전기(발전)사업 공사계획신고 반려처분 등 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 화력 발전업(35113), 증기, 냉·온수 및 공기 조절 공급업(35300)(이하 각 ‘이 사건 업종 1, 2’라 한다) 등을 영위하기 위해 ‘○○광역시 ○○구 ○○동 1123-1’(이하 ‘장소 1’이라 한다)을 주사무소로 하여 2016. 11. 2. 설립된 법인인바, 2017. 4. 21. ‘○○광역시 ○○구 ○○동 1123-2’(이하 ‘장소 2’라 한다)에서 이 사건 업종 2를 영위하는 ‘주식회사 ○○○열에너지’(이하 ‘이 사건 회사’라 한다)로부터 스팀생산시설(이하 ‘이 사건 공장’이라 한다)을 양도받기로 하는 내용의 ‘자산양수도계약’을 체결하였는데, 장소 1과 장소 2는 인접하여 있고 모두 ○○○산업단지 내에 위치하고 있었다. 나. 청구인은 2018년 11월 피청구인에게 ‘장소 1에서 전기(발전)시설 공사를 하겠다’ 는 내용의 전기(발전)사업 공사계획신고를 하였으며, 피청구인은 2018. 11. 28. 청구인에게 ‘○○○산업단지 관리기본계획(이하 ’관리기본계획‘이라고도 한다) 등에 의하면 이 사건 업종 1, 2는 입주제한업종에 해당하므로 입주제한업종이 해소되지 않으면 장소 1에서 공사는 불가능하다’는 취지로 위 공사계획신고를 반려하는 처분(이하 ‘이 사건 처분 1’이라 한다)을 하였다. 다. 청구인이 2018년 12월 피청구인에게 ‘장소 2에서 전기(발전)시설 공사를 하겠다’는 내용의 전기(발전)사업 공사계획신고를 하였으며, 피청구인은 청구인에게 2018. 12. 26. 수리조건을 붙여 공사계획신고 수리 통보를 하였다가, 수리 다음날인 2018. 12. 27. ‘청구인이 장소 2에서 이 사건 업종 2를 하려면 관리기본계획에 양도인 지위 승계규정이 있어야 하나, 관리기본계획에는 양도인 지위 승계 규정이 없으므로 입주제한업종에 해당한다’는 이유로 위 수리를 취소하는 처분(이하 ‘이 사건 처분 2’라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 처분 1에 관한 주장 1) 이 사건 업종 1인 화력 발전업(35113)이 입주제한업종에 해당하는지 여부는 청구인이 ○○○산업단지관리공단(이하 ‘이 사건 관리공단’이라 한다)과 입주계약을 체결한 시점인 2018. 9. 4.에 시행중이던 관리기본계획을 기준으로 판단하여야 할 것이며, 당시 관리기본계획에는 전기업(351)의 경우 기타 발전업(35119)만이 입주제한업종으로 규정되어 있었으므로 이 사건 업종 1은 입주제한업종이 아님에도 이 사건 업종 1이 입주제한업종에 속하는 것으로 해석하는 것은 문언의 통상적인 의미를 벗어나 청구인에게 불리하도록 지나치게 확장 또는 유추해석하는 것이다. 또한, ○○○산업단지의 입지조건, 지역 산업구조 등에 비추어 볼 때 발전소 형태는 열병합발전(화력발전) 밖에 없는바, 공해유발이 심하지 않은 기타 발전업(35119)을 입주제한업종으로 하면서도 이 사건 업종 1을 입주제한업종으로 하지 않은 것은 이러한 점을 고려한 피청구인의 정책적 결단이라고 보아야 한다. 2) 이 사건 업종 2인 증기, 냉·온수 및 공기 조절 공급업(35300)의 경우 당시 관리기본계획에서 이 사건 업종 2를 입주제한업종으로 규정하고 있었던 것은 사실이나, 청구인이 영위하고자 하는 증기사업은 기존의 바이오SRF와는 달리 100% 순목재 우드칩(미이용 산림바이오매스)을 연료로 사용하는바, 미이용 산림바이오매스는 ‘기타 신·재생에너지’로 분류되어 있을 뿐만 아니라 비소 등 특정유해물질을 전혀 배출하지 않고, 도시가스 증기보일러의 대기오염 배출허용기준치도 충족하는 친환경 청정원료에 해당한다. 이 때문에 이 사건 관리공단은 청구인이 입주자격을 갖춘 것으로 보아 장소 1, 2에 입주할 수 있도록 입주계약을 체결해 준 것이므로, 청구인이 영위하고자 하는 이 사건 업종 2 역시 입주제한업종에 해당하지 않는다고 보아야 한다. 나. 