재단법인설립허가거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인 2가 2002. 8. 8. 납골시설의 설치를 주목적으로 하는 재단법인(가칭 ○○재단법인 ○○공원묘원) 설립허가신청을 하였으나, 피청구인이 2002. 9. 30. 사업신청예정지인 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 산 38 및 산 38-6의 토지 575,000㎡(이하 “이 건 토지”라 한다)가 국토이용관리법상 납골묘지가 들어설 수 없는 농림지역이어서 목적사업인 장사시설설치가 불가능하다는 등의 이유로 재단법인설립 불허가처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인들은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들이 2001. 10. 26. 태평양전쟁중 일본군에 의하여 강제징집되었다가 일본에서 희생되어 일본에 안치되어 있는 애국선열들의 유골을 고국으로 모시기 위하여 공원묘원건설 및 유지관리사업을 주목적사업으로 한 이 건 재단법인설립허가신청을 하자 피청구인이 ① 창립총회회의록에 재산출연 방법 수정, ② 사업계획서의 구체적 작성과 사업일정별 공정계획서 및 자금조달계획서, ③ 기본재산 및 운영재산 출연자의 재산출연 공증각서, ④ 기본설계도서 및 조감도, ⑤ 소유권이 정리된 임야대장, ⑥ 정관수정 등의 보완요구를 하여 청구인들은 서류보완을 위하여 자진취하를 하였고, 이후 4차례에 걸쳐 신청 및 자진취하를 반복하여 2002. 8. 8. 최종 신청에 이르게 되었으며, 그 과정에서 피청구인의 요구사항을 모두 이행하였음에도 피청구인이 청구인들의 법인설립허가 신청을 불허가한 것은 명백히 금반언의 원칙에 위배되는 위법한 처분으로서 취소되어야 한다. 나. 사업신청지인 ○○군 ○○면 ○○리 산 38번지 외 1필지는 1990년도 사방사업지로 고시되기는 하였으나, 2002. 3월경 사방사업법 개정으로 인하여 목적달성기간(고시기간)이 종전의 15년에서 10년으로 단축되어 사방고시가 해지되었다. 다. 피청구인은 이 건 토지가 도로로부터 300미터 이내라고 주장하나, 피청구인이 주장하는 도로는 구체적인 도로 실시설계도 되어있지 아니한 상태이고, 결정고시 또한 되어있지 않은 상태이며, 도로구획선 자체가 확정되지 아니하였는데 도로로부터 300미터 이내라고는 할 수 없다. 라. 이 건 토지가 농림지역으로서 장사시설을 설치하기 위해서는 준도시지역으로의 국토이용계획변경이 선행되어야 하는 것은 사실이지만, 국토이용계획변경을 신청하려면 법인이 먼저 설립되어야 그 법인 명의로 신청하게 되는 것이며 단순히 국토이용계획변경을 선행하지 않았다 하여 법인설립허가신청을 불허가하는 것은 위법이다. 마. 법인설립의 경우 그 사업신청지 또는 토지의 사용승락서만으로도 가능한 사항임에도 불구하고 피청구인은 토지를 취득한 후 그 토지에 대한 토지매매계약서의 공증까지 요구하였고, 청구인들이 이에 응하여 계약금 2억5천만원을 지급하고 토지매매계약을 체결하고 이의 공증을 완료하였는데 그동안 문제삼지 않던 사방지구&#8228;도로예정지 등의 문제로 이 건 처분을 한 것은 명백히 위법한 처분이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들은 피청구인의 보완요구사항을 모두 이행하였음에도 법인설립허가신청을 불허가한 것은 명백히 금반언의 원칙에 위배된다고 주장하고 있으나, 민원서류의 보완은 민원서류에 흠결이 있어 이를 보충하기 위하여 보완을 요구하는 것이며, 보완을 요구하였다고 하여 반드시 허가를 하여야 하는 것은 아니므로 금반언의 원칙에 위배된다는 주장은 이유 없다. 