장해위로금 지급거부처분 취소청구

1. 사건개요 가. 고(故) 최○○(이하 ‘고인’이라 한다)은 □□광업소에서 1982. 8. 24.부터 1986. 12. 31.까지 광원 등으로 근무한 자로, 2004. 7. 22. 진폐로 처음 진단받고 한국산재의료원 △△병원에서 정밀진단을 받은 결과[병형 1/0형] 장해등급 제13급에 해당하는 장해보상일시금 및 장해위로금을 지급받았다. 나. 고인은 2018. 9. 5. 다시 진폐로 진단받고 근로복지공단 △△병원에서 정밀진단을 받은 결과[병형 1/1형, 합병증 원발성 폐암(ca)] 장해등급 제13급 및 합병증에 따른 요양판정을 받고 요양하던 중 2019. 12. 24. 사망하였다. 다. 고인의 배우자인 청구인은 2021. 9. 15. 피청구인에게 고인이 요양 중인 2019. 8. 17. ☆☆병원에서 실시한 폐기능 검사결과가 심폐기능 고도장해(F3)에 해당한다며 진폐장해등급 제1급의 장해위로금 지급신청을 하였으나, 피청구인은 ‘고인은 구「산업재해보상보험법」(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 일부 개정되어 2010. 11. 21. 시행된 것, 이하 ‘개정 산재보험법’이라 한다) 이후 요양 결정을 받고 요양 중 사망한 자로, 정밀진단일 이후 사망일까지 이직자 건강진단 신청 등을 통해 같은 법에서 정한 진폐진단절차를 진행할 수 있었음에도 별다른 사유 없이 이 절차를 이행하지 않았는바, 사망 전 임의로 실시한 폐기능 검사기록은 진폐심사회의 심의대상이 될 수 없다‘는 이유로 2021. 9. 29. 청구인의 신청을 거부(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 고인은 사망 전 폐기능 검사 결과 폐기능이 악화되었다는 점이 확인되므로, 피청구인은 이에 해당하는 장해등급 결정 및 미지급 위로금을 지급해야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인 공단은 ‘구「산업재해보상보험법 시행규칙」(2010. 11. 24. 고용노동부령 제8호로 개정ㆍ시행되기 전의 것)에서 정한 진폐진단절차는 법령상 위임의 근거가 없는 행정청의 내부절차이므로 구「산업재해보상보험법」(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 일부 개정되어 2010. 11. 21. 시행되기 전의 것, 이하 ‘구 산재보험법’이라 한다)의 적용을 받는 진폐근로자의 경우에는 진폐진단절차를 거치지 않았다는 이유만으로 장해급여 청구를 거부할 수 없다‘는 법원의 판결(대법원 2016. 9. 28. 선고 2014두14297)을 수용하여 2010. 11. 21. 이전에 요양 중 사망한 진폐근로자의 임의검사결과에 대해서는 장해등급을 판정하고 있다. 그러나 개정 산재보험법은 그간 시행규칙에서 정한 진폐진단 절차를 법률로 규정하였으므로 2010. 11. 21.부터는 법률에서 정한 진폐진단절차를 거치지 않은 임의검사결과에 대해서는 장해등급을 인정할 수 없다고 할 것이다. 한편, 개정 산재보험법에서 진폐판정절차를 법률로 규정한 이유는 공정한 진폐 장해보상을 위해서는 정확한 심폐기능정도의 진단이 중요하기 때문이다. 구체적으로, 진폐병형은 흉부 방사선 영상의 판독으로 검사 결과의 객관성이 담보되지만, 심폐기능정도는 피검사자의 노력 정도가 결과에 영향을 주기 때문에 검사 결과의 신뢰성을 담보하기 어려운 문제가 있다. 따라서 공정한 장해판정을 위해서는 폐기능 검사의 질 관리가 엄격하게 이루어지는 건강진단기관에서 소정의 방법에 따라 실시되어야 하는바, 정확한 검사를 기대하기 어려운 일반의료기관의 임의검사결과를 그대로 인정하는 것은 타당하지 않다. 또한 모든 사람은 사망 직전에 폐기능을 포함하여 신체의 전반적 기능이 급격하게 악화되는바, 사망 직전에 실시한 폐기능 검사는 신뢰하기 어렵다. 나. 고인은 개정 산재보험법 시행일(2010. 11. 