재결신청거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인들이 2001. 12.경 피청구인에게 별지 1 표시중 청구인들 소유의 1, 2, 3, 4, 1의 각 점을 순차로 연결한 선내의 ㉮부분 3,677.8㎡ 토지상에 설치된 철골조 비닐하우스 7개동, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 7의 각 점을 순차로 연결한 선내의 ㉯부분 6,567.5㎡ 토지상에 설치된 철골조 비닐하우스 12.5개동, 15, 16, 17, 18, 15의 각 점을 순차로 연결한 선내의 ㉰부분 14,185.8㎡ 토지상에 설치된 철골조 비닐하우스 27개동, 7, 8, 9, 14, 13, 12, 7의 각 점을 순차로 연결한 선내의 ㉱부분 7,618.3㎡ 토지상에 설치된 철골조 비닐하우스 14.5개동, 1, 4, 5, 6, 1의 각 점을 순차로 연결한 선내의 ㉲부분 525.4㎡ 토지상에 설치된 철골조 비닐하우스 1개동, 19, 20, 21, 22, 19의 각 점을 순차로 연결한 선내의 ㉳부분 7,355.6㎡ 토지상에 설치된 철골조 비닐하우스 14개동과 이들 철골조 비닐하우스에 설치되어 있는 별지 2 기재 물건(이하 ‘이 건 물건등’이라 한다)에 대하여 토지수용법 및 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 등에서 정한 수용 내지 협의취득 절차에 따라 손실보상을 촉구하면서 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하도록 청구하였으나, 피청구인은 2002. 1. 11. 청구인들의 이 건 물건등은 손실보상대상이 아니라는 등의 이유로 이를 거부하는 회신(이하 ‘이 건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인이 토지수용법의 규정에 따라 청구인들이 제기한 재결신청 청구를 거부함에 따라 이 건 물건등의 소유자인 청구인들은 손실보상대상자에서 제외되는 권리침해를 당하였고, 그렇다면 피청구인의 이 건 회신은 행정심판의 대상이 되는 처분이다. 나. 청구인들은 전문 농업경영인으로서, 1997. 5. 1. 건설교통부장관이 별지 1에 표시된 ㉮, ㉯, ㉰, ㉱, ㉲토지(이하 ‘이 건 토지’라 한다)를 대전～통영간 고속도로 노선에 편입하는 내용의 도로구역결정고시를 하기 이전부터 장미 등 화훼작물을 재배하기 위하여 이 건 토지에 비닐하우스 등을 설치하여 왔다. 다. 따라서 피청구인은 위 고속국도에 편입되는 토지 및 그 지상물건에 대한 손실보상계획에 따라 청구인들 소유의 이 건 물건등에 대하여도 보상계획을 수립하여 손실보상절차를 이행하여야 하였으나, 이 건 토지만을 협의취득하였을 뿐, 이 건 물건등은 어떠한 보상협의나 절차도 취하지 아니한 채 보상계획에서 제외하였고, 이에 청구인들이 관할토지수용위원회에 재결신청을 할 것을 청구하였는 바, 정당한 이유없이 이를 거부한 이 건 처분은 위법․부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. (본안전 항변) 토지수용법에 규정된 기업자의 재결신청은 공무수탁사인의 공법행위로 ‘처분’이라고 할 수는 없고, 따라서 청구인의 재결신청 청구에 대하여 기업자가 ‘처분’을 하여야 하는 의무는 없다 할 것이므로 청구인의 이 건 심판청구는 처분이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 심판청구이다. (본안에 대한 답변) 가. 피청구인은 1997. 2. 10. 이 건 토지에 대한 손실보상계획을 공고한 직후, 청구인들이 이 건 토지를 임차하여 대단위 비닐하우스 등을 설치하고 있다는 사실을 인지하여 수차례에 걸쳐 설치공사를 중단할 것을 요구하는 한편 대체부지를 제시하는 등 노력을 기울였으나 청구인들은 고액의 손실보상을 목적으로 피청구인의 이러한 노력을 무시하였는 바, 보상을 목적으로 하는 일시적인 영농은 보상대상이 되지 아니한다. 