○○재개발정비구역지정처분일부취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2005. 3. 30. ○○광역시 ○○구 ○○동 220번지 일원의 7만 2,738㎡를 ○○재개발정비구역이라는 명칭으로 주택재개발정비구역으로 지정하고, 이를 ○○광역시 고시 제2005-99호로 고시(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들이 소유하고 있는 ○○광역시 ○○구 ○○동 420번지 일원은 이미 피청구인에 의하여 1975. 8. 20. 구획정리가 완료된 후 분양되었고, 지하철 제2호선 공사에 의하여 완벽한 정비기반시설이 있는 지역으로서 도시계획이 시행되지 않았던 ○○광역시 ○○구 ○○동 220번지 일원과는 별개의 지역이라고 보는 것이 타당하고, 「도시 및 주거환경정비법」 제3조제1항제8호에서 규정한 "정비구역으로 지정할 예정인 구역의 개략적 범위"에 대하여 동법 제3조제8항에 의한 『도시ㆍ주거환경정비기본계획 수립 지침』(건설교통부 지침)에서는 "도면에 표시된 정비예정구역의 경계는 포괄적이고 개념적으로 설정한 것으로서 개별토지의 구체적인 토지이용계획과는 직접적인 관계가 없으며, 향후 정비구역 지정단계에서 추가포함 또는 제외될 수 있음을 언급하여 기본계획이 획일적으로 적용되지 않도록 한다"고 되어 있음에도 불구하고 구획정리지역과 나대지 등 기본계획상 예정구역의 경계 안에 있는 모든 개별 토지를 무조건 포함시키는 것은 법적인 근거가 없다고 할 것이다. 나. 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제3호다목, 제4조제1항 및 동법 시행령 제2조제2항의 규정에 의하면, 도시미관의 저해, 건축물의 기능적 결함, 부실시공 또는 노후화로 인한 구조적 결함 등으로 철거가 불가피한 건축물로서 준공된지 20년이 지난 건축물을 노후ㆍ불량건축물로 보아 정비계획을 수립하고 정비구역을 지정하도록 되어 있음에도 불구하고, 피청구인은 동법 시행령만 적용한 결과 "준공된지 20년이 지난 건축물"을 모두 노후ㆍ불량건축물로 보았으나, 이는 법 적용을 잘못한 것으로 준공된 후 20년이 지났다고 하여 모두 노후ㆍ불량건축물이라고 할 수는 없을 것이고, 실제로도 청구인들 소유의 건축물 15동 중 노후ㆍ불량건축물은 전혀 없다. 다. 「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제2조제2항에 의한 『○○광역시 도시 및 주거환경 정비 조례』(○○광역시 조례) 제4조에서는 노후·불량건축물의 수가 대상구역 안의 건축물 총수의 40퍼센트 이상인 지역, 호수밀도가 50 이상인 지역, 대상구역 안에 폭 4미터 미만 도로의 길이가 총 도로 길이의 30퍼센트 이상이거나 주택 접도율이 40퍼센트 이하인 지역, 건축대지로서 효용을 다할 수 없는 과소필지, 부정형 또는 세장형 필지의 수가 40퍼센트 이상인 지역 등에 대하여 정비계획수립 대상구역으로 지정하도록 되어 있는바, 피청구인은 ○○재개발정비구역이 정비계획수립 대상구역으로 지정할 수 있는 지역에 해당한다고 하나, 피청구인의 정보공개서류에 의할 때 조사시 누락된 건축물(4m 이상 도로에 접한 건축물들 중 ① ○○동 238～242, 592번지 상의 건축물, ② ○○동 227-3, 228-3, 203-8, 224-6번지 상의 건축물, ③ 656-1, 160, 158-1～2, 159-2번지 상의 건축물)이 존재하고, 도로를 대지로 바꾸어 적용한 곳도 있는 등 ○○재개발정비구역이 지정요건에 미달됨에도 피청구인은 주민의 의견을 확인하지도 아니하고 위법ㆍ부당하게 정비구역으로 지정하였다. 라. 청구인들은 관계 기관에 ○○광역시 ○○구 ○○동 420번지 일원을 정비구역지정 범위에서 제외시켜 줄 것을 계속하여 요청하였으나, ○○광역시 ○○구청은 의견제출에 따른 사유를 명시하여야 함에도 불구하고 전혀 사유를 제시하지 아니하고 ○○광역시 도시계획위원회에 안건을 넘기는 등 「도시 및 주거환경정비법」 제31조의 규정을 위반하였다. 마. 