나. 청구인들은 사업신청지인 ○○군 ○○면 ○○리 산 38번지외 1필지는 2002년 3월경 사방사업법 개정으로 인하여 사방고시가 해지되었다고 주장하고 있으나, 이 건 처분일인 2002. 9. 30. 현재 사업신청지인 ○○군 ○○면 ○○리 산 38번지외 1필지에 대한 사방고시가 해지된 사실이 없으므로 근거없는 주장이다. 다. 청구인들은 피청구인이 주장하는 도로는 구체적인 도로 실시설계도 되어 있지 아니한 상태이고, 결정고시 또한 되어있지 않은 상태이며, 도로구획선 자체가 확정되지 아니하였는데 도로로부터 300미터 이내라고는 할 수 없다고 주장하고 있으나, 장사등에관한법령의 관계규정에 의한 도로라 함은 도로법 제2조 및 제11조의 규정에 의한 도로를 말한다 할 것이며, 동 도로는 제344호 지방도로로서 1995. 10. 30. 경기도 공고 제418호로 노선변경인정 고시된 도로이므로 청구인들의 주장은 이유 없다. 라. 청구인들은 국토이용계획변경을 신청하려면 법인이 먼저 설립되어야 그 법인 명의로 신청하게 되는 것이므로 단순히 국토이용계획변경을 선행하지 않았다 하여 법인설립허가신청을 불허가 하는 것은 위법이라고 주장하나, 국토이용관리법에는 개인이나 단체가 국토이용계획의 변경에 대하여 신청을 할 수 있다는 규정이 없을 뿐만 아니라(입안권자는 건설교통부장관, 도지사, 시장&#8228;군수임) 준도시지역으로의 국토이용계획변경은 국토이용관리법 제6조의2의 규정에 의하여 선행절차인 토지수급계획에 반영되어야 하나 동 지역에 대한 계획이 반영되어 있지 않아 준도시지역으로의 국토이용계획변경이 불가능할 것으로 판단한 것인 바, 위법이라는 청구인들의 주장은 이유 없다. 마. 또한, 법인설립의 경우 그 사업신청지 또는 토지사용승락서만으로도 가능한 사항이라고 주장하나, 청구인들이 피청구인으로부터 재단법인 설립허가를 받아 수행하고자 하는 주요목적사업이 납골묘 공원조성 및 유지관리사업으로 납골묘 공원조성을 위한 부지 등을 기본재산으로 출연하여 설립중인 재단이라 할 것이고, 이러한 재단법인은 일정한 목적을 위하여 바쳐진 재산이라는 실체에 대하여 법인격을 부여한 것이므로 그 출연된 재산 즉 재단법인의 기본재산은 바로 법인의 실체인 동시에 법인의 목적을 수행하기 위한 가장 기본적인 수단이라 할 것이며, 따라서 토지사용승락서만으로도 법인설립이 가능하다는 주장은 부당한 주장이라 할 것이다. 바. 장사시설 설치 및 유지관리를 주목적사업으로 한 재단법인의 설립허가신청 민원에 대한 허가여부 판단은 법인설립의 적합 여부 뿐만 아니라 당해 시설을 설치하는데 필요한 법적 제한사항을 사전 검토함으로서 보건복지부및그소속청소관비영리법인의설립및감독에관한규칙 제4조제1항제1호에서 정한 법인의 목적사업 실현가능성 여부를 판단하는 바, 위의 전 취지를 종합하여 볼 때 목적사업인 장사시설설치가 불가능할 것으로 판단되어 불허가처분을 한 것이므로 이 사건 재단법인설립불허가처분취소청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 4. 이 건 청구의 행정심판 적격여부 및 이 건 처분의 위법&#8228;부당여부 가. 관계법령 민법 제32조 국토이용관리법[2002. 2. 4. 법률 제6,655호로 폐지(시행일 : 2003. 1. 1.)되기 전의 것, 이하 같다] 제6조 장사등에관한법률 제14조 장사등에관한법률시행령 제14조 보건복지부및그소속청소관비영리법인의설립및감독에관한규칙 제3조 및 제4조 경기도장사시설의설치및관리조례 제6조 나. 