나. 이 건 토지는 1997. 10. 7. 이전에 국(건설교통부)으로 소유권이 이전되었는 바, 청구인들의 이 건 토지에 대한 임대차계약이 2001. 1. 31. 만료됨에 따라 청구인들은 이 건 토지의 불법점유자에 불과하므로 조속히 이 건 물건등을 철거하고 국가에 토지를 인도하여야 한다. 4. 이 건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조 및 제3조 구 토지수용법[2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률(2003. 1. 1. 시행) 부칙 제2조에 의하여 폐지된 법률] 제2조, 제4조제3항, 제16조, 제25조, 제25조의3 및 제52조 토지수용법시행령 제16조의2 구 도로법(1999. 2. 8. 법률 제5894호로 개정되기 이전의 것) 제25조, 제49조의2 및 제74조제1항제1호 구 고속국도법(1997. 12. 13. 법률 제5454호로 개정되기 이전의 것) 제3조, 제5조 및 제6조 구 고속국도법시행령(2002. 8. 14. 대통령령 제17713호로 개정되기 이전의 것) 제2조 구 고속국도노선지정령(1997. 8. 27. 대통령령 제15468호로 개정되기 이전의 것) 별표 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 부동산임대차계약서, 편입예정물건 및 보상안내문 통지공문, 화훼단지 철거 및 토지인도 촉구 공문, 회의록, 재결신청청구서, 민원에 대한 회신, 진술조서, 판결문 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 1996. 7. 1. 대통령령 제15102호로 개정된 고속도로노선지정령에 의하여 대전-통영간 고속국도노선이 지정되었고, 건설교통부장관은 1996. 7. 25. 건설교통부공고 제1996-212호로 위 고속국도 관리청의 업무를 한국도로공사가 대행하도록 하였다. (나) 청구인들이 청구외 ○○○외 17인과 1997. 1. 25. 체결한 부동산임대차계약서에 의하면 청구인들은 1997. 2. 1.부터 2001. 1. 31.까지 청구외 ○○○ 외 17인으로부터 이 건 토지를 임차하되, 임대계약기간이 만료됨과 동시에 임대농지를 원상복구하여 주기로 약정하였다. (다) 피청구인은 1997. 2. 10. 위 고속국도에 편입되는 토지 소유자들에 대한 보상계획을 ○○신문 등 주요 일간신문에 공고하였고, 1997. 2. 11. 토지소유자에게 개별적으로 위 고속국도 건설공사에 편입될 예정인 토지에 대하여 편입예정면적 및 손실보상계획에 대한 안내문을 송달하였다. (라) 경상남도 ○○군 부군수실에서 ○○군 부군수등 관계공무원과 피청구인 관계직원이 참여하여 1997. 3. 14. 개최한 ‘진주-통영간 고속도로 고성 IC 예정부지내 화훼단지 설치 제한에 따른 대책회의’ 회의록에 의하면, 참여자들은 청구인들이 이 건 토지위에 화훼단지를 조성하는 행위가 고액의 보상금을 목적으로 하는 것이므로 조성 작업을 즉시 중단시키고 화훼단지를 다른 장소로 이전시키기 위하여 청구인들에게 대체부지를 제시하도록 하되, 화훼단지 이전비는 피청구인이 지급하도록 결론을 내린 것으로 되어 있다. (마) 피청구인은 1997. 3. 26. ○○경찰서에 청구인들이 고액의 보상금을 목적으로 진주-통영간 고속도로 건설 예정부지에 화훼단지를 조성하고 있으며, 피청구인이 공사중지를 요구하여도 이를 묵살하고 공사를 강행중이니 처벌을 요망한다는 진정서를 제출하였다. (바) ○○경찰서의 1997. 4. 12.자 진술조서에 의하면, 청구외 ○○○, 청구외 ○○○는 1997. 1. 25. 청구인들에게 이 건 토지를 임대한 자로서, 임대농지는 평소 1마지기당 쌀 6가마를 수확하였는데 청구인들은 1마지기당 8가마의 조건을 제시하였기 때문에 상당히 후한 조건으로 생각하여 계약하였다고 진술한 것으로 되어 있고, 임대농지가 1996. 7. 1.