재선충방제법 관련 방제지역 보상 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 OO시 O면 OO리 7OO, 7OO, 7OO-4, -5번지 임야(이하 ‘이 사건 임야’라 한다)의 소유자이다. 피청구인은 2017. 2. 8. 및 2017. 11. 20. 청구인에게 “재선충병 감염우려목 발생에 따른 방제명령”을 안내하였고, 2017. 3. 10.~3. 25. 및 2017. 12. 13.~12. 14. 이 사건 임야 중 OO리 7OO, 7OO-4, -5번지 임야에 대한 직접 방제작업(모두베기)을 각 실시하였다. 청구인은 2018. 3. 23. 경기도행정심판위원회에 피청구인은 위 방제작업에 대한 보상 의무를 이행하라는 취지의 행정심판을 청구하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 OO시 O면 OO리 7OO, 7OO, 7OO-4, -5번지의 임야를 소유하고 있다. 이 사건 임야는 청구인이 1969년에 구입하여 잣나무를 심어 가꾸고 있으며, 청구인은 위 잣나무에서 나오는 잣을 판매하여 지방세를 비롯한 세금을 근근이 내고 있었다. 그러던 중에 피청구인이 청구인의 산림에 재선충병이 감염되었다고 하면서 소유주인 청구인에게 알리지도 않고 나무를 베어가 버렸다. 나무를 베어가려면 사전에 통지를 하든지 알려야 함에도 불구하고 감염되지 않은 옆 필지의 나무도 마구 베어가서 민둥산을 만들어 놓았다. 이는 공무원의 업무 미숙 또는 경직된 행정이다. 세금은 주소가 변동되든 어떻든 고지서는 정확하게 부과를 하고 있으니 청구인의 주소를 모르면 같은 군청 내 세정과에 협조 요청을 하여 청구인에게 통지하면 될 것을 청구인에게 연락도, 통지도 하지 않아 청구인은 나무가 베어진 사실을 모르고 있었다. 청구인이 피청구인 부서 산림과에 들러 문의한 결과, 당시 담당자는 정확한 감염일자와 시료채취 및 감염 여부 등을 문의하여도 법적 근거 등에 대해 제대로 답변을 해주지 않아 하는 수 없이 2018. 2. 12. 군 민원실에 진정서를 제출하여 2018. 3. 20. 민원회신(2018. 3. 14. 시행)를 받고 나서야 내용을 확인하게 된 것이다. 2) 피청구인의 2018. 3. 14. 민원회신에 대하여 살펴보면 다음와 같다. 가) 「소나무재선충병 방제특별법」(이하 ‘「재선충방제법」’이라 한다)에 대한 유권 해석에 의하면 위 법 제12조에서는 재선충병 방제를 하고자 하는 경우 입목의 소유자로부터 입목을 매수하여 시행할 수 있으며, 입목을 매수할 경우에는 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 2개 이상의 감정평가 기관이 감정한 입목 가격의 평균금액으로 한다고 규정되어 있다. 위 규정의 모두베기는 소규모든 대규모든 동일하게 적용될 것이다. 나) 피청구인은 “OO리 7OO, 7OO-4, -5번지 및 그 주변지역은 잣나무에 치명적인 재선충이 발생되어 인근 잣나무에 큰 위협이 되는 지역”이라고 하였으나, OO리 7OO번지는 재선충이 발생하지도 않았고 아무런 징후도 없었는데 잣나무를 베어갔으며, 이는 일종의 위계에 의한 절도로 생각된다. 경기도산림환경연구소가 2016. 2. 15. 피청구인에 회신한 소나무 재선충병 검경(2016. 2. 4. 의뢰) 결과 회신에 따르면 OO리 7OO-4번지는 미검출 지역이며, 2017. 10. 16. 회신한 소나무 재선충병 검경(2017. 9. 20. 의뢰) 결과 회신에 따르면 OO리 7OO-5번지는 신규검출 지역이며, 2017. 12. 29. 회신한 소나무 재선충병 검경(2017. 12. 24. 의뢰) 결과 회신에 따르면 OO리 7OO-5번지는 미검출 지역이다. 