재단법인설립불허가처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 2002. 9. 18. 법인의 명칭을 재단법인 ○○묘원으로, 법인의 소재지를 충청북도 ○○시 ○○동 503-4로, 주요사업을 공원묘지의 조성 및 사업운영 등으로 하는 재단법인 설립허가를 신청하였으나, 피청구인은 청구인이 허가를 신청한 재단법인 ○○묘원(이하 "이 사건 재단법인"이라 한다)이 기본재산에 대한 재산출연여부를 확인할 수 없고, 자금조달계획이 불분명하며, 이 사건 재단법인의 소재지로 신청한 지역에 재단법인의 사업(공원묘지 조성ㆍ운영)을 수행하기 위해서는 국토이용관리법에 의하여 국토이용계획을 변경하여야 하나 이를 변경하는 것이 불가하다는 등의 이유로 2002. 10. 19. 청구인에 대하여 재단법인설립불허가처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 이 사건 재단법인의 기본재산으로 충청북도 ○○시 ○○동 산78번지 임야 18만4,760㎡를 출연하기 위하여 위 임야의 소유주인 청구외 안○○, 강○○, 박○○으로부터 6억원에 매수하기로 이행각서를 작성하고 공증을 받아놓았고, 2002. 9. 5. 위 임야의 매수대금등인 9억원의 자금을 ○○은행 제천지점에 예치하여 둔 상태로, 출연행위는 재단법인의 성립요건으로 법인이 설립될 당시에 법인에 귀속되어 법인의 재산이 되면 족한 것이므로, 법인설립을 위한 허가를 신청할 당시에 청구인에게 소유권등기가 되어있어야 할 필요는 없는 것인 바, 이러한 사정을 감안함이 없이 피청구인이 재산의 출연여부가 확인되지 않는다고 주장하는 것은 납득할 수 없다. 나. 청구인은 재단법인허가신청서에서 공원묘원 설치에 따른 총 사업비를 75억6,900만원으로 추정하고 이 중 10억원을 청구인이 조달하며, 나머지 65억6,900만원은 건설업자를 지정하여 선공사후 지급하도록 한다는 자금조달계획을 명백하게 제시하였고, 이에 의거하여 2002. 10. 15. 청구외 ○○건설주식회사와 계약금액을 50억원으로 하는 도급계약의 가계약까지 체결한 바 있음에도 청구인의 자금조달계획이 불분명하다는 피청구인의 이 건 처분은 부당하다. 다. 피청구인은 청구인의 사업계획 및 수지예산서에 사업의 구체적인 내용이 담기지 않는 등 법인설립관련 규정에 맞지 않는다는 주장을 하고 있으나, 피청구인은 구체적으로 어떠한 내용이 포함되어야 하는지에 대한 안내나 보완요구도 없이 막연한 표현으로 청구인의 허가신청을 거부하였고, 청구인의 재단법인허가신청서에 단계별 투자계획을 담고 있는 사업추진계획서와 수지예산서를 포함하였는데도 이를 인정하지 않는 것도 위법ㆍ부당한 것이다. 라. 피청구인은 사업예정지가 국토이용관리법[2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지(시행일 : 2003. 1. 1.)되기 전의 것. 이하 같다]상 국토이용계획변경대상이나 현재로서는 사설묘지, 납골시설예정지에 대하여 국토이용계획변경을 할 계획이 없다는 청구외 ○○시장의 의견을 들어 이 건 처분을 하였으나, 이 사건 재단법인의 허가권자는 피청구인이고, 장사등에관한법률에 의한 법인묘지설치의 허가권자는 ○○시장이며, 국토이용관리법상 국토이용계획의 변경은 건설교통부장관의 권한으로 하고 있는 바, 청구인이 신청한 재단법인설립허가는 그 순서상 재단법인설립 이후에 법인묘지의 설치허가 및 국토이용계획변경을 받아야 하는 것으로서, 피청구인으로서는 법인묘지의 설치허가나 국토이용계획변경을 앞으로 해줄 것인가의 여부와 상관없이 관련법규에 따라 재단법인이 설립가능한 것인가의 여부만 판단하면 