자로 고속도로노선으로 지정고시된 사실은 몰랐으며 임차인들도 그 사실을 알지 못하였던 것 같다고 진술한 것으로 되어 있으며, 1997. 4. 7. 자 진술조서에 의하면, 피청구인의 소속 직원인 청구외 ○○○은 1997. 2. 10. 피청구인이 이 건 토지를 포함한 진주-통영간 고속도로 전구간에 대하여 보상계획을 공고한 직후 1997. 2. 20.경부터 청구인들이 이 건 토지위에 화훼단지를 조성하였는 바, 이는 고액의 보상금을 목적으로 한 행위라고 본다고 진술한 것으로 되어 있다. (사) ○○경찰서는 1997. 8. 28. 청구인들의 화훼단지 조성행위가 범죄행위에 해당한다고 인정할 만한 자료가 없어 피청구인이 1997. 3. 26. 제출한 진정사건을 종결하였다. (아) 건설교통부장관은 1997. 5. 1. 이 건 토지에 대하여 도로구역결정의 고시를 하였고, 피청구인이 공공용지의취득및손실보상에관한특례법에서 정한 협의취득을 원인으로 하여 1997. 7. 25.부터 1997. 10. 13.까지 이 건 토지에 관하여 국(건교부) 앞으로 소유권 이전등기를 완료하였다. (자) 창원지방법원의 사건번호 98나 2451 토지인도등 사건에 대한 증인신문조서(6차 변론조서의 일부)에 의하면, 청구인들은 1997. 1. 26.경부터 이 건 토지위에 화훼단지를 조성하기 위한 공사를 시작하였고, 1997. 3. 13.경 피청구인이 공사중지를 요청하여 약 15일간 공사를 중지하고 피청구인측과 협상을 하였으며, 1997. 5. 4.경의 공사진행상황은 비닐하우스 7동은 이미 완성되어 장미묘목을 재배중에 있었고, 나머지 69동은 철골조만 완성한 상태였다고 기재되어 있다. (차) 피청구인이 1997. 3. 28. 창원지방법원 통영지원에 비닐하우스 설치공사 중지 및 화훼단지 조성금지 가처분신청을 하였고, 위 법원이 1997. 5. 20. 피청구인의 신청을 받아들여 “이 사건 토지상에 피고들이 하고 있는 비닐하우스 설치공사를 중지하여야 하고 위 토지상에 장미 등 화훼단지를 조성하여서는 아니 된다”는 결정(사건번호 97카합222)을 하였으며, 이에 청구인들이 1997. 5. 27. 위 가처분결정에 대한 이의신청을 하자, 위 법원은 1997. 7. 24. 비닐하우스 설치공사를 중지하고 화훼단지 조성행위를 금하되, 이 건 토지에 대한 도로구역 결정고시(1997. 5. 1.) 이전에 식재된 장미재배(비닐하우스 7개동)는 허용하는 취지의 결정(사건번호 97카합353)을 하였으나 청구인은 화훼단지 조성을 계속하였다. (카) 청구인들이 2001. 12.경 제출한 재결신청청구서에 의하면, 청구인들은 이 건 물건등에 대하여 그 시설비용에 해당하는 38억 749만 7,397원과 영농손실 추정액 6억 4,511만 136원의 손실보상을 촉구하면서 재결신청을 청구하였다. (타) 피청구인의 2002. 1. 11.자 ‘민원에 대한 회신’ 공문에 의하면, 청구인들의 재결신청에 대하여 보상을 목적으로 한 일시적인 영농은 보상대상이 되지 않고, 청구인들이 임차한 농지는 1997. 10. 7. 이전에 국(건교부)으로 소유권 이전이 경료되었으며 청구인들의 농지임대차기간도 2001. 1. 31. 만료되었으므로 청구인들은 이 건 토지에 설치되어 있는 이 건 물건등을 철거하고 이 건 토지를 국가에 인도할 원상회복의무가 있다고 이 건 처분을 하였다. (파) 피청구인이 2001. 3. 29. 창원지방법원 통영지원에 이 건 토지에 설치된 비닐하우스를 철거하고, 동 비닐하우스내 물건 및 화훼작물을 수거할 것을 구하는 민사소송을 제기하였고, 위 법원이 2002. 8. 21. 선고한 판결문(사건번호 2001가단10161)에 의하면, 이 건 토지중 "㉯ 내지 ㉳부분에 설치한 비닐하우스와, 동 비닐하우스 내에 설치한 물건 및 화훼작물(다만 비닐하우스의 구조를 이루는 철골부분은 제외)"은 이 건 토지에 대하여 1997. 5. 1. 