이것만 보더라도 피청구인이 청구인의 나무를 베어간 것이 얼마나 엉터리인지 알 수 있다. 피청구인은 4~50여 년 된 잣나무를 마구 베어내어 청구인에게 엄청난 손해를 입히고도 반성의 기색을 보이지 않는다. 다) 피청구인은 “같은 법 제3조 및 제8조 제1항에 따라 산림소유자가 방제하여야 하나 비용적인 측면 등에서 현실적으로 실행하기가 어려운 상황에서 확산을 방지하기 위하여 피청구인이 긴급하게 방제·예방사업을 시행한 지역임을 알려드린다”고 하였는데, 청구인은 OOO리에서 수십 년을 살았고 어려서부터 잣나무를 심고 잣을 땄으며 임업교육장 등에서도 교육을 많이 받아 그 누구보다도 잘 알고 있는바, 이 사건 벌목은 공무원들이 안일하고 미숙한 탓이라 생각된다. 미리 통지만 제대로 했더라도 괜찮았을텐데 자신들의 잘못을 합리화하려고만 한다. 「재선충방제법」 제4조(국가 및 지방자치단체의 책무) 및 제5조(방제대책본부), 제8조 제2항 및 제3호에 국가의 의무가 규정되어 있으며 제8조의 2에는 방제비용의 지원에 관한 규정도 있다 라) 피청구인이 2018. 3. 14. 민원회신 공문과 함께 보낸 방제일자와 시료채취 감정의뢰 일자 등에 대한 관련 문서 및 OO군 산림조합에서 온 공문을 보더라도 검경의뢰 대상에는 OO리 7OO번지가 누락되어 있지만 나무는 베어갔다. 3) 모두베기가 아닌 약제 살포 등의 합리적인 방법으로 했더라면 그 피해가 훨씬 적었을텐데, 청구인은 수십 년된 산에 잣나무도 심을 수 없게 되었다. 이는 담당 주무관이 실적을 올리기 위하여 한 것으로 생각된다. 국민은 공무원의 위법 부당 행위에 대하여 수인할 의무는 없으며 앞으로의 제2, 제3의 피해자를 예방하기 위해서라도 반드시 법대로 처리되어야 할 것이라 생각된다. ※ 7OO-5번지의 재검을 청구인의 입회 하에 실시하여 주기 바란다. 4) 피청구인 주장에 대한 답변 가) 피청구인이 「재선충방제법」 제3조 및 제8조 제1항에 의하여 소나무류에 재선충병이 발생하였거나 발생 우려가 있을 경우 산림소유자가 방제하여야 한다고 주장한다. 그러나 피청구인은 청구인에게 통지조차 하지 않고 변명만 들어놓고 있다. 또한 위 법 제8조 및 제8조의2 등 재선충병에 대한 국가의 의무도 있다. 피청구인은 긴급하게 방제작업을 하였다고 주장하지만, 피청구인은 OO리 7OO-5번지가 검출로 나온 경기도산림환경연구소의 회신(2017. 10. 16.) 후 몇 달이 지난 2017. 12. 13.~14.에야 방제작업을 실시하였다. 청구인이 경기도산림연구소 재선충병 담당 이OO 박사에게 문의한 결과 재선충병 자체로는 번질 능력이 없고 하늘소 몸 속에 묻어서 섭식활동을 할 때 매개로 전염되며, 날씨가 따뜻한 5~8월 사이에 주로 활동하며 12월에는 활동이 없다고 하였다. 나) 피청구인이 「재선충방제법」 제12조의 입목 매수 조항은 임의사항으로 입목을 매수하지 않았다고 주장한다. 그러나 법령에 입목 매수에 관한 규정이 있는데도 임의규정이라고 해서 마음대로 하는 것은 옳지 않다. 공무원의 과오나 실수 등으로 일을 저질렀을 때에는 당연히 보상이 되어야 하며, 위 규정은 그에 대한 근거이다. 잣나무는 소나무와 같은 과에 속하지만 성질이 약간 다르다. 최근에 이에 대한 방제로 나무에 구멍을 뚫어 농약을 넣으면 매개 곤충인 하늘소가 갉아먹고 죽는 방법도 있고, 감염목을 베어 비닐을 씌어놓는 방법도 많이 사용하고 있다. 다) 피청구인은 OO리 7OO번지에 대하여 방제사업을 추진한 사실이 없다고 주장한다. 그러나 나무를 베어간 사실은 명백하다. 라) 피청구인은 이 사건 임야에 2016년부터 재선충병으로 의심되는 고사목이 다량 발생하고 있었으며, 잣나무의 감염목은 잠복기간이 2년이기에 현재 비징목이라도 2년 후에는 감염목이 될 수 있는 등의 위험이 있다고 주장한다. 