수 없다는 이유를 들어 2021. 12. 15. 청구인의 신청을 거부(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 고인은 사망 전 폐기능 검사 결과 폐기능이 악화되었다는 점이 확인되고, 고인은 2001. 12. 7. 진단된 진폐에 대해 장해11급으로 판정된 내역은 있으나 해당 보험급여 등을 지급받은 내역이 없으므로 사망 전 심폐기능에 해당하는 장해위로금 지급시 제11급 일수를 공제하지 않고 지급하여야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 2010. 11. 21. 이전에 요양 중 사망한 진폐근로자의 임의검사결과에 대해서는 장해등급을 판정하고 있다. 그러나 개정 산재보험법은 그간 시행규칙에서 정한 진폐진단 절차를 법률로 규정하였으므로 2010. 11. 21.부터는 법률에서 정한 진폐진단절차를 거치지 않은 임의검사결과에 대해서는 장해등급을 인정할 수 없다. 한편, 개정 산재보험법에서 진폐판정절차를 법률로 정한 이유는 공정한 진폐 보상을 위해서는 정확한 심폐기능정도의 진단이 중요하기 때문이므로, 정확한 검사를 기대하기 어려운 일반의료기관의 임의검사결과를 그대로 인정하는 것은 타당하지 않다. 고인은 개정 산재보험법 적용을 받는 자로 사망 전까지 진폐보상연금을 받아 왔으므로 상향된 등급의 진폐보상연금을 받으려면 다시 정밀진단을 받아 진폐심사회의 판정을 받아야 된다는 점을 알고 있었다. 그럼에도 고인은 이의를 제기하지 않고 피청구인이 인정한 장해등급에 해당하는 보상을 수령하다가 사망하였는바, 청구인이 임의검사 결과를 근거로 상향된 장해등급을 인정해 달라고 하는 것은, 진폐 근로자의 진폐장해를 제대로 진단하여 상응하는 보험급여를 지급하고자 하는 제도의 취지와 체계를 무너뜨리는 것이다(임의검사 결과가 제출되는 경우의 대부분은 요양 중 일시적 상태 악화나 사망 직전의 위험한 상태에 대해 실시한 것으로, 평상시의 폐기능 장해의 정도를 정확히 반영하지 못한다). 4. 관계법령 구 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률(2010. 5. 20. 법률 제10304호로 일부개정되어 2010. 11. 21. 시행되기 전의 것) 제24조, 제28조 구 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률(2010. 5. 20. 법률 제10304호로 일부개정되어 2010. 11. 21. 시행된 것) 부칙 제4조 구 산업재해보상보험법(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 일부 개정되어 2010. 11. 21. 시행되기 전의 것) 제36조, 제57조 산업재해보상보험법 제81조, 제91조의3, 제91조의5, 제91조의6, 제91조의7, 제91조의8 산업재해보상보험법 시행령 제21조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정해석 등에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 개정 산재보험법의 개정 취지의 주요내용은 다음과 같다. 다 음 - o 개정이유 : 업무상 질병인 진폐에 걸린 근로자 중 일부는 합병증 등의 치료를 이유로 장기간 요양을 하면서 그 기간 동안에 휴업급여와 상병보상연금도 함께 지급받게 되고 사후에는 진폐로 인한 사망으로 쉽게 인정되어 유족급여도 받게 됨으로써, 요양을 받지 않으면서 장해급여만을 받고 있는 다른 진폐근로자에 비하여 보상수준이 지나치게 커지는 문제가 있어서, 진폐근로자에게 휴업급여와 상병보상연금을 지급하지 않고 요양 여부와 관계없이 기초연금을 포함한 진폐보상연금을 지급하는 것으로 변경하여 진폐근로자 간 보상의 형평성을 높이고 진폐근로자의 생활안정에 기여 o 진폐판정 절차의 간소화(법 제91조의5부터 제91조의8까지 신설) - 현재 이 법의 시행규칙에 규정되어 있는 진폐판정의 절차가 복잡하여 간소화하고 이 법에 주요한 내용을 규정할 필요가 있음 - 진폐에 대한 판정 절차를 요양급여 등의 청구, 진폐의 진단, 진폐심사회의의 심사, 진폐판정 및 보험급여의 결정으로 단순화하고, 진폐판정에 필요한 기준, 요양대상 인정기준, 진폐장해등급 기준 등은 대통령령으로 정하도록 함 - 진폐판정 및 보험급여의 결정 절차 등을 명확히 하여 관련 업무의 신속성 및 공정성을 제고할 것으로 기대됨 나. 