도로구역결정고시가 있은 후에 설치한 것이므로 이는 위반사실의 시정을 명하는 행정처분을 하여 이에 따르지 아니하는 경우 행정대집행의 방법으로 위법을 시정하면 되는 것이고 따로 민사소송의 방법으로 철거를 구할 수는 없다고 보아 이를 각하하였고, “㉮부분에 설치한 철골조 비닐하우스와 동 비닐하우스에 설치된 물건 및 화훼작물, ㉯ 내지 ㉳부분에 설치된 비닐하우스의 구조를 이루는 철골부분”은 이 건 토지에 대하여 도로구역결정고시가 있기 전부터 설치작업이 진행되어 왔던 것이나, 이 건 토지는 국가 소유의 토지이고, 청구인들은 이 건 토지에 대한 임대차계약서에서 임대기간이 2001. 1. 31.자로 만료되면 임대농지를 원상복구하여 주기로 약정한 바 있으며, 이 건 토지에 대한 고속국도사업의 시행으로 인하여 청구인들이 어떠한 손실을 입었다고 볼 수도 없다는 등의 이유로 이를 인용하는 판결을 하였다. (하) 2002. 5. 22. 국무총리행정심판위원회의 직권조사에 의하면, 경상남도 ○○군 ○○면 ○○리 162-28번지외 25필지의 토지 43,081㎡의 이 건 토지에 76개동의 비닐하우스가 설치되어 있으며 모두 장미를 재배하고 있는 것으로 조사되었다. (2) 이 건 처분이 적법․타당한 지에 대하여 살펴본다. (가) 행정심판법 제2조제1항의 규정에 의하면, ‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있으며, 구 토지수용법[2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률(2003. 1. 1. 시행) 부칙 제2조에 의하여 폐지된 법률, 이하 ‘토지수용법’이라 한다.] 제25조에 의하면, 기업자는 사업인정고시가 있은 후에는 그 토지에 관하여 권리를 취득하거나 소멸시키기 위하여 토지소유자 및 관계인과 협의하여야 하고, 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때에는 사업인정고시일부터 1년 이내에 관할토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다고 되어 있고, 동법 제25조의3에 의하면, 동법 제25조의 협의가 성립되지 아니할 때에는 토지소유자 및 관계인은 기업자에 대하여 재결신청을 할 것을 청구할 수 있고, 이 때 기업자는 재결신청을 받은 날로부터 2월 이내에 관할토지수용위원회에 재결을 신청하여야 하며, 기업자가 위 기간을 경과하여 재결을 신청한 때에는 그 경과한 기간에 소정의 이율을 적용하여 산정한 금액을 관할토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산하여 지급하여야 한다고 되어 있으며, 동법 제18조의2의 규정에 의하면, 동법 소정의 사업인정고시가 있은 후에는 고시된 토지에 공작물의 신축․개축․증축 또는 대수선을 하거나 물건을 부가 또는 증치하고자 하는 자는 미리 도지사의 허가를 얻어야 한다고 되어 있고, 동법 제52조에 의하면, 동법 제18조의2의 규정에 위반한 토지소유자 또는 관계인은 이에 관한 손실의 보상을 청구할 수 없다고 되어 있으며, 구 도로법(1999. 2. 8. 법률 제5894호로 개정되기 이전의 것, 이하 ‘도로법’이라 한다.) 제49조의2제2항에 의하면, 동법에 의한 도로구역의 결정 및 결정고시는 토지수용법상의 사업인정 및 사업인정고시로 간주되고, 재결의 신청은 토지수용법 제17조 및 제25조제2항의 규정에 불구하고 도로공사의 사업시행기간내에 이를 할 수 있다고 되어 있으며, 동법 제74조제1항제1호에 의하면 도로의 관리청은 동법 또는 이에 의한 명령 또는 처분에 위반한 자에 대하여는 공사의 중지, 공작물의 개축, 물건의 이전 또는 기타 필요한 처분이나 조치를 명할 수 있다고 되어 있고, 구 고속국도법(1999. 2. 8. 공포 법률 제5896호로 개정되기 이전의 것, 이하 ‘고속국도법’이라 한다.) 