청구인들의 소유 토지는 인근 정비구역에 비하여 토지가격이 5배 이상 높은 지역으로 이를 하나로 묶어 정비구역으로 지정하는 것은 청구인들의 사유재산권에 대한 침해가 되고, 청구인들의 희생으로 인근 정비구역 주민들이 이익을 얻게 되는 결과를 가져온다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 다음과 같이 주장한다. (본안전 항변) 「도시 및 주거환경정비법」 제4조제2항에 의한 정비계획의 수립 및 정비구역의 지정은 청구인들에게 구체적이고 직접적인 권리의 침해를 전제로 하고 있지 아니한 결과, 청구인들은 단순히 추상적이고 일반적인 사실상의 이해관계를 가지고 있음에 불과하다고 할 것이므로, 청구인들의 이 건 심판청구는 「행정심판법」 제9조제1항에 의하여 부적법한 청구로서 각하되어야 한다. (본안에 대한 답변) 가. 정비구역의 지정과 관련하여 『도시ㆍ주거환경정비기본계획 수립 지침』(건설교통부 지침)에서 기본계획이 획일적으로 적용되지 않도록 하고 있다고 하더라도, 정비구역 지정안을 입안한 ○○광역시 ○○구청장의 자의적인 해석에 따라 그 범위를 결정할 수 있는 사항은 아니고, 관련기관과의 의견협의, 구의회의 의견청취, 구 도시계획위원회의 자문 등 일련의 절차에 의하여 결정할 사항이며, 이러한 절차에 따라 청구인들 소유의 토지에 대하여 정비구역에서 제외시킬 수 없음을 결론지은 것이다. 나. 「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제2조제2항에 의한 『○○광역시 도시 및 주거환경 정비 조례』(○○광역시 조례) 제4조에서 정한 정비구역의 지정요건과 관련하여 그 대상은 청구인들 소유의 토지 등 특정지역이 아니라 구역 전체라고 할 것이고, 위 조례에서 정한 지정요건 중 어느 하나에 해당된다면 구역지정의 요건이 되는 것이다. 다. ○○재개발정비구역에서 청구인들 소유 토지를 제외할 경우 기형적 도로구조가 형성되고, 교차로 형성이 어려워져 복잡한 차량흐름의 장애가 예상되어 원활한 사업추진이 어려워진다. 라. ○○재개발정비구역은 2004. 7. 13. 주민제안에 의하여 절차가 시작되었고, 관련 법령에서 정하는 행정절차를 충실히 이행하였으며, 피청구인은 ○○광역시 ○○구로부터 2005. 3. 5. 정비구역지정 신청을 받아 2005. 3. 22. ○○광역시도시계획위원회 심의를 거쳐 이 건 처분을 한 것으로 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격 여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 도시 및 주거환경정비법 제2조제3호 및 제4조 동법 시행령 제2조제2항, 제10조제1항 및 별표 1 도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되어 시행되기 이전의 것) 제4조제2항 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제52조 및 제54조 행정심판법 제9조 ○○광역시 도시 및 주거환경 정비 조례 제4조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 도시재개발기본계획, ○○단위계획 주민제안 동의서, 정비구역지정 및 정비계획(안), 관련부서 의견조회, ○○단위계획(안), 정비구역(안) 공람ㆍ공고, 주민제안 검토보고, ○○1동 주택재개발 정비계획에 따른 의견 통보, 정비구역 제외요구에 대한 회신, 고충민원 처리결과 알림, 구 도시계획위원회 자문 요청, 도시계획위원회 자문결과 통보, 구의회 의견청취 요청, 정비구역지정 및 정비계획 결정 신청, 고시문, ○○1구역 주택재개발 정비사업조합설립인가 알림, 정보공개결정통지서 등 각 사본의 내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 등기부 등본(토지)에 의하면, 청구인들의 소유 토지는 다음과 같다. - 다 음 - (나) 피청구인은 2001. 1. 2. 건설교통부장관의 승인을 받아 2001. 1. 11. ○○광역시 재개발기본계획을 공고하였는데, 청구인들 소유의 토지를 포함한 ○○재개발정비구역이 주택재개발기본계획구역으로 포함되어 있다. (다) 양○○은 ○○1구역 주택재개발사업을 위한 조합설립을 목적으로 2004. 