판 단 (1) 청구인들 및 피청구인이 제출한 법인설립허가신청서, 정관, 창립총회회의록, 임원현황, 재산출연명세서, 토지이용도시계획확인서, 사업계획서, 재단법인설립허가신청에 따른 의견서, 재단법인 설립허가 신청 불허가 통보서 등 각 사본의 기재를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인들이 2001. 10. 26. 태평양전쟁중 일본군에 의하여 강제징집되었다가 일본에서 희생된 애국선열들의 유골을 고국에 안치하기 위하여 공원묘원건설 및 유지관리사업을 주목적사업으로 하고, 법인의 명칭을 “○○ 재단법인 ○○공원묘원”으로, 법인의 주소를 “경기도 ○○군 ○○면 ○○리 산 38번지”로 하는 법인설립허가신청서를 피청구인에게 제출하였는 바, 위 허가신청서에 첨부되어 있는 이 사건 재단법인의 정관 제6조(재산의 종별)에 의하면, 이 사건 재단법인의 재산은 기본재산과 보통재산으로 구분하여 관리하고, 기본재산은 별첨 목록의 재산 및 장래 기본재산으로 취득하는 재산으로 하며, 보통재산을 묘지의 설치운영에 기여하는 기본재산 이외의 재산으로 한다는 내용이 기재되어 있으며, 위 정관에 별첨되어 있는 설립당시의 기본재산 및 보통재산 목록, 출연금액현황에 의하면, 그 내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=76945921"></img> ③ 출연금액 - 총사업비 : 153억(준공후 1년간 운영비 포함) - 1차 출연 : 77억(은행예금) - 2차 출연 : 76억(○○ 이행각서) (나) 이 건 토지의 소유자인 매도인 백○○, 김△△, 백○○과 청구인 김○○ 및 청구외 전○○가 2002. 5. 27. 체결하고 공증인가 법무법인인 자유의 공증실에서 같은 날에 인증한 부동산매매계약서에 의하면, 위 매도인들은 김○○ 및 전○○에게 사업목적(납골묘) 허가에 필요한 토지사용승락서를 교부하는 것으로 기재되어 있고, 계약금으로 2억5천만원이 지급되었으며, 위 법무법인 자유의 2002. 5. 27.자, 2002. 6. 5.자, 2002. 6. 8.자, 2002. 6. 27.자 인증내용에 의하면, 현금의 출연증서로 예금자인 청구인 김○○이 법인설립을 위한 보통재산에 해당하는 1차 출연금을 무상으로 출연한다고 기재되어 있고, 2002. 6. 5.자 위 전○○의 이행각서에 의하면, 착공 12개월 이내에 2차 출연금을 출연할 것을 서약하고 이에 각서를 제출한다고 기재되어 있다. (다) 청구인들이 2001. 10. 26. 위 재단법인 설립허가신청서를 제출한 이래 이에 대한 피청구인의 보완요구, 청구인들의 서류보완을 위한 신청취하, 청구인들의 재신청 등 최초의 신청 이후 4차례에 걸쳐 신청 및 자진취하를 반복하여 2002. 8. 8. 최종 신청에 이르게 된 과정은 다음과 같다. ① 청구인들이 2001. 10. 26. 최초로 재단법인설립허가신청을 하자 피청구인이 2001. 11. 3. ⅰ)창립총회회의록에 재산출연 방법 수정, ⅱ)사업계획서의 구체적 작성 및 사업일정별 공정계획서 및 자금조달계획서, ⅲ)기본재산 및 운영재산 출연자의 재산출연 공증각서, ⅳ)기본설계도서 및 조감도, ⅴ)소유권이 정리된 임야대장, ⅵ)정관 수정 재작성 등의 보완요구를 하였다. ② 청구인들이 2001. 11. 12. 보완서류의 완비를 위하여 기간연장요청을 하였다. ③ 청구인들이 2001. 12. 10. 자료 보완후 재단법인 설립신청서를 다시 제출하자 피청구인이 2002. 1. 2. 관계기관 의견조회 및 법령검토를 이유로 처리기한을 2002. 1. 25.까지 연장한다는 통보하였다. ④ 청구인들이 2002. 1. 25. 자료보완후 새로이 재단법인 설립허가신청을 하였으나, 피청구인이 2002. 