족한 것임에도 피청구인의 권한도 아닌 국토이용계획의 변경가능여부를 허가의 판단기준으로 하여 한 이 건 처분은 위법ㆍ부당한 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 비영리 재단법인은 일정한 재산 출연을 근간으로 성립되며(민법 제43조), 청구인이 법인을 설립하고자 하는 사업예정지에 대한 기본재산의 출연은 가장 기본적인 설립요건이라고 할 것인 바, 청구인이 법인설립허가를 신청할 당시 정관에는 기본재산과 운영재산의 구분이 되어 있지 않았으며, 별도의 재산목록에 충청북도 ○○시 ○○동 산78번지 임야 18만4,760㎡와 현금 3억원이 표시되어 있을 뿐, 구체적인 출연내역이 불분명하고, ○○은행 제천지점에 예치된 9억원의 금전도 이 중 6억원을 임야소유자에게 지불하고 나머지 3억원을 어떻게 사용할 것인지에 대한 내역이 명확하지 않아 청구외 안○○ 등의 토지재산출연각서만으로는 재단법인의 근간이 되는 재산출연의 요건이 충족되었다고 할 수 없다. 나. 청구인의 자금조달계획서도 청구인이 출연할 10억원 이외에 필요한 65억여원에 대하여도 건설업자를 지정하여 선 공사를 한 뒤에 추후 지급하도록 한다는 정도의 계획만 있을 뿐, 구체적으로 이를 증명할 만한 자료가 미비하며, 청구인이 주장하는 2002. 10. 15.자 (가)도급계약은 피청구인에게 제출된 바 없고, 수지예산서의 경우에도 사설법인묘지 및 납골시설을 설치하여 분묘사용료 및 관리비로 5개년간 약 95억원의 수입을 올린다는 내용을 담고 있으나 이의 실현가능성이 높다고 보기 어려운 점이 있다. 다. 청구인이 신청한 사업예정지는 국토이용관리법상 준농림지역으로 사설법인묘지를 설치하기 위하여는 준도시지역으로 국토이용계획변경을 하여야 하는 바, 해당지역에 대한 ○○시장의 국토이용계획변경불가 의견이 있었고, ○○시장이 허가권자인 사설법인묘지의 설치와 피청구인의 권한인 재단법인의 설립허가는 외견상 별개의 행위이나 공원묘원을 주 사업으로 할 이 사건 재단법인의 설립허가는 묘지의 설치를 전제로 이루어지는 것이므로 이를 분리하여 생각할 수 없다. 라. 공원묘지의 설치 및 유지관리를 주목적사업으로 한 재단법인의 설립허가신청 민원에 대한 허가여부 판단은 법인설립의 적합 여부 뿐만 아니라 당해 시설을 설치하는데 필요한 법적 제한사항을 사전검토하여 보건복지부및그소속청소관비영리법인의설립및감독에관한규칙 제4조제1항제1호에서 규정된 대로 법인의 목적사업 실현가능성 여부를 판단하는 것인 바, 위의 취지를 종합하여 볼 때 이 사건 재단법인의 목적사업인 공원묘지시설설치가 불가능할 것으로 판단되어 불허가처분을 한 것이므로 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 민법 제32조, 제43조 장사등에관한법률 제13조, 제14조 보건복지부및그소속청소관비영리법인의설립및감독에관한규칙 제3조 및 제4조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 재단법인 설립허가신청서, 재단법인설립허가신청서검토보고, 정관, 임원취임예정자명부, 재산 목록, 사업계획서, 수지예산서, 예금잔액증명서, 재단법인 설립 불허가 통보서 등 각 사본의 기재를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인이 2002. 8. 21. 무분별한 묘지의 난립으로 인한 국토훼손을 방지하고 장묘개선정책에 부응하고자 법인의 명칭을 "재단법인 목련화 공원묘원"으로, 법인의 사무소를 "충청북도 ○○시 ○○동 503-4번지"로, 법인의 사업을 "1. 공원묘지의 조성 및 사업운영, 2. 