피청구인의 ‘장해위로금 지급관련 행정해석 변경알림’(2015. 1. 19.)의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - o 공단은 구 진폐예방법 적용 대상자가 개정법 시행일(2010. 11. 21.) 후 요양판정을 받은 경우, 부칙 제4조(‘종전의 규정에 따라 장해위로금을 지급한다’)에 따라 종전 규정에 따라 요양이 종결되어야 장해위로금 차액분을 지급하였으나 o 중앙행정심판위원회는 부칙 제4조를 ‘변경된 장해등급의 장해위로금을 종전 규정에 따라 산정하여 지급한다’는 의미로 해석하여 재결하였는바, - 공단은 이를 수용하여 2010. 11. 21. 이후 요양판정자에게도 장해등급 상향 시 장해위로금 차액분을 지급하기로 행정해석을 변경 - 행정해석 변경 이후 (요양)판정자는 장해급여의 대상이 된 사실을 안 최초의 날부터 소멸시효 3년을 적용하고, 행정해석 변경 이전에 요양판정을 받고 요양 중인 자는 요양 종결일부터 소멸시효 3년을 적용 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 구「진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률」(2010. 5. 20. 법률 제10304호로 일부개정되어 2010. 11. 21. 시행되기 전의 것) 제24조, 제28조에 따르면, 진폐위로금 중 장해위로금은 진폐로 구「산업재해보상보험법」(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 일부 개정되어 2010. 11. 21. 시행되기 전의 것, 이하 ‘구 산재보험법’이라 한다)에 따른 장해급여의 대상이 된 근로자가 퇴직하거나 퇴직한 근로자가 진폐로 구 산재보험법에 따른 장해급여의 대상이 되는 경우에 지급하고, 장해위로금을 받을 권리는 3년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성된다. 2) 구「진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률」(2010. 5. 20. 법률 제10304호로 일부개정되어 2010. 11. 21. 시행된 것) 부칙 제4조에 따르면 이 법 시행 전에 종전의 규정에 따라 장해위로금을 받은 근로자(이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 근로자를 포함한다)가 이 법 시행 후에 진폐장해등급이 변경된 경우에도 종전의 규정에 따라 장해위로금을 지급한다. 3) 구 산재보험법 제36조제1항, 제57조제1항ㆍ제2항에 따르면, (진폐로 인한) 장해급여는 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸려 치유된 후 신체 등에 장해가 있는 경우에 그 근로자에게 지급하고, 장해급여는 장해등급에 따라 별표 2에 따른 장해보상연금 또는 장해보상일시금으로 한다. 4) 개정 산재보험법 부칙 제2조에 따르면 제36조제1항ㆍ제2항 및 제91조의3의 개정규정은 종전의 규정에 따라 진폐로 인하여 장해보상연금을 받고 있는 사람(이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 사람을 포함한다)에 대하여도 적용한다. 5)「산업재해보상보험법」(이하 ‘산재보험법’이라 한다) 제91조의3제1항에 따르면 진폐보상연금은 업무상 질병인 진폐에 걸린 근로자(이하 ‘진폐근로자’라 한다)에게 지급하는데, 같은 법 제91조의5에 따르면, 분진작업에 종사하고 있거나 종사하였던 근로자가 업무상 질병인 진폐로 요양급여 또는 진폐보상연금을 받으려면 공단에 청구하여야 하고(제1항), 제1항에 따라 요양급여 등을 청구한 사람이 제91조의8제2항에 따라 요양급여 등의 지급 또는 부지급 결정을 받은 경우에는 제91조의6에 따른 진단이 종료된 날부터 1년이 지나거나 요양이 종결되는 때에 다시 요양급여 등을 청구할 수 있다. 