2. 4. ⅰ)기본재산의 무상출연 각서 또는 매매계약서 공증서, ⅱ)토지감정평가서 또는 공시지가확인서, ⅲ)보통재산(현금)출연에 대한 공증서(출연자 인감 및 잔액증명서 첨부)를 2002. 5. 4.까지 보완하도록 요청하였고, 아울러 동 신청사항은 국토이용계획변경을 요하는 사항으로서 목적사업을 달성하기 위해서는 국토이용계획변경이 선행되어야 한다는 사실을 통보하였다. ⑤ 청구인들이 2002. 5. 4. 위 보완요청사항의 완료를 위하여 기한연장을 요청하였고, 이에 따라 같은 날 피청구인의 2002. 5. 15.까지 보완기간을 연장한다고 통보하였으며, 이어서 청구인들이 2002. 5. 20. 위 보완요청사항의 보완을 위한 기한연장을 위하여 신청서를 취하하였다. ⑥ 청구인들이 2002. 5. 27. 위 보완요청사항의 보완후 재단법인 설립신청서를 다시 제출하자, 피청구인이 2002. 5. 30. 포천군과 협의한 후 2002. 6. 3. ⅰ)토지매매계약서 공증각서, ⅱ)토지사용승락서, ⅲ)출연재산 잔액증명서(사업비 추가), ⅳ)사업계획서 일부 수정 등 자료의 보완 및 사업계획의 보정을 요구하였다. ⑦ 청구인들이 2002. 6. 20. 위 요청사항의 보완을 위하여 재단법인 설립허가신청을 취하하였다. ⑧ 청구인들이 2002. 8. 8. 위 요청사항의 보완후 최종적으로 재단법인 설립허가신청서를 제출하자, 피청구인이 2002. 8. 9. 포천군과 협의한 결과 ⅰ)장사등에관한법률시행령 제14조 규정에 의한 묘지등의 설치제한지역에 해당하고, ⅱ)경기도장사시설의설치및관리조례 제6조의 규정에 의하여 도로로부터 300m 이내에 위치하고 있어 납골시설이 제한되는 지역이라는 의견 등이 제시되었고, 2002. 8. 26. ⅰ)사방시설도 등본 1부, ⅱ)사방시설도면(지적도에 작성)의 보완을 요청하였다. ⑨ 청구인들이 2002. 9. 4. 설립허가 기한을 2002. 9. 27.까지 연장하여 줄 것을 요청하였고, 피청구인이 2002. 9. 10. 관계기관 의견조회 및 법령검토 등으로 2002. 9. 30.까지 처리기간을 연장함을 통보하였다. (라) 피청구인은 2002. 9. 30. 이 건 재단법인 설립허가신청에 대하여 ① 사업신청지인 ○○군 ○○면 ○○리 산 38번지외 1필지는 1990년도 사방사업지로 지정된 곳으로서 장사등에관한법률 제15조 및 동법시행령 제14조제2항제7호의 규정에 의하여 묘지 등의 설치제한구역에 해당되고, ② 경기도장사시설의설치및관리조례 제6조제1호에 의한 도로로부터 300미터 이내인 지역으로 납골시설 설치가 제한되는 곳이며, ③ 또한, 동 지역은 농림지역으로 장사시설을 설치하기 위해서는 준도시지역으로 국토이용계획변경이 선행되어야 하므로 목적사업인 장사시설설치가 불가능할 것으로 판단되어 보건복지부및그소속청소관비영리법인의설립및감독에관한규칙 제4조의 규정에 의하여 불허가한다고 통보하였다. (마) 피청구인의 이 건 처분서의 기안지에 첨부되어 있는 검토결과서에 의하면, 부적합한 사항으로 기재된 항목은 다음과 같다. ① 보건복지부및그소속청소관비영리법인의설립및감독에관한규칙 제3조의 규정에 의한 신청서류 검토 결과 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=76946089"></img> ② 보건복지부및그소속청소관비영리법인의설립및감독에관한규칙 제4조의 규정에 의한 허가기준 검토 결과 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=76946105"></img> (바) 청구외 ○○군수가 피청구인에게 2002. 8. 17. 