3. 31. ○○광역시 ○○구청장에게 조합설립추진위원회의 승인을 신청하였고, ○○광역시 ○○구청장은 2004. 4. 7. 조합설립추진위원회의 설립을 승인하였다. (라) ○○1구역 주택재개발 정비사업조합설립추진위원회는 2004. 7. 13. 「도시 및 주거환경정비법」 제4조에 의한 정비구역지정 및 정비계획(안)과 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제26조제1항 및 동법 시행령 제20조에 의하여 제2종 일반주거지역(7만 2,509.9㎡)을 제3종 일반주거지역으로 용도지역변경을 하고, 공원을 신설하는 등의 내용을 포함하고 있는 ○○단위계획구역지정 및 지구단위계획(안)을 ○○광역시 ○○구청장에게 신청하자, ○○광역시 ○○구청장은 관련부서의 의견을 조회한 후 정비구역(안)을 2004. 10. 13. ○○광역시 ○○구 공고 제2004-866호로 공람ㆍ공고하였고, 2004. 11. 2. 청구인들 중 정○○ 외 6인이 상가지역을 주택재개발정비구역에서 제외하여 달라고 제출한 공람의견에 대하여 검토를 하였는데, 민원인들과 해당 추진위원회측이 지속적으로 협의하도록 행정지도를 하고, 구 도시계획위원회의 자문 및 구의회의 의견청취를 거쳐 수용여부를 종합적으로 판단한다는 조치의견을 제시하였다. (마) 청구인들이 소유토지에 대하여 주택재개발정비구역에서 제외시켜 줄 것을 국민고충처리위원회에 고충민원으로 제기하자, 국민고충처리위원회는 2004. 10. 26. 실지방문조사를 실시하고, 2004. 11. 10. ○○광역시 ○○구청장에게 민원사업지역의 구역결정 전에 신청인들의 충분한 의견을 수렴하고 주택재개발추진위원회와 협의를 통하여 고충민원이 반영될 수 있도록 요구하였다. (바) ○○광역시 ○○구의회는 2004. 12. 3. ○○1구역 주택재개발예정구역에 대하여 주거환경이 열악한 지역을 자연친화적이고 쾌적한 주거환경의 조성하기 위한 것이므로 긍정적으로 판단되고, ○○구 ○○동 420번지 상가지역의 소유권자들의 민원이 있었으나 기존 상가지역을 포함하여 재개발함이 타당하다는 내용으로 ○○광역시 ○○구청장에게 의견을 통보하였고, ○○광역시 ○○구청장은 2004. 12. 6. ○○구 도시계획위원회에 ○○1구역 주택재개발예정구역의 정비구역지정을 위한 정비계획(안)에 대하여 자문을 요청하였으며, ○○구 도시계획위원회는 2004. 12. 17. 위원회를 개최하여 지구지정에 대하여는 이의가 없고 ○○로의 제척을 요구한 상가부분에 대하여는 제척이 불가하다는 내용을 포함하여 자문결과를 ○○광역시 ○○구청장에게 통보하였다. (사) 청구인들 중 정○○ 가 2005. 1. 24. ○○광역시 ○○구청장에게 "○○1구역 주택개발정비사업계획(안)과 관련하여 정비계획 수립대상 구역별 요건에 적용된 관계서류"의 정보를 공개신청하자, ○○광역시 ○○구청장은 2005. 1. 31. 위 정보에 대하여 공개를 하였는데, ○○광역시 ○○구청장이 제시한 주택재개발사업구역의 법적 근거는 다음과 같다. - 다 음 - 1. 『○○광역시 도시 및 주거환경 정비 조례』(○○광역시 조례) 제4조제2호 가목 (생 략) 2. 『○○광역시 도시 및 주거환경 정비 조례』(○○광역시 조례) 제4조제2호 나목 - 호수밀도가 50% 이상인 지역 ▶ ○○1구역의 경우 정비구역면적이 7만 1,380㎡이고 전체 건축물이 388동이므로 호수밀도는 54.4로 해당됨 3. 『○○광역시 도시 및 주거환경 정비 조례』(○○광역시 조례) 제4조제2호 다목 - 대상구역 안에 폭 4m 미만 도로길이가 총 도로 길이의 30%이상이거나 주택접도율이 40%이하인 지역 ▶ ○○1구역의 경우 폭 4m 이상의 도로에 접한 건축물이 124동이고 전체 건축물이 388동이므로 주택접도율은 32.0%로 해당됨. (아) ○○광역시 ○○구 재개발담당의 2005. 2. 12.자 업무보고에 의하면, 청구인들은 구획정리가 완료되어 완벽한 공공시설을 갖춘 상가지역을 예정구역 범위 안에 있다는 이유만으로 포함시키는 것은 이해할 수 없고, 관련 법령에 의한 구역지정 요건에도 부합되지 아니한다는 등의 내용으로 2004. 