제6조, 동법시행령 제2조 및 건설교통부공고 제1996-212호에 의하면, 피청구인은 대전-통영간 고속국도에 관하여 건설교통부장관의 권한대행자로 지정되어, 대행하는 업무에 관하여는 도로법 기타 도로에 관한 법률의 적용에 있어서 관리청의 지위에 있다. (나) 먼저, 피청구인은 이 건 청구가 처분이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 심판청구라고 주장하므로 이에 대하여 살펴보면, 기업자는 협의가 성립되지 아니할 경우 사업인정의 고시가 있은 날로부터 1년 이내(이 건의 경우 고속국도 사업시행기간 내)에는 언제든지 재결신청을 할 수 있으나, 토지소유자 등은 재결신청권이 없으므로 수용을 둘러싼 법률관계의 조속한 확정을 바라는 토지소유자 등의 이익을 보호하고 수용당사자 사이의 공평을 기하기 위하여 토지소유자 및 관계인에게 재결신청의 청구권을 부여하고 있는 점(토지수용법 제25조의3제1항), 기업자가 재결신청의 청구를 받은 때에는 2월 이내에 관할 토지수용위원회에 재결신청을 하여야 하도록 하고 있는 점(동조 제2항), 위 청구권의 실효를 확보하기 위하여 가산금제도를 두어 간접적으로 이를 강제하고 있는 점(동조 제3항) 등을 종합하여 보면, 고속국도법 제6조, 동법시행령 제2조 및 건설교통부공고 제1996-212호에 의하여 대전-통영간 고속국도에 관하여 건설교통부장관의 권한대행자로 지정되어, 대행하는 업무에 관하여는 도로법 기타 도로에 관한 법률의 적용에 있어서 관리청의 지위에 있는 피청구인이 청구인의 재결신청을 거부함으로써 관계법령에서 보장하고 있는 청구인의 권리를 침해한 것이 명백하므로 이 건 심판청구가 부적법한 것이라고 볼 수는 없을 것이다 (다) 다음으로, 이 건 처분이 적법․타당한 지에 대하여 살펴보면, 위 인정사실을 종합하면, 청구인은 1997. 2. 1.부터 2001. 1. 31.까지 5년간 이 건 토지를 임차하되 임대차계약기간이 만료됨과 동시에 임차농지를 원상복구하여 주기로 약정하고 1997. 2. 20.경부터 이 건 토지위에 이 건 물건등을 설치하기 시작하였으며, 이 건 토지에 대하여 도로구역의 결정고시가 있었던 1997. 5. 1.경에는 이 건 토지중 ㉮부분에 철골조 비닐하우스 7개동의 설치를 완료하여 화훼작물을 재배중에 있었고, ㉯ 내지 ㉳부분의 토지에는 비닐하우스의 69개동의 구조를 이루는 철골부분의 설치를 완료하였으며, 1997. 5. 1. 이후에는 ㉯ 내지 ㉳부분의 토지에 비닐하우스 설치를 완료하고 화훼작물을 재배하였고, 임대차계약이 만료된 2001. 1. 31. 이후에도 이 건 토지를 원상회복하여 토지소유자에게 반환하지 아니하고 계속하여 비닐하우스 76개동에서 장미를 재배하고 있었던 것을 알 수 있다. 그런데, 이 건 물건등이 토지수용법상 손실보상의 대상인지에 대하여 보면, 이 건 토지에 대하여 도로구역의 결정고시가 있었던 1997. 5. 1.경 이후에 설치한 ㉯ 내지 ㉳부분의 토지 위의 비닐하우스와 동 비닐하우스 내의 물건 및 화훼작물의 경우 토지수용법 제18조의2제2항의 규정에 따라 관계기관의 허가를 받아 설치하여야 함에도 불구하고 청구인은 허가 없이 이를 설치한 것이 분명하므로, 동법 제52조에 의하여, 청구인은 이에 관한 손실의 보상을 청구할 수 없다고 하여야 할 것이고, 1997. 5. 1.경 이전에 설치가 완료된 ㉮부분의 철골조 비닐하우스 7개동 및 동 비닐하우스 내의 물건 및 화훼작물과, ㉯ 내지 ㉳부분의 토지에 설치한 비닐하우스 69개동의 구조를 이루는 철골부분의 경우 이 건 토지에 대한 임대차계약이 만료된 2001. 1. 31.까지 위 비닐하우스 등을 이용하여 화훼작물을 재배하였으므로 청구인이 이 건 토지의 임차기간동안 어떠한 손실을 입었다고 보기도 어렵고, 임대차계약상 원상복구약정에 비추어 볼 때 이 건 물건등은 임대차계약의 만료와 동시에 청구인이 철거하여야 할 부분이므로 토지수용법등 관계법령에 의한 손실보상의 대상이 된다고 볼 수 없을 것이다. (라) 그렇다면, 청구인의 이 건 재결신청의 청구는 손실보상의 대상이 되지 아니하는 사항에 대하여 한 것이므로 피청구인이 청구인의 재결신청청구를 거부한 이 건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.