재단법인설립불허가처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 경상북도 ○○군 ○○면 ○○리 산 36-1번지 소재 임야 329,111평방미터(이하 “이 건 임야”라 한다)에 재단법인이 설치하는 가칭 ○○공원묘지(이하 “공원묘지”라 한다)를 조성ㆍ운영하기 위하여 재단법인설립허가를 신청하였으나, 피청구인은 공원묘지를 설치하려는 지역이 청구인이 종전에 신청하였다가 불허가된 지역과 동일한 지역이고, 청구인이 묘지를 설치하려는 ○○군 지역은 기설치된 공원묘지가 5개소에 달하여 묘지수급계획상 공원묘지의 신설이 불필요한 지역이며, 또한 공원묘지설치에 따른 지역주민들의 강한 반대가 예상된다는 이유로 재단법인설립허가거부처분을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 매장및묘지등에관한법률(이하 “법”이라 한다) 제8조의 규정에 의한 사설묘지설치허가행위는 동법시행령 제5조제2항 등에 정해진 기준에 적합하기만 하면 허가를 해주어야 하는 기속행위인 바, 청구인은 공원묘지를 설치하기 위한 법적인 요건을 모두 갖추어 재단법인설립허가신청을 하였으므로 당연히 설립허가를 하여 주어야 함에도 묘지를 설치하고자 하는 지역이 종전에 신청하였다가 지역주민들의 반대가 예상된다는 사유로 불허가된 지역과 동일하다는 이유만으로 재단법인설립불허가처분을 한 것은 위법ㆍ부당하다. 나. 피청구인이 정한 “경상북도 묘지운용실태분석 및 수급계획서”는 내부적인 규정에 불과하여 일반국민을 기속할 수 있는 효력이 있는 것은 아니므로 이를 근거로 하여 허가를 제한할 수 없다 할 것임에도 피청구인은 이를 근거로 하여 이 건 처분을 하였고, 또한 청구인은 그동안 공원묘지설치장소와 가장 가깝다고 생각되는 주민들의 승낙서를 받아 이 건 재단법인설립허가신청을 하였음에도 피청구인은 이와 같은 사실을 확인하지도 아니한 채 1997. 1. 18.자 매일신문을 거시하면서 주민들의 강한 반대가 예상된다는 이유를 들어 이 건 처분을 하였다. 다. 따라서 위와 같은 사유로 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하므로 마땅히 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은, 경상북도는 향후 묘지수급조절과 이용자의 편익을 도모하기 위한 일환으로 보건복지부훈령“묘지등의설치및관리운용지침”에 의거 “경상북도 묘지운용실태 및 수급계획”을 수립하여 묘지수급조절상 공원묘지가 이미 설치되어 있는 시ㆍ군지역은 신규설치허가를 억제하고 있는 바, 경상북도 ○○군지역은 공원묘지 5개소가 설치되어 있고, 더욱이 청구인이 신청한 ○○군 ○○면 지역은 공원묘지 3개소가 이미 설치되어 있어 묘지수급조절상 더 이상의 공원묘지가 필요하지 않으며, 추가로 묘지를 설치할 경우 지역발전의 저해요인이 되어 지역주민의 강한 반발이 예상된다는 ○○군수의 의견개진도 있어 피청구인이 청구인에 대하여 재단법인설립불허가처분을 하게된 것이므로 피청구인의 이 건 처분은 정당하고, 따라서 이 건 심판청구는 마땅히 기각되어야 한다고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 민법 제32조, 매장및묘지등에관한법률 제7조제1항, 제8조제1항ㆍ제2항, 제8조의2, 동법시행령 제5조제1항ㆍ제2항제1호가목, 제9조, 행정권한의위임및위탁에관한규정 제42조제9항제12호, 보건복지부소관비영리법인의설립및감독에관한규칙 제4조제1항. 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 경상북도 묘지운영실태분석 및 수급계획, 법인설립 신청에 대한 ○○군수의 의견서, 보건복지부의 묘지등의설치및관리운용지침, 법인설립허가신청서 반려공문서와 청구인이 제출한 법인설립허가신청서, 현황측량성과도, 정관 등 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 1998. 