4. 8.부터 2005. 1. 13.까지 총 9차례에 걸쳐 민원을 제기한 것으로 되어 있고, 상가지역을 제외할 경우 재개발 사업이 불가하다는 의견이 구의회 의견청취와 구 도시계획위원회의 자문결과 공통적이었다고 기록되어 있으며, ○○광역시 △△구청장이 청구인들 중 정○○의 민원에 대하여 2005. 1. 19. 회신한 내용에 의하면, ○○재개발정비구역의 경우 정비계획 수립대상구역의 요건상 『○○광역시 도시 및 주거환경 정비 조례』(○○광역시 조례) 제4조제2호가목 내지 다목에 해당되고 논란의 소지가 있는 가목을 배제한다고 하더라도 나목, 다목의 경우에는 충족된다고 보이고, 기존 상가지역만을 정비구역의 대상요건으로 검토할 경우 정비계획수립 대상지역이 아닐 수도 있으나, ○○광역시 ○○구에서 추진하고 있는 정비계획의 수립은 기본계획에 반영된 ○○1구역 전체에 대한 정비계획과 관련된 것이라고 되어 있다. (자) ○○광역시 ○○구청장은 2005. 3. 5. 피청구인에게 ○○1구역 주택재개발에 따른 정비구역지정 및 정비계획의 결정을 신청하였고, 피청구인은 2005. 3. 16. 도시계획위원회의 심의상정을 의뢰하였으며, ○○광역시 도시계획위원회는 2005. 3. 22. 회의를 개최하여 ○○재개발 정비구역 지정안에 대하여 동사무소 뒤편 공공지의 공원화를 검토하고 도로 예각의 완화를 검토하는 조건으로 가결하여 2005. 3. 24. 피청구인에게 통보하였고, 이에 따라 피청구인은 2005. 3. 30. ○○광역시 고시 제2004-99호로 청구인들 소유의 토지가 포함된 이 건 처분을 하였다. (차) ○○1구역 주택재개발 정비사업조합설립추진위원회 대표 양○○ 은 2005. 4. 11. ○○광역시 ○○구청장에게 주택재개발사업조합설립인가를 신청하였고, ○○광역시 ○○구청장은 2005. 4. 19. ○○1구역 주택재개발 정비사업조합설립인가를 위 양○○ 에게 통지하였다. (2) 먼저, 피청구인은 「도시 및 주거환경정비법」과 관련하여 청구인들이 단순히 추상적이고 일반적인 사실상의 이해관계를 가지고 있음에 불과하여 이 건 심판청구는 「행정심판법」 제9조제1항에 의하여 부적법한 청구라고 주장하므로, 이 건 청구가 적법한지에 대하여 살피건대, 「도시 및 주거환경정비법」 제4조 및 제5조와 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제52조 및 제54조 등의 규정을 종합하면, 정비구역의 지정에 대한 고시가 있는 경우에는 정비구역의 지정고시가 있은 날부터 당해 정비구역 안에는 정비계획의 내용에 적합하지 아니한 건축물 또는 공작물을 설치할 수 없도록 하고 있고, 정비구역의 전부 또는 일부에 대하여 지정된 ○○단위계획구역 안에서는 건축물을 건축하거나 건축물의 용도를 변경하고자 하는 경우에 그 지구단위계획에 적합하게 건축하거나 용도를 변경하도록 하고 있는 등 토지소유자 등의 권리행사에 대하여 일정한 제한을 주고 있음에 비추어 볼 때, 정비구역지정의 고시는 특정 개인의 권리 내지 법률상 이익을 개별적이고 구체적으로 규제하는 효과를 주는 처분이라고 할 것이므로, 청구인들의 이 건 심판청구는 적법하다. (3) 다음으로 이 건 처분이 위법ㆍ부당한지에 대하여 살펴본다. (가) 「도시 및 주거환경정비법」제4조의 규정과 「도시 및 주거환경정비법」(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되어 시행되기 이전의 것) 제4조제2항에 의하면, 시장ㆍ군수 및 자치구의 구청장은 건축물이 노후ㆍ불량하여 그 기능을 다할 수 없는 경우에는 정비계획을 수립하여 14일 이상 주민에게 공람하고 지방의회의 의견을 들은 후 시ㆍ도지사에게 정비구역지정을 신청하여야 하고, 시ㆍ도지사는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 정비구역을 지정하도록 되어 있고, 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제3호, 동법 시행령 제2조제2항, 제10조제1항 및 별표 1에 의한 『○○광역시 도시 및 주거환경 정비 조례』 제4조 등을 종합하면, 