21.) 이후 요양결정을 받아 개정 산재보험법을 적용받고 사망 전 공단으로부터 진폐보상연금(당시 판정받은 장해등급이 기존 장해등급과 동일하여 장해급여 차액 없이 기초연금 대상임)을 받아 왔으므로 진폐판정 및 보험급여 결정절차에 관하여 잘 알고 있었고, 상향된 등급의 진폐보상연금을 받으려면 다시 정밀진단을 받아 진폐심사회의의 판정을 받으면 된다는 것도 알고 있었다. 그럼에도 고인은 이의를 제기하지 않고 공단이 인정한 진폐장해등급에 해당하는 보상을 오랜 기간 수령하다가 사망하였는바, 청구인이 법령과 제도에서 인정하지 않는 임의검사 결과를 근거로 상향된 장해등급을 인정해 달라고 하는 것은, 진폐 근로자의 장해상태를 제대로 반영하여 그에 상응하는 보험급여를 지급하고자 하는 제도의 취지와 행정의 체계를 완전히 무너뜨리는 것이다(임의검사 결과지가 제출되는 경우의 대부분은 진폐환자가 요양 중에 일시적으로 상태가 악화되거나, 사망에 이르기 직전의 위험한 상태가 발생한 경우에 실시한 것으로, 평상시의 폐기능 장해의 정도를 정확히 반영하지 못하는데, 진폐정밀진단 절차로 나아가지 않은 사실로부터 일시적인 상태 악화라는 점이 추단된다). 4. 관계법령 구 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률(2010. 5. 20. 법률 제10304호로 일부개정되어 2010. 11. 21. 시행되기 전의 것) 제24조, 제25조, 제28조 구 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률(2010. 5. 20. 법률 제10304호로 일부개정되어 2010. 11. 21. 시행된 것) 부칙 제4조 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률 제13조, 제24조 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률 시행규칙 제17조 구 산업재해보상보험법(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 일부 개정되어 2010. 11. 21. 시행되기 전의 것) 제36조, 제57조 구 산업재해보상보험법(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 일부 개정되어 2010. 11. 21. 시행된 것) 부칙 제2조 산업재해보상보험법 제36조, 제81조, 제91조의3, 제91조의5, 제91조의6, 제91조의7, 제91조의8 산업재해보상보험법 시행령 제21조, 별표 6, 별표 11의2 5. 인정사실 개정 산재보험법의 개정 취지의 주요내용은 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 다 음 - o 개정이유 : 업무상 질병인 진폐에 걸린 근로자 중 일부는 합병증 등의 치료를 이유로 장기간 요양을 하면서 그 기간 동안에 휴업급여와 상병보상연금도 함께 지급받게 되고 사후에는 진폐로 인한 사망으로 쉽게 인정되어 유족급여도 받게 됨으로써, 요양을 받지 않으면서 장해급여만을 받고 있는 다른 진폐근로자에 비하여 보상수준이 지나치게 커지는 문제가 있어서, 진폐근로자에게 휴업급여와 상병보상연금을 지급하지 않고 요양 여부와 관계없이 기초연금을 포함한 진폐보상연금을 지급하는 것으로 변경하여 진폐근로자 간 보상의 형평성을 높이고 진폐근로자의 생활안정에 기여 o 진폐판정 절차의 간소화(법 제91조의5부터 제91조의8까지 신설) - 현재 이 법의 시행규칙에 규정되어 있는 진폐판정의 절차가 복잡하여 간소화하고 이 법에 주요한 내용을 규정할 필요가 있음 - 진폐에 대한 판정 절차를 요양급여 등의 청구, 진폐의 진단, 진폐심사회의의 심사, 진폐판정 및 보험급여의 결정으로 단순화하고, 진폐판정에 필요한 기준, 요양대상 인정기준, 진폐장해등급 기준 등은 대통령령으로 정하도록 함 - 진폐판정 및 보험급여의 결정 절차 등을 명확히 하여 관련 업무의 신속성 및 공정성을 제고할 것으로 기대됨 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 구「진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률」(2010. 