공원묘지의 용역사업, 3. 무연분묘 이장 및 개장사업 4. 공원묘지의 관광공원화를 위한 주위환경 미화사업, 5. 장의에 관한 사업, 6. 납골당, 납골묘지의 조성 및 사업운영, 7. 기타 장묘관련 시설 및 위탁관리"로 하는 재단법인 설립허가를 피청구인에게 신청하였고, 위 허가신청서에 첨부되어 있는 이 사건 재단법인의 정관 제6조(재산의 종류)에 의하면, 이 사건 재단법인의 재산은 기본재산과 보통재산으로 구분하여 관리하고 기본재산은 별지 목록의 기본재산과 장래 기본재산으로 하며, 기본재산 이외의 재산을 보통재산으로 한다는 내용이 기재되어 있고, 위 정관에 별첨되어 있는 설립당시의 기본재산은 충청북도 제천시 두학동 산78번지 임야 18만6,760㎡로 되어 있으며, 보통재산은 현금 3억원으로 되어 있다. (나) 청구인이 이 사건 재단법인 설립허가 신청서에 첨부한 2002. 9. 6.자 토지재산출연각서에 의하면, 청구외 안○○, 강○○, 박○○은 ○○시 ○○동 산 78번지에 소재한 토지 5만5,890평(18만4,761㎡)의 소유자들로서 청구인이 이 토지 대금 6억원을 지불하면 언제라도 이를 공원묘지로 사용하도록 승낙한다는 내용이 기재되어 있다. (다) ○○은행이 2002. 9. 5. 발급한 예금잔액증명서에 의하면, 청구인의 저축예금 계좌에 9억원의 잔액이 있음을 증명한다는 내용이 기재되어 있다. (라) 청구인이 이 사건 재단법인 설립허가 신청서에 첨부한 사업계획서 및 수지예산서에 의하면, 청구인은 충청북도 제천시 두학동 산78번지 일원 16만182㎡의 부지에 6,733기의 일반묘역과 7,480기의 납골묘역을 설치하는 사업을 계획하였고, 총지출예상액은 공사비 63억9,500만원 등 94억4,075만원(이중 총사업비는 75억6,900만원)이고, 총수입예상액은 분묘사용료 75억8,105만원 등 95억460만원으로 추정한 것으로 되어 있다. (마) 청구외 ○○시장이 2002. 10. 2. 피청구인에게 제출한 재단법인 설립허가 신청에 따른 의견서에 의하면, 현재 충청북도 ○○시에 소재하고 있는 법인묘지에는 매장가능한 공간이 1,837기가 남아 있고, 2001년 매장실적이 128기여서 앞으로 10년 이상 사용이 가능할 것으로 예상되며, 최근 매장보다는 화장을 선호하는 추세가 있어 매장의 수요가 지속적으로 감소될 것이 예상되고, 앞으로 제천시가 추진하고 있는 현대식 납골당(3만위 규모)이 완성될 예정이며, 인근주민 528명의 반대민원이 접수되어 있고 주민공청회에서도 반대의사가 주도적으로 표출되어 있다는 이유를 들어 ○○시로서는 추가적인 집단묘지 조성이 불필요하다는 의견이 기재되어 있다. (바) 피청구인은 청구인이 이 사건 재단법인의 설립허가신청서에 재산목록은 포함되어 있으나 토지등 기본재산의 재산출연여부를 확인할 수 없으며, 법인운영 예산사항 중 사설 묘지 및 사설 납골시설을 조성하여 어떠한 방법으로 자금을 조달하고 재정적 기초를 확립할 것인지에 대한 자금조달계획이 불분명하며, 각 사업연도분 사업계획 및 수지예산서에 구체적인 내용이 없어 법인설립허가와 관련된 법규정에서 요구하는 기준에 맞지 않고, 이 사건 재단법인이 사업을 하고자 하는 지역은 국토이용관리법상 준도시지역으로 용도지역을 변경하여야 하는 곳이나 제천시장이 현재로서는 이의 변경이 불필요하다는 의견을 제시하고 있다는 등의 이유로 2002. 10. 19. 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였다. (사) ○○시장이 2003. 1. 27. 