그렇다면 피청구인이 기존 감염발생사례 등을 알고 있으면서 청구인에게 아무런 통지와 조치를 취하지 않은 직무유기 또는 근무태만이라 생각된다. 마) 피청구인은 이 사건 임야의 방제방법은 산림전문가가 확인하여 소구역 모두베기로 방제한 것이라 주장한다. 그렇다면 청구인에게 연락하여 사전에 충분한 대책을 강구하여 협의 및 상의하였다면 이러한 불미스러운 사건은 없었을텐데 안타깝다. 바) 피청구인은 이 사건 방제작업이 관련 법에 위배됨이 없이 적법하게 이루어진 처분으로 청구인이 주장한 소나무재선충병 방제사업에 따른 보상요구 청구는 기각되어야 한다고 주장한다. 그러나 피청구인은 재선충병이 발생하였을 때도 청구인에게 알리지 않았고 방제작업을 하고 나서 지체없이 알려야 함에도 알리지 않았다. 감염사례가 있었고, 피청구인이 이 사실을 사전에 알고 있었음에도 아무런 통지 및 조치를 하지 않은 것은 피청구인의 직무유기 또는 근무태만이라 생각된다. 또한 잣나무에 대한 방제는 굳이 모두베기가 아니라도 위에서 기술한 다른 방법들 및 수간주사나 항공방제도 있는데 매개곤충인 하늘소가 활동하지 않는 겨울철에 모두베기 방제작업을 한 것은 심히 부당하다. 위에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 방제작업은 공권력의 우월한 지위를 이용한 업무미숙과 충분한 연구 없이 실적에만 급급한 결과물이라 생각되며 피청구인은 자기합리화 내지 변명으로 일관하고 있는바, 제2, 제3의 피해자가 생기지 않게 하기 위하여 법대로 처리되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 피청구인은 2016. OO군 O면 OO리 7OO-4번지 내 잣나무고사목이 발생하여 검경 의뢰를 실시하여 재선충병 미감염 판정을 받았으나 해당 지역은 당시 감염목이 발생될 가능성이 많은 선단지로서 기타고사목은 매개충의 서식지가 될 수 있어 감염이 우려되는 것으로 판단하여 2017. 상반기에 방제사업을 추진한바 있으며, 결국 2017. 9. 18. 검경 결과 재선충병 감염이 확인된바 있다. 방제사업 추진 과정에서 당시 해당 지역을 설계·감리하였던 산림기술사가 현장을 확인한바, 해당 기타고사목의 병징이 재선충 감염목과 유사하다고 판단하여 재선충 감염목에 상응하는 방제 설계를 하였고 이를 토대로 피청구인이 재선충 방제사업을 발주하여 시공사가 방제작업을 실시하게 되었다. 2) 처분의 적법성 및 청구인 주장의 부당성 가) 재선충 방제의 적법성에 대하여 「재선충방제법」 제3조 및 제8조 제1항에 따르면 소나무류에 재선충병이 발생하였거나 발생할 우려가 있을 때에는 산림소유자가 방제하여야 하다. 그러나 피청구인은 비용적인 측면 등에서 현실적으로 실행하기가 어려우며 재선충이 다른 지역으로 확산될 우려가 있다고 판단하여 위 법 제8조 제2항에 따라 긴급하게 방제·예방사업을 실행하였다(재선충병 발생 우려로 긴급방제 시 사전통지 없이 우선 방제 가능). 나) 입목의 보상에 대하여 청구인은 「재선충방제법」 제12조(발생지역 주변 산림관리) 제3항에 따른 모두베기에 의한 방법으로 재선충병 방제를 하고자 하는 경우 입목의 소유자로부터 입목을 매수하여 시행할 수 있다는 조항을 근거로 피청구인에게 배상을 요구하고 있으나, 이 때 입목의 매입은 의무사항은 아니기에 피청구인은 별도로 입목을 매수하지는 않았으며 다만 감염될 경우 소나무류(잣나무 등)가 100% 고사되는 치명적인 재선충병이 확산되고 있는 상황에서 방제를 하지 않는 경우 주변 입목으로 확산이 우려 된다고 판단하여 위와 같이 위 법 제8조 제2항에 따라 긴급방제를 실시한 것이다. 