5. 20. 법률 제10304호로 일부개정되어 2010. 11. 21. 시행되기 전의 것, 이하 ‘구 진폐예방법’이라 한다) 제24조, 제25조, 제28조에 따르면, 진폐위로금 중 장해위로금은 진폐로 구 산재보험법에 따른 장해급여의 대상이 된 근로자가 퇴직하거나 퇴직한 근로자가 진폐로 구 산재보험법에 따른 장해급여의 대상이 되는 경우에 지급하고, 해당 근로자의 퇴직 당시 평균임금을 기준으로 구 산재보험법의 진폐에 따른 장해보상일시금의 100분의 60에 해당하는 금액으로 하며, 장해위로금을 받을 권리는 3년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성되는데, 구 산재보험법 제36조제1항, 제57조제1항·제2항에 따르면, (진폐로 인한) 장해급여는 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸려 치유된 후 신체 등에 장해가 있는 경우에 그 근로자에게 지급하고, 장해급여는 장해등급에 따라 별표 2에 따른 장해보상연금 또는 장해보상일시금으로 하며, 그 장해등급의 기준은 대통령령으로 정한다(구 산재보험법 시행령 별표 6에 따르면 제7급의 장해등급은 ‘진폐증의 병형이 제1형, 제2형 또는 제3형이면서 동시에 심폐기능에 경도 장해가 남은 사람’을 말한다). 2)「진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률」(이하 ‘진폐예방법’이라 한다) 제24조, 제25조, 제28조에 따르면 진폐위로금 중 진폐재해위로금은 「산업재해보상보험법」(이하 ‘산재보험법’이라 한다) 제91조의8의 진폐판정에 따른 진폐장해등급(이하 ‘진폐장해등급’이라 한다)이 결정된 근로자에게 지급하고, 진폐재해위로금을 받을 권리는 3년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성되는데, 구「진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률」(2010. 5. 20. 법률 제10304호로 일부개정되어 2010. 11. 21. 시행된 것) 부칙 제4조에 따르면 이 법 시행 전에 종전의 규정에 따라 장해위로금을 받은 근로자(이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 근로자를 포함한다)가 이 법 시행 후에 진폐장해등급이 변경된 경우에도 종전의 규정에 따라 장해위로금을 지급한다. 3) 산재보험법 제36조제1항·제2항에 따르면 진폐에 따른 보험급여의 종류는 제91조의3에 따른 진폐보상연금 등으로 하고, 진폐보상연금은 제91조의3에 따른 보험급여를 받을 수 있는 사람(이하 ‘수급권자’라 한다)의 청구에 따라 지급하는데, 같은 법 시행령 제21조제1항·제2항에 따르면 공단은 진폐보상연금의 신청 또는 청구를 받으면 보험급여의 지급 여부와 지급 내용 등을 결정하여 청구인에게 알려야 한다. 산재보험법 제91조의3제1항ㆍ제2항에 따르면, 진폐보상연금은 업무상 질병인 진폐에 걸린 근로자(이하 ‘진폐근로자’라 한다)에게 지급하고, 진폐보상연금은 소정의 평균임금을 기준으로 하여 별표 6에 따라 산정하는 진폐장해등급별 진폐장해연금과 기초연금을 합산한 금액으로 한다(한편, 개정 산재보험법 부칙 제2조는 제36조제1항ㆍ제2항 및 제91조의3의 개정규정이 종전의 규정에 따라 진폐로 인하여 장해급여를 받고 있는 사람에 대하여도 적용되도록 하여 진폐근로자가 장해급여 중 장해보상일시금을 받는 경우는 더 이상 없도록 하면서 동시에 종전의 규정에 따라 산정된 장해급여가 개정규정에 따라 산정된 진폐보상연금보다 많은 경우에는 그 차액분을 지급받을 수 있도록 보장하였다). 