확인한 토지이용계획확인서에 의하면, 이 사건 재단법인이 사업을 운영하고자 하는 토지인 "충청북도 ○○시 ○○동 산78번지"는 국토이용관리법상의 용도지역이 "농림지역" 및 "준농림지역"으로 지정된 것으로 되어 있다. (2) 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살펴본다. (가) 민법 제32조의 규정에 의하면, 학술, 종교 등 기타 영리가 아닌 사업을 목적으로 하는 사단 또는 재단은 주무관청의 허가를 얻어 이를 법인으로 할 수 있다고 규정하여 비영리법인의 설립에 관하여 허가주의를 채택하고 있고, 현행 법령상 비영리법인의 설립허가에 관한 구체적인 기준이 정하여져 있지 아니하므로, 비영리법인의 설립허가를 할 것인지 여부는 주무관청의 정책적 판단에 따른 재량에 맡겨져 있다고 할 것이며, 피청구인의 법인설립허가기준 등을 규정한 보건복지부및그소속청소관비영리법인의설립및감독에관한규칙 제3조의 규정에 의하면, 민법 제32조의 규정에 의하여 법인의 설립허가를 받고자 하는 자(이하 "설립발기인"이라 한다)는 법인설립허가신청서에 설립발기인의 성명ㆍ주민등록번호ㆍ주소 및 약력을 기재한 서류, 정관, 재산목록(재단법인에 있어서는 기본재산과 운영재산으로 구분하여 기재하여야 한다) 및 그 입증서류와 출연의 신청이 있는 경우에는 그 사실을 증명하는 서류 등을 첨부하여 보건복지부장관 또는 그 소속청장에게 제출하여야 한다고 되어 있고, 동 규칙 제4조의 규정에 의하면, 주무관청은 법인설립허가신청의 내용이 법인의 목적과 사업이 실현가능하고, 목적하는 사업을 수행할 수 있는 충분한 능력이 있으며, 재정적 기초가 확립되어 있거나 확립될 수 있을 것, 다른 법인과 동일한 명칭이 아닐 것의 기준에 적합할 경우에 한하여 이를 허가한다고 되어 있다. (나) 따라서, 주무관청이 재단법인의 설립허가를 하고자 하는 경우 그 출연재산으로 목적사업을 원활히 달성할 수 있다고 인정될 수 있어야 할 것이고, 이 점과 관련하여 주무관청에 일정범위의 재량판단이 인정되는 이상, 그 판단이 사실의 기초를 결여하였다든지 또는 사회관념상 현저하게 타당성을 잃은 것이 아니고 그 판단과정에 합리성이 있음을 부정할 수 없는 경우에는 다른 특별한 사정이 없는 한 그 불허가처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 할 수 없다 할 것인데, 위 인정사실에 의하면, 청구인이 제출한 토지재산출연각서만으로 비영리 재단법인 설립의 근간이 되는 기본재산이 확보되었다고 보기 어려운 점, 청구인은 총사업비 약75억원 중 앞으로 설립될 재단법인에서 자체자금으로 10억원을 조달하고 나머지 65억원은 건설업자를 지정하여 선공사후 지급하도록 한다는 계획을 세웠다고 주장하나, 청구인이 구체적으로 그 존재를 입증한 자산은 예금잔고증명서로 증명되는 재산 9억원에 불과한 바, 이는 총공사비 대비 12%에 해당하는 금액으로 재정적인 기초가 충분하다고 보기 어려운 점, 청구외 ○○시장이 ○○시 관내 법인묘지의 매장가능기수가 충분히 남아 있고, 향후 3만위를 봉안할 수 있는 납골당을 확충할 계획에 있어 새로운 법인묘지를 신규로 허가할 필요성이 없으며, 국토이용관리법상 사업예정지역이 농림지 내지 준농림지로서 법인묘지를 설치하기 위하여는 이를 준도시지역으로 변경하여야 하나, 이를 변경할 필요가 없다는 의견을 제시하였던 점 등을 종합적으로 고려하여 이 건 재단법인 설립목적의 달성이 불가능하다고 피청구인이 판단하여 이 건 처분에 이르게 되었고, 그 판단과정에 피청구인이 달리 재량의 범위를 일탈하거나 남용한 점이 있었다고 볼 여지도 없으므로 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.