다) 재선충이 발생한 큰 위협이 되지 않는 7OO번지에 대하여 청구인은 이 사건 임야 중 OO리 7OO, 7OO-4, 7OO-5번지는 피해고사목, 기타고사목 등이 발생하여 재선충병에 큰 위협을 받는 지역임을 확인하였으나, OO리 780번지에 대하여는 피청구인이 아무런 징후도 없는 잣나무를 벌채하였다고 주장한다. 그러나 피청구인은 2017. 상·하반기 재선충 방제사업 추진 시 OO리 780번지에 대하여 방제사업을 추진한 사실이 없다. 라) 방제의 적법성 및 방제방법에 대하여 이 사건 임야는 2016.부터 재선충병에 감염된 것으로 의심되는 고사목이 다량 발생하고 있었다. 잣나무는 재선충 감염 후 잠복기간이 2년으로 고사목 주변의 비병징목이라고 하더라도 2년 후에는 감염목으로 나타날 수 있으며, 이 사건 임야의 입목은 육안으로도 감염으로 의심되었다. 결국 2017. 9. 18. 검경에서 감염목이 확인되어 그 일원 고사목은 단목베기, 그 주변은 소구역 모두베기 작업을 실행하였으며, 앞으로도 비병징목에서의 추가 감염사례가 우려되고 있다. 청구인의 주장한 합리적인 방제방법(약제살포 등) 선정에 대하여 살펴보면, 해당 지역은 피해고사목이 발생한 지역으로 해당 산림전문가(산림기술사)가 현장을 확인하여 예산 및 방제방법 등을 고려하여 고사목 및 고사목과 맞닿아 있는 입목은 단목베기로, 감염목 주변은 소구역 모두베기의 방법이 적정하다고 판단하여 시행한 것이다. 3) 결론 살펴본 바와 같이 피청구인의 소나무재선충병 방제사업은 관련 법에 위배됨이 없이 적법하게 이루어진 처분으로 청구인이 주장한 소나무재선충병 방제사업에 따른 보상요구 청구는 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 청구의 적법 여부 가. 관계법령 【소나무재선충병 방제특별법】 제8조(방제명령 및 방제사업 시행 등) ① 산림청장 또는 지방자치단체의 장은 산림 또는 산림이 아닌 지역의 소나무류에 재선충병이 발생하였거나 발생할 우려가 있을 때에는 농림축산식품부령이 정하는 바에 따라 다음 각호의 방제조치를 명할 수 있다. 1. 감염목등의 소유자 또는 대리인에 대한 해당 임목의 벌채명령 ② 국가 또는 지방자치단체의 장은 제1항에 따른 방제명령을 받은 자가 재선충병 방제를 소홀히 하는 경우 또는 재선충병이 다른 지역으로 확산될 우려가 있어 긴급히 방제가 필요한 경우에는 직접 재선충병 방제·예방 사업을 실시하고 그 사실을 제1항에 따른 방제명령을 받은 자에게 지체 없이 알려야 한다. 제12조(발생지역 주변 산림관리) ① 재선충병 피해확산을 방지하기 위하여 농림축산식품부령이 정하는 바에 따라 발생지역으로부터 일정거리 이내의 지역에서는 소나무류 조림 및 육림을 금지한다. 다만, 학술연구 등 공익적 목적으로 하는 조림 및 육림사업으로서 산림청장이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ② 산림소유자는 모두베기 방법에 의한 감염목등의 벌채작업을 한 경우에는 사전 전용허가를 받은 경우를 제외하고는 농림축산식품부령이 정하는 바에 따라 그 벌채지에 조림을 하여야 한다. 