산재보험법 제91조의5에 따르면, 분진작업에 종사하고 있거나 종사하였던 근로자가 업무상 질병인 진폐로 요양급여 또는 진폐보상연금을 받으려면 공단에 청구하여야 하고, 이에 따라 요양급여 등을 청구한 사람이 제91조의8제2항에 따라 요양급여 등의 지급 또는 부지급 결정을 받은 경우에는 제91조의6에 따른 진단이 종료된 날부터 1년이 지나거나 요양이 종결되는 때에 다시 요양급여 등을 청구할 수 있으며 다만, 제91조의6제1항에 따른 건강진단기관으로부터 합병증(진폐예방법 제2조제2호에 따른 합병증을 말한다)이나 심폐기능의 고도장해 등으로 응급진단이 필요하다는 의학적 소견이 있으면 1년이 지나지 아니한 경우에도 요양급여 등을 청구할 수 있다(힌편, 진폐예방법 제13조제1항 및 같은 법 시행규칙 제17조에 따르면 고용노동부장관은 분진작업에 일정기간 이상 종사한 근로자가 이직 후에 이직자 건강진단을 신청하면 이직자 건강진단을 실시하여야 하고, 공단은 분진작업에 1년 이상 종사한 후 이직한 자에 대하여는 매년 1회의 이직자 건강진단을 실시할 수 있다). 산재보험법 제91조의6에 따르면, 공단은 근로자가 제91조의5에 따라 요양급여 등을 청구하면 진폐예방법 제15조에 따른 건강진단기관에 진폐판정에 필요한 진단을 의뢰하여야 하고(제1항), 건강진단기관은 제1항에 따라 진폐에 대한 진단을 의뢰받으면 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 진폐에 대한 진단을 실시하고 그 진단결과를 공단에 제출하여야 하며(제2항), 근로자가 진폐예방법 제13조에 따른 건강진단을 받은 후에 건강진단기관이 소정의 절차에 따라 해당 근로자의 흉부 엑스선 사진 등을 고용노동부장관에게 제출한 경우에는 제91조의5에 따라 요양급여 등을 청구하고 진단결과를 제출한 것으로 보고(제3항), 공단은 제2항에 따라 진단을 실시한 건강진단기관에 그 진단에 드는 비용을 지급하고(제4항), 제2항에 따라 진단을 받는 근로자에게는 고용노동부장관이 정하여 고시하는 금액을 진단수당으로 지급할 수 있다(제5항) 산재보험법 제91조의7제1항에 따르면 제91조의6에 따른 진단결과에 대하여 진폐병형 및 합병증 등을 심사하기 위하여 공단에 관계 전문가 등으로 구성된 진폐심사회의(이하 ‘진폐심사회의’라 한다)를 둔다. 같은 법 제91조의8에 따르면, 공단은 제91조의6에 따른 진단결과를 받으면 진폐심사회의의 심사를 거쳐 해당 근로자의 진폐병형, 합병증의 유무 및 종류, 심폐기능의 정도 등을 판정(이하 ‘진폐판정’이라 한다)하여야 하고(제1항), 제1항의 진폐판정 결과에 따라 요양급여의 지급 여부, 진폐장해등급과 그에 따른 진폐보상연금의 지급 여부 등을 결정하여야 하며(제2항), 각 기준은 대통령령으로 정하는데, 같은 법 시행령 별표 11의2에 따르면 제7급의 진폐장해등급은 ‘진폐의 병형이 제1형, 제2형 또는 제3형이면서 동시에 심폐기능에 경도 장해가 남은 사람’을 말한다. 한편, 산재보험법 제81조에 따르면, 보험급여의 수급권자가 사망한 경우에 그 수급권자에게 지급하여야 할 보험급여로서 아직 지급되지 아니한 보험급여가 있으면 그 수급권자의 유족(유족급여의 경우에는 그 유족급여를 받을 수 있는 다른 유족)의 청구에 따라 그 보험급여를 지급하고(제1항), 제1항의 경우에 그 수급권자가 사망 전에 보험급여를 청구하지 아니하면 같은 항에 따른 유족의 청구에 따라 그 보험급여를 지급한다(제2항). 나. 판 단 피청구인은 고인이 생전에 산재보험법에 규정된 진폐진단절차를 이행하지 않았으므로 청구인이 법에서 정하지 않은 일반의료기관의 검사자료를 근거로 청구한 장해위로금에 대해서는 진폐장해등급을 결정할 수 없다고 주장하므로 살펴본다. 진폐는 한 번 걸리면 치료의 효과를 볼 수 없고 계속 악화되는 질병임에도 불구하고 구 산재보험법은 진폐에 대하여 다른 업무상 재해와 동일한 보상기준을 적용한 결과, 진폐근로자의 요양여부에 따라 보상 등에 있어 현격한 차이가 발생하는 등의 문제가 발생하였다. 