노후ㆍ불량건축물이라 함은 도시미관의 저해, 건축물의 기능적 결함, 부실시공 또는 노후화로 인한 구조적 결함 등으로 인하여 철거가 불가피한 건축물로서 준공된 후 20년이 지난 건축물 등을 의미하고, 시장ㆍ군수 및 자치구의 구청장이 주택재개발사업을 위한 정비계획을 하려면 건축물이 노후ㆍ불량하여 그 기능을 다할 수 없거나 건축물이 과도하게 밀집 되어 있어 그 구역안의 토지의 합리적인 이용과 가치의 증진을 도모하기 곤란한 지역의 범위 안에서 세부적으로 노후ㆍ불량건축물의 수가 대상구역안의 건축물 총수의 40퍼센트 이상인 지역 또는 호수밀도가 50 이상인 지역 또는 대상구역 안에 폭 4미터 미만 도로의 길이가 총 도로길이의 30퍼센트 이상이거나 주택접도율이 40퍼센트 이하인 지역 중 어느 하나에 포함되어야 하는바, 「도시 및 주거환경정비법」에 의한 정비계획 및 정비구역의 지정은 행정에 관한 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 도시의 주거환경을 개선하기 위한 일종의 행정계획으로서 구체적인 정비계획 등을 입안ㆍ결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 재량이 인정된다고 할 수 있으나, 행정주체가 가지는 이와 같은 계획재량은 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교ㆍ교량하여야 하고 그 비교ㆍ교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 할 것이다. (나) 그런데, 위 인정사실에 의하면, 피청구인의 주택재개발기본계획구역에는 청구인들이 소유하고 있는 ○○광역시 ○○구 ○○동 420번지 일원의 토지가 포함되어 있는데, 이러한 기본계획이 획일적으로 적용되지 않도록 정비구역 지정단계에서 기본계획 외의 토지를 포함하거나 제외시킬 수는 있다고 하더라도, ○○광역시 ○○구의회에서는 ○○광역시 ○○구 ○○동 420번지 일원의 상가지역이 정비구역에서 제외될 경우 ○○로의 차량흐름에 지장을 초래할 뿐만 아니라 기형적 도로구조가 되어 궁극적으로 재개발사업으로 이루어져야 할 진입도로의 확장, 도시기반시설 확충 등의 기회가 상실되어 재개발의 의미가 없을 것으로 판단을 하였고, ○○구 도시계획위원회에서도 ○○로와 접한 구간은 사업부지로 버스정차대를 확보하기 위해 건축물의 후퇴가 필요하여 ○○로에 있는 상가부분은 제외가 불가하다는 자문을 하고 있으며, 그 밖에 경관상의 부조화와 그에 따른 토지이용의 효율저하 및 건축 용적률 및 건축세대수의 감소로 인하여 주거환경의 개선에 상당한 지장이 있다고 보아 청구인들이 소유하고 있는 ○○광역시 ○○구 ○○동 420번지 일원의 토지를 ○○재개발정비구역에서 제외하지 아니할 필요성이 있다고 판단한 것에는 그 과정에서 충분한 이익형량을 거쳤다고 보이는 점, ○○광역시 ○○구청장은 관련부서의 의견을 조회한 후 정비구역(안)을 공람ㆍ공고하였고, ○○광역시 ○○구의회의 의견과 ○○구 도시계획위원회의 심의를 거쳐 피청구인에게 ○○1구역 주택재개발에 따른 정비구역지정 및 정비계획의 결정을 신청하였으며, 피청구인은 도시계획위원회의 심의를 상정하는 등 관련 법령에서 정하는 행정절차를 적법하게 행한 점, 청구인들이 소유하고 있는 ○○광역시 ○○구 ○○동 420번지 일원의 토지를 포함한 ○○재개발정비구역을 기준으로 할 때 정비구역면적에 대한 전체 건축물의 비율을 나타내는 호수밀도가 50 이상으로 계산되는 등 건축물이 과도하게 밀집되어 있어서 그 구역 안의 토지의 합리적인 이용과 가치의 증진을 도모하기 곤란한 지역으로 판단함에 있어서 ○○광역시 △△구청장 또는 피청구인이 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 보기는 어려운 점, 그 밖에 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 중요한 사항을 누락하였다거나 이익형량에 있어 비례의 원칙에 반한다고 인정될 만한 자료도 보이지 않는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.