제출한 이 건 토지에 대한 현지조사 의견서에 의하면, ① 경기도장사시설의설치및관리조례안 제6조제1호의 규정에 의하여 지방도 344번 도로와 300미터 이내에 위치하고 있으므로 불가하고, ② 장사등에관한법률 제15조 및 동법시행령 제14조의 규정에 의하여 설치제한되는 지역(사방사업법 제4조의 규정에 의하여 고시된 사방지임)으로 불가하며, ③ 본 사업신청지는 국토이용관리법상 농림지역으로 국토이용관리법 제13조의3의 규정에 의하여 묘지시설은 준도시지역에서만 설치할 수 있으므로 불가하고, ④ 신청지의 토지를 청구인들은 마사토라고 주장하나, 전체면적이 암반지형으로 법인 납골묘의 설치지형으로는 적합하지 않으며, 암반위에 성토후 납골 및 공원조성을 할 경우 슬라이딩에 의한 붕괴위험이 있다고 판단되며, ⑤ 사업계획을 검토한 결과 장사등에관한법률시행령 제13조, 별표 3 사설납골시설설치기준 및 동법시행규칙 제7조의 규정에 적합한 사업계획으로 볼 수 없다고 사료되고, ⑥ 본 사업 신청지와 인접된 토지에 평화묘원(144,298㎡ 5,750기)이 위치하고 있고, 지역 주민들은 기존 묘지로 인하여 피해의식을 갖고 있으며, 교통혼잡, 지가하락, 생활불편 등으로 집단민원이 예상되고, ⑦ 포천군 장묘시설 수급계획 용역결과 2010년까지 묘지수요를 충족할 수 있으며, 앞으로 묘지수요에 대한 납골시설은 기존 공설묘지(33개소)를 재개발하여 수용하고자 추진중에 있는 바 새로운 법인 납골시설은 수용하지 않을 방침이라고 밝히고 있다. (사) 이 건 토지가 위치한 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 산 38번지에는 사방사업법에 의하여 1990. 3. 6. 전체면적 747,669㎡중의 일부인 5,342㎡에 대하여 사방사업지로 지정&#8228;고시되었으나, 2002. 11. 14. 경기도산림환경연구소장이 지정목적의 달성으로 해제대상지(안)로 통보하자 2002. 12. 18. 사방사업지 지정해제가 고시(포천군고시 제107호)되었다. (아) 피청구인의 1995. 10. 30.자 지방도 노선변경 인정공고(경기도 공고 제418호)에 의하면, 도로법 제77조의 규정에 의하여 건설교통부장관의 인가를 받아 지방도 제344호의 변경고시를 하였는 바, 노선명은 “초성～○○”, 기점은 “○○군 ○○면 ○○성리”, 종점은 “○○군 ○○면 ○○리”, 주요경과지는 “신북”, 연장 및 전용구간은 “21.7km”로 기재되어 있다. (자) 청구인들은 지방도 제344호의 연장개설과 관련하여 피청구인에게 ① 지방도 제344호선 ○○군 ○○면 ○○리에서 길명리 구간이 노선지정만 되어 있고 미개설 도로로서 도로개설 계획이 언제쯤 있는지, ② 이 건 토지에 공원묘지허가를 받고자 하는데 도로법에 저촉이 되는 지 여부를 문의하자, 피청구인이 2002. 9. 14.자 회신을 통하여 “지방도 344호선은 1995. 10. 30. ○○군 ○○면 ○○리 ～ ○○군 ○○면 ○○리 총 21.7km를 노선변경인정공고한 도로로서 동 노선중 ○○면 신평일에서 ○○면 기지리까지 2.21km 구간은 실시설계를 2001. 10. 24. 완료하여 현재 용지보상을 추진중에 있으나 청구인들이 문의한 구간에 대한 연장개설계획은 없는 실정으로 공원묘지허가와 관련하여 도로법 저촉여부에 대한 검토가 불가”하다고 하였다. (차) ○○군수가 2001. 11. 21. 확인한 토지이용계획확인서에 의하면, 이 건 토지인 “경기도 ○○군 ○○면 ○○리 산 38번지 및 38-6번지”는 국토이용관리법상의 용도지역이 “농림지역”으로 지정된 것으로 되어 있다. (카) 청구인들이 2002. 10. 1. 