다만, 천연갱신(조림하지 않고도 자연적으로 숲이 조성되는 것을 말한다)이 가능하다고 인정되는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 지방산림청장 또는 지방자치단체의 장은 모두베기에 의한 방법으로 재선충병 방제를 하고자 하는 경우 입목의 소유자로부터 입목을 매수하여 시행할 수 있다. ④ 제3항에 따라 입목을 매수할 경우에는 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 2개 이상의 감정평가 기관이 감정한 입목 가격의 평균금액으로 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건의 행정심판청구서 및 답변서, “재선충병 감염우려목 발생에 따른 방제 명령 안내” 공문, “소나무 재선충병 검경의뢰” 공문 및 회신 공문 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 OO시 O면 OO리 7OO, 7OO, 7OO-4, -5번지 임야의 소유자이다. 나) 피청구인은 2017. 2. 8. 및 2017. 11. 20. 청구인에게 이 사건 임야 일원 내 재선충병 감염우려목 발생에 따라 해당 필지 내 고사목에 대한 방제처리 계획을 회신할 것과 7일 내 회신이 없을 시 피청구인이 직접 방제할 계획임을 안내하였으며, 2017. 3. 10~3. 25. 및 2017. 12. 13.~12. 14. 이 사건 임야 중 OO리 7OO, 7OO-4, -5번지 임야에 대한 직접 방제작업(모두베기)을 각 실시하였다. 다) 청구인은 2018. 2. 12. 피청구인에게 이 사건 임야에 대한 방제작업일 및 감염여부 등에 묻는 민원을 접수하였고, 피청구인은 2018. 3. 14. 이 사건 임야 및 주변지역의 재선충 발생으로 피청구인이 긴급 방제·예방을 한 것이며 해당 지역에 소나무류 외 원하는 수종의 조림에 협조할 것임 및 청구인의 요청 자료를 송부하는 내용으로 민원 회신하였다. 마) 이 사건 임야에 대한 경기도산림환경연구소의 ‘소나무 재선충병 검경 결과’는 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271683"></img> 2) 「재선충방제법」 제8조 제1항에 의하면, 국가 또는 지방자치단체의 장은 산림 또는 산림이 아닌 지역의 소나무류에 재선충병이 발생하였거나 발생할 우려가 있을 때에는 감염목등의 소유자 또는 대리인에 대한 해당 임목의 벌채명령 등의 방제조치를 명할 수 있다. 위 법 같은 조 제2항에 의하면, 국가 또는 지방자치단체의 장은 제1항에 따른 방제명령을 받은 자가 재선충병 방제를 소홀히 하는 경우 또는 재선충병이 다른 지역으로 확산될 우려가 있어 긴급히 방제가 필요한 경우에는 직접 재선충병 방제·예방 사업을 실시하고 그 사실을 제1항에 따른 방제명령을 받은 자에게 지체 없이 알려야 한다. 위 법 제12조 제3항 내지 제4항에 의하면 지방산림청장 또는 지방자치단체의 장은 모두베기에 의한 방법으로 재선충병 방제를 하고자 하는 경우 입목의 소유자로부터 입목을 매수하여 시행할 수 있으며, 입목을 매수할 경우에는 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 2개 이상의 감정평가 기관이 감정한 입목 가격의 평균금액으로 한다. 3) 직권으로 이 사건 청구의 적법 여부에 관하여 본다. 이 사건 심판청구는 청구인 소유의 잣나무에 대하여 피청구인이 「재선충방제법」 제3조 및 제8조 제1항에 근거하여 피청구인이 행한 벌채행위를 원인으로 하는 손실보상 내지 담당공무원의 위법을 이유로 하는 손해배상을 구하는 청구취지로 각각 판단되고, 이러한 심판의 청구는 청구인과 피청구인간의 채권의 존부여부 및 그 범위에 대한 다툼으로서 「행정심판법」 제3조 제1항이 규정하고 있는 행정심판의 대상인 행정청의 처분 또는 부작위에 해당하지 아니한다. 따라서 이 건 보상의무의 이행을 구하는 심판청구는 행정심판의 대상이 되지 아니한다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 행정심판 제기 요건을 갖추지 아니한 부적법한 청구이므로 주문과 같이 재결한다.