2. 17. 이 건 임야에 사설법인묘지를 조성할 목적으로 피청구인에게 가칭 재단법인 ○○공원묘지설립허가를 신청하였으나, 피청구인은 경상북도내 23개소의 공원묘지가 9개 시ㆍ군지역에 편중되어 있는 관계로 향후 묘지수급조절과 이용자의 편의를 도모하기 위하여 “경상북도 묘지운용실태 및 수급계획”을 수립하고, 동 계획에 따라 공원묘지가 이미 설치된 시ㆍ군지역은 신규허가를 억제하고 있는 바, 청구인이 공원묘지를 설치하고자 하는 ○○군 지역은 이미 5개소의 공원묘지가 설치ㆍ운영되고 있어 공원묘지의 수급계획상 신규허가가 불필요한 지역이고, 또한 공원묘지의 추가설치는 지역발전의 저해요인이 될 뿐만 아니라 지역주민의 강한 반대가 예상된다는 ○○군수의 의견개진도 있었다는 등의 이유로 청구인에 대하여 재단법인설립허가거부처분을 하였다. (나) 경상북도내에 설치된 공원묘지는 총 23개소이며, 이들 공원묘지가 23개 시ㆍ군중 9개 시ㆍ군에 편중되어 있다. <23개소 공원묘지 삭제> (다) 청구인이 공원묘지를 설치하고자 하는 지역인 경상북도 ○○군 지역에는 이미 5개소의 공원묘지(총면적 218만7,240평방미터)가 설치ㆍ운용되고 있으며, 이 건 처분일 현재 여유면적이 38만1,023평방미터에 달하여 수급계획상의 소요량인 연평균 1,167기(1기당 평균면적 : 15평방미터)를 매장한다 하더라도 향후 21년 동안은 묘지수급에 문제점이 없다. <5개소 공원묘지 삭제> (라) 피청구인은 정부의 공설묘지중심의 묘지정책에 따라 균형있는 묘지수급조절과 이용자의 편의를 도모하기 위하여 공원묘지가 기설치된 시ㆍ군지역은 신규허가를 억제하고, 미설치된 시ㆍ군지역에 신규설치를 허가한다는 방침하에 1995. 6. 15. “경상북도 묘지운용실태분석 및 수급계획”을 수립하여 시행하고 있다. (마) 청구인은 1997. 3. 22. 이 건과 동일한 지역에 공원묘지를 설치하고자 재단법인설립허가신청을 하였으나, 피청구인이 같은 이유로 허가거부처분을 한 바가 있다. (2) 살피건대, 법 제8조제2항 및 동법시행령 제5조제2항제1호가목의 규정에 의하여 사설법인묘지를 설치하고자 하는 자는 민법 제32조의 규정에 의한 재단법인설립허가를 받아야 하고, 민법 제32조의 규정에 의한 비영리법인의 설립에 관한 주무관청의 허가는 본질상 재량행위로서 주무관청이 법인설립 허가거부처분을 함에 있어 사실의 기초를 결여하였다든지 또는 사회관념상 현저하게 타당성을 잃었다는 등의 사유가 있지 아니하는 한 그 불허가 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 할 수 없다 할 것인 바, 위 인정사실에 의하면, 법 제7조의 규정과 정부의 공설묘지중심의 묘지정책에 따라 피청구인이 경상북도내 23개 시ㆍ군에 대한 묘지수급계획을 구체적으로 수립ㆍ시행하면서 이미 공원묘지가 설치된 지역에는 신규설치를 금하고 있는 점, 청구인이 공원묘지를 설치하고자 하는 지역인 경상북도 ○○군 지역에는 이미 5개소의 공원묘지(총면적 218만7,240평방미터)가 설치ㆍ운용되고 있으며, 이 건 처분일 현재 여유면적이 38만1,023평방미터에 달하여 수급계획상의 소요량인 연평균 1,167기(1기당 평균면적 : 15평방미터)를 매장한다 하더라도 향후 21년 동안은 묘지수급상 별다른 문제점이 없는 점을 고려하면, 청구인의 재단법인설립허가신청에 대하여 피청구인이 묘지수급상 별도의 사설법인묘지가 필요하지 아니하다는 이유로 재단법인설립허가를 거부함에 있어 사실의 기초를 결여하였다든지 또는 사회관념상 현저하게 타당성을 잃었다는 등의 사유가 없다 할 것이므로 이 건 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당이 있다고 할 수 없을 것이다. <5개소 공원묘지 삭제> 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.