청구외 건설교통부장관에게 재단법인 설립전 국토이용계획변경이 가능한지와 법인설립후 그 업무처리가 가능하다면 그 업무처리절차가 어떤 것인지에 관하여 질의하여 회신한 내용에 의하면, “국토이용계획의 변경은 시장&#8228;군수 등이 인&#8228;허가 신청을 검토하고, 그 인&#8228;허가가 가능하다고 판단될 경우 내부적으로 국토이용계획담당부서에 국토이용계획의 변경을 요청하는 처리절차이므로, 관계행정기관인 시&#8228;군의 관할 부서에 문의하라”고 답변하고 있다. (타) 청구인들이 제출한 태평양전쟁희생영골환국추진현황에 의하면, 추진주체는 “한일/일한불교문화교류협의회”이고, 진행은 “한일불교협의회에서 일본불교계 지원하에 고인들 송환을 추진하고, 일본국 후생성에서 송환을 지원”하며, 주요추진일정으로서 “2002. 5. 25. 한일 불교인사 합동기자회견을 통하여 1차분 1,200여기(일본 우천사 보관)의 송환을 확정하고, 2차분 이후 각 사찰별로 송환할 예정임을 발표”하였고, 송환예정영골은 비공식적으로 최소 약 30만기에서 최대 50만기 이상으로 예상된다고 기재되어 있다. (2) 먼저, 청구인 1이 제기한 이 건 청구의 행정심판적격여부에 대하여 살피건대, 행정심판법 제9조제1항의 규정에 의하면, 취소심판의 청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있도록 하고 있는 바, ○○은 1969. 5. 15. 창립되어 1969. 12. 30. 문화공보부에 불교단체로 등록된 종교단체로서 이 건 공원묘원건설 및 유지관리사업을 위하여 장사등에관한법률 제14조제2항에서 규정된 바에 따라 재단법인을 설립하고자 ○○의 총무원장인 전○○(법명 전남정)가 발기인 및 이사로 참여하고, ○○전국신도회 사무총장인 김○○을 이사장으로 추천하여, 위 김○○으로 하여금 피청구인에게 이 건 재단법인 설립허가신청을 하도록 하였으나, 이 건 처분의 직접 상대방이 아니고, 이 건 처분으로 인하여 법률상 이익을 침해받았다고 볼 수 없으므로 청구인적격이 없다고 할 것이다. (3) 다음으로 청구인 2에 대한 이 건 처분이 위법&#8228;부당한지에 대하여 살피건대, 민법 32조의 규정에 의하면, 학술, 종교 등 기타 영리가 아닌 사업을 목적으로 하는 사단 또는 재단은 주무관청의 허가를 얻어 이를 법인으로 할 수 있다고 규정하여 비영리법인의 설립에 관하여 허가주의를 채택하고 있으며, 현행 법령상 비영리법인의 설립허가에 관한 구체적인 기준이 정하여져 있지 아니하므로, 비영리법인의 설립허가를 할 것인지 여부는 주무관청의 정책적 판단에 따른 자유재량에 맡겨져 있다고 할 것이고, 피청구인의 법인설립허가기준 등을 규정한 보건복지부및그소속청소관비영리법인의설립및감독에관한규칙 제3조의 규정에 의하면, 민법 제32조의 규정에 의하여 법인의 설립허가를 받고자 하는 자(이하 “설립발기인”이라 한다)는 법인설립허가신청서에 설립발기인의 성명&#8228;주민등록번호&#8228;주소 및 약력을 기재한 서류, 정관, 재산목록(재단법인에 있어서는 기본재산과 운영재산으로 구분하여 기재하여야 한다) 및 그 입증서류와 출연의 신청이 있는 경우에는 그 사실을 증명하는 서류 등을 첨부하여 보건복지부장관 또는 그 소속청장에게 제출하여야 한다고 되어 있으며, 동 규칙 제4조의 규정에 의하면, 주무관청은 법인설립허가신청의 내용이 법인의 목적과 사업이 실현가능할 것, 목적하는 사업을 수행할 수 있는 충분한 능력이 있고, 재정적 기초가 확립되어 있거나 확립될 수 있을 것, 다른 법인과 동일한 명칭이 아닐 것의 기준에 적합할 경우에 한하여 이를 허가한다고 되어 있다. 