이에 개정 산재보험법은 진폐근로자에 관한 특례를 두었는데, 산재보험법 제91조의3, 제91조의8은 진폐에 걸린 모든 근로자에게 질병의 치유여부와 상관없이 현 상태대로 진폐장해등급을 부여하여 그에 상응하는 진폐보상연금을 지급하도록 하였다(또한, 동 개정규정이 종전의 규정에 따라 진폐로 인하여 장해급여를 받고 있는 자에 대하여도 적용되도록 하면서도 진폐보상연금보다 장해급여가 많을 경우에는 그 차액분을 지급받을 수 있도록 하는 경과규정을 두어 개정법에 따른 불이익이 근로자에게 발생하지 않도록 하였다). 개정 산재보험법은 위 진폐보상연금 청구권의 신청절차에 대해서도 특례를 두었는데, 산재보험법 제91조의5, 제91조의6제3항 등은 진폐근로자로 하여금 정기적으로 진폐보상연금을 신청함으로써 건강검진을 받거나 건강검진을 받음으로써 진폐보상연금이 신청되게 하였는데, 이는 한번 걸리면 계속 악화되는 진폐 특성상 진폐에 걸린 근로자가 정기적으로 진폐의 경과를 확인하여 상향된 산재보험금을 청구할 수 있도록 하는 근로자의 권리를 규정한 것이다. 따라서 진폐근로자는 악화된 진폐장해상태에 대하여 청구권의 시효 내에서 어느 때고 장해위로금 등을 청구할 수 있는바, 진폐 근로자 및 그 가족의 건강과 생활을 두텁게 보호하려는 것이 산재보험법 진폐관련 특례 및 진폐예방법의 취지인 점 등을 고려하면, 피청구인은 근로자가 악화된 진폐상태에 대하여 요양 중 장해위로금을 신청하지 않았다는 이유로 소멸시효가 완성되지 않은 근로자의 진폐장해등급 판정을 거부할 수 없다고 할 것이다. 한편, 산재보험법 제91조의6에 따르면 공단은 근로자가 진폐보상연금 등을 청구하면 진폐예방법에 따른 건강진단기관에 진폐판정에 필요한 진단을 의뢰하여야 하고, 건강진단기관에 그 진단비용을 지급하며, 근로자에게는 진단수당도 지급할 수 있고, 같은 법 제91조의8에 따르면 건강진단기관의 진단결과를 받은 진폐심사회의는 진폐판정을 하여야 하는데, 이는 산재보험법 제91조의3 및 제91조의5에 따른 진폐근로자의 청구권을 실현하는 절차규정으로서 근로자가 생전에 진폐보상연금 등을 청구한 경우에 대하여 공단이 수행할 업무를 규정한 것에 불과하다. 설령 위 규정을 정확한 진폐진단을 위하여 근로자들이 생전에 반드시 준수해야 하는 규정으로 본다고 하더라도, 산재보험법 제81조는 미지급 보험급여에 대한 유족의 청구 권리를 규정하고 있고, 달리 진폐 근로자가 위 규정에 따른 진단절차를 이행하지 않았다는 사유로 유족의 권리 행사를 제한하는 규정은 보이지 않는 점, 산재보험법 제36조제2항 및 제91조의3에 따라 진폐보상연금의 수급권자인 근로자의 유족이 보험급여를 청구한 이상 공단은 같은 법 시행령 제21조에 따라 보험급여의 지급 여부 등을 결정해서 회신해야 하는 점 등을 고려하면 공단은 적어도 ‘근로자가 진폐보상연금 등을 청구하기 전에 사망하여 공단의 정밀진단 절차를 거칠 수 없게 된 경우’에 대해서까지 산재보험법 제91조의6을 적용하여 진폐판정 및 진폐장해등급 결정을 거부할 수 없다고 할 것이다. 이와 관련하여 피청구인은 임의검사 자료가 제출되는 경우의 대부분은 폐기능의 장해가 아니라 일시적인 악화로 추단된다고 주장하나, 공단은 최종적으로 진폐심사회의의 전문적 심의를 통해 자료의 신뢰도 등을 감안하여 장해등급을 판정할 수 있는 기관인바, 전문가의 심의 없이 단지 공단의 경험에서 나온 추단만으로 장해등급 판정 자체를 거부하는 것은 진폐근로자의 장해상태를 제대로 반영하여 보험급여를 지급하고자 하는 것이 제도의 취지라는 공단의 주장과도 모순된다고 할 것이다. 위 사정을 종합하면 피청구인이 고인이 요양 중 산재보험법의 진폐진단절차를 이행하지 않았다는 이유로 청구인에게 진폐장해등급 판정 자체를 거부한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.