산재보험법 제91조의6에 따르면, 공단은 근로자가 제91조의5에 따라 요양급여 등을 청구하면 진폐예방법 제15조에 따른 건강진단기관에 진폐판정에 필요한 진단을 의뢰하여야 하고(제1항), 건강진단기관은 제1항에 따라 진폐에 대한 진단을 의뢰받으면 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 진폐에 대한 진단을 실시하고 그 진단결과를 공단에 제출하여야 하며(제2항), 공단은 제2항에 따라 진단을 실시한 건강진단기관에 그 진단에 드는 비용을 지급하고(제4항), 제2항에 따라 진단을 받는 근로자에게는 고용노동부장관이 정하여 고시하는 금액을 진단수당으로 지급할 수 있다(제5항). 산재보험법 제91조의7제1항에 따르면 제91조의6에 따른 진단결과에 대하여 진폐병형 및 합병증 등을 심사하기 위하여 공단에 관계 전문가 등으로 구성된 진폐심사회의(이하 ‘진폐심사회의’라 한다)를 두는데, 같은 법 제91조의8에 따르면, 공단은 제91조의6에 따른 진단결과를 받으면 진폐심사회의의 심사를 거쳐 해당 근로자의 진폐병형, 합병증의 유무 및 종류, 심폐기능의 정도 등을 판정(이하 ‘진폐판정’이라 한다)하여야 하고(제1항), 제1항의 진폐판정 결과에 따라 요양급여의 지급 여부, 진폐장해등급과 그에 따른 진폐보상연금의 지급 여부 등을 결정하여야 한다(제2항). 한편, 산재보험법 제81조에 따르면, 보험급여의 수급권자가 사망한 경우에 그 수급권자에게 지급하여야 할 보험급여로서 아직 지급되지 아니한 보험급여가 있으면 그 수급권자의 유족(유족급여의 경우에는 그 유족급여를 받을 수 있는 다른 유족)의 청구에 따라 그 보험급여를 지급하고(제1항), 제1항의 경우에 그 수급권자가 사망 전에 보험급여를 청구하지 아니하면 같은 항에 따른 유족의 청구에 따라 그 보험급여를 지급하는데(제2항), 같은 법 시행령 제21조제1항·제2항에 따르면 공단은 진폐보상연금의 신청 또는 청구를 받으면 보험급여의 지급 여부와 지급 내용 등을 결정하여 청구인에게 알려야 한다. 나. 판 단 피청구인은 고인은 개정 산재보험법 적용을 받는 자이므로 법에 규정된 진폐진단절차가 아닌 임의 검사자료를 근거로 청구된 장해위로금은 진폐심사회의 심의대상이 될 수 없다고 주장하므로 살펴본다. 장해위로금은 소정의 분진작업에 종사한 근로자가 진폐에 걸려 장해등급 판정을 받은 경우에 산재보험금과 함께 국가에 청구할 수 있는 권리인데, 다만 산재보험법에서 이미 산재보험금 등을 지급받은 근로자로 하여금 정밀진단이 종료된 날부터 1년이 지나 다시 이를 청구할 수 있도록 한 것은, 한번 걸리면 호전 가능성 없이 계속 악화되는 진폐의 특성을 고려한 것으로서, 근로자가 ‘생전에’ 최소 1년마다 진폐의 경과를 확인하여 상향된 산재보험금 등을 청구할 수 있도록 한 것이므로, 피청구인은 단지 근로자가 사망 전에 상향된 산재보험금 등을 신청하지 않았다고 하여 위 규정을 근거로 소멸시효가 완성되지 않은 근로자의 청구를 거부할 수 없다고 할 것이다. 또한 산재보험법 제91조의6에서 피청구인이 근로자의 산재보험금 등 청구에 대하여 진폐예방법에 따른 건강진단기관에 정밀진단을 의뢰하도록 하고, 건강진단기관이 그 진단결과를 공단에 제출하도록 한 것은, 위에서 본 바와 같이 근로자가 생전에 이를 청구한 경우에 적용되는 것이지, 근로자가 청구 전에 사망하여 물리적으로 피청구인의 정밀진단 절차를 밟을 수 없게 된 경우에 대해서까지 적용할 것은 아니다. 반면 산재보험법 제81조는 미지급 보험급여에 대한 유족의 청구 권리를 규정하고 있고, 미지급 보험급여의 수급권자인 근로자의 유족이 보험급여 등을 청구한 이상 피청구인은 같은 법 시행령 제21조에 따라 보험급여의 지급 여부와 지급 내용 등을 결정해서 회신해야 한다. 그렇다면 산재보험법 제91조의7 및 제91조의8에서 피청구인이 제91조의6에 따른 진단결과에 대하여 진폐심사회의의 심사를 거쳐 진폐판정을 하도록 규정한 취지는, 피청구인이 진폐 판정 전에 반드시 전문가의 심사를 거치도록 한 것으로 볼 것이지, 피청구인이 의뢰하지 않은 객관적 검사자료에 대하여 도식적으로 진폐심사회의 심사를 거부하라는 것은 아니다. 종합하면, 피청구인이 고인이 요양 중 산재보험법의 진폐진단절차를 이행하지 않았다는 이유로 청구인에게 진폐장해등급 판정 자체를 거부한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.