주무관청이 재단법인의 설립허가를 하고자 하는 경우 그 출연재산으로 목적사업을 원활히 달성할 수 있다고 인정될 수 있어야 할 것이고, 이 점과 관련하여 주무관청에 일정범위의 재량판단이 인정되는 이상, 그 판단이 사실의 기초를 결여하였다든지 또는 사회관념상 현저하게 타당성을 잃은 것이 아니고 그 판단과정에 합리성이 있음을 부정할 수 없는 경우에는 다른 특별한 사정이 없는 한 그 불허가처분에 재량권을 일탈&#8228;남용한 위법이 있다고 할 수 없다 할 것인데, 위 인정사실에 의하면, 이 건 토지가 위치한 지역은 국토이용관리법상의 용도지역이 농림지역으로서 동법 제6조제2호의 규정에 의하면, 집단묘지시설은 준도시지역으로 지정된 지역에서 설치할 수 있도록 되어 있으므로 국토이용계획이 변경되지 않는 한 이 건 사업목적을 달성할 수 없는 점, 포천군수의 이 건 토지에 대한 현장조사의견서에 의하면, 포천군 장묘시설 수급계획 용역결과 2010년까지 묘지수요를 충족할 수 있으며, 앞으로 묘지수요에 대한 납골시설은 기존 공설묘지를 재개발하여 수용하고자 추진중에 있으므로 새로운 법인 납골시설은 수용하지 않을 방침이라고 밝힌 점에서 위 사업을 위한 국토이용계획의 변경가능성이 없다고 볼 수 있는 점, 청구인 2가 이 건 총사업비의 약 1/2에 해당하는 1차 출연금을 출연하기로 하고 예금증서와 함께 이를 인증한 사실은 분명하나, 총사업비의 약 1/2에 해당하는 2차 출연금에 대하여는 2002. 6. 5.자로 청구인 1의 총무원장인 전○○가 착공 12개월 이내에 이를 출연할 것을 서약하고 이의 이행각서를 제출하였으나, 이를 위한 구체적인 자금확보여부나 자금확보방법이 명확하게 제시되지 아니하여 재정적 기초가 확고하다고 보기 어려운 점을 종합적으로 고려할 때 이 건 재단법인 설립목적의 달성이 불가능하다고 할 것이고, 따라서 피청구인이 주무관청의 입장에서 그와 같은 결론에 이르게 된 판단과정에서도 합리성이 인정되므로 이 건 처분이 위법&#8228;부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인 2는 피청구인의 요구에 응하여 이 건 신청과 관련된 사항을 모두 보완하였음에도 국토이용계획의 변경 문제 등을 들어 피청구인이 이 건 처분을 한 것은 금반언의 원칙에 위배된다거나 법인설립허가가 선행되어야 설립된 법인이 국토이용계획의 변경을 신청할 수 있다는 취지의 주장을 하나, 피청구인이 2002. 2. 4.자로 민원서류의 보완요구를 하면서 동 신청사항이 국토이용계획변경이 선행되어야 가능함을 알려주고 있음을 고려할 때 청구인 2가 이 건 신청전에 이미 국토이용계획의 변경이 선행되어야 가능함을 알았거나 알 수 있었다고 할 것이므로 청구인 2가 피청구인의 요구에 의하여 민원서류를 4회이상 보완하였다고 하여 이에 대하여 신뢰보호이익이 발생하였다고 볼 수는 없다고 할 것이고, 또 국토이용관리법의 해석상 개인이나 법인에게 국토이용계획의 변경을 신청할 권리는 인정되지 않는다고 할 것(대법원 1995. 4. 28. 선고 95누627판결 등)이므로 이에 대한 주장은 모두 이유없다. 그 밖에 유해송환문제를 일본 불교계와 합의하였다고 하여 반드시 이 건 토지에 묘지를 설치하여야 할 이해관계를 생성시키는 것은 아닌 것으로 보이므로 이에 관한 청구인 2의 주장 또한 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구중 청구인 1의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하고, 청구인 2의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.