이 사건 처분 2에 관한 주장 1) 이 사건 업종 2는 이 사건 회사가 기존에 영위하던 업종으로서, 입주제한의 예외로 인정되는 경우 즉, ‘기 조업 중인 공장이 허가받은 오염물질발생량 범위 내에서 현재 부지에 증축·증설하는 경우’에 해당하는바, 이 사건 업종 2가 입주제한업종에 해당한다 하더라도 이 사건 회사로부터 이 사건 공장을 양도받은 청구인의 경우 ○○○산업단지에서 전기(발전)시설 공사를 할 수 있다고 보아야 한다. 2) 관리기본계획의 상위법령인 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 ‘산업집적법’이라 한다) 등에는 공장의 양도가 가능함을 전제로 그 양수인이 양도인의 권리·의무를 승계한다고 명문으로 규정하고 있을 뿐만 아니라, 관리기본계획에 ‘본 관리기본계획에 규정하지 않은 사항은 산업집적법 및 산업단지관리지침에 따라 관리한다’고 명시하고 있는바, 관리기본계획에 공장의 양도나 양도인 지위 승계규정이 없다고 하여 공장의 양도나 양수인이 양도인의 권리·의무를 승계하는 것이 불가능하다고 볼 수 없다. 3) 뿐만 아니라 피청구인이 2018. 12. 26.에는 공사계획신고를 수리하였다가 바로 다음날에 공사계획신고 수리를 취소하는 이 사건 처분 2를 하였는바, 이러한 사정에다가 청구인이 이 사건 관리공단과 입주계약을 체결할 당시 청구인의 업종이 입주제한업종에 해당하는지 여부에 관하여 피청구인과 이 사건 관리공단이 서로 긴밀히 협의한 끝에 청구인의 입주자격에 법적 하자가 없다고 판단하여 입주계약 체결에 이르게 된 점 등을 고려해 보면, 이 사건 처분 2는 신뢰보호의 원칙과 금반언의 원칙, 선행행위와 모순된 행정행위 금지원칙 등을 위반한 위법·부당한 처분이다. 다. 따라서 이 사건 처분 1, 2는 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 처분 1에 관한 주장 1) 청구인은, 입주할 당시 시행되던 관리기본계획에 따르면, 화력 발전업(35113)인 이 사건 업종 1이 입주제한업종에 해당하지 않는다고 주장하나, 관리기본계획에서 공해유발이 예상되는 업종의 입주를 제한한다고 분명히 밝히고 있으며, 관리기본계획에서 풍력, 조력 등을 에너지원으로 하여 전기를 생산하는 기타 발전업(35119)을 입주제한업종으로 규정하면서, 이보다 공해유발이 훨씬 심한 이 사건 업종 1에 대하여는 입주를 허용한다고 보기 어려우므로, 관리기본계획에서 전기업종 중 35119만 입주제한업종으로 규정한 것은 단순 오기로 보는 것이 합리적이다. 따라서 이 사건 업종 1은 관리기본계획상 입주제한업종에 해당하는 것으로 보아야 한다. 2) 이 사건 업종 2가 관리기본계획상 입주제한업종에 해당됨은 명백하고, 청구인이 사용하는 바이오매스(우드칩)의 경우에도 목재가 연소하면서 발생하는 대기오염물질의 양과 질은 기존의 바이오SRF 등과 본질적인 차이가 있다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 특히 미세먼지의 발생은 큰 차이가 없으므로, 수력, 태양력, 조력, 풍력 등과 비교해 볼 때, 친환경 청정연료라고 보기 어렵다. 나. 이 사건 처분 2에 관한 주장 1) 산업집적법상 공장을 양도한 경우 양수인은 그 공장에 관한 권리·의무를 승계한다고 규정되어 있는 것은 사실이나, 입주제한업종을 영위하던 기존 입주업체로부터 공장 등을 양수한 자가 입주제한업종을 계속 영위할 수 있다고 한다면 당해 산업단지에서는 입주제한업종이 항구적으로 영위될 수 있게 되어 입주제한업종을 정한 목적을 달성하기 어렵다 할 것이므로, 공장의 양수인은 공장에 관한 권리·의무를 승계한 것이고 종전 입주업체로서의 지위까지 그대로 승계하는 것은 아니라고 보아야 한다. 나아가 장소 2에서 2016년 11월 발생한 폭발사고로 증기생산시설이 모두 파괴되어 청구인이 이 사건 업종 2를 하기 위해서는 시설을 신축하여야 하는데 이러한 경우 관리기본계획에서 정하고 있는 입주제한업종의 예외에 해당할 여지가 없다. 2) 청구인은 이 사건 처분 2가 신뢰보호의 원칙과 금반언의 원칙, 선행행위와 모순된 행정행위 금지원칙 등을 위반하였다고 주장하나, 청구인이 산업통상자원부장관에게 청구인에 대한 발전사업 허가 여부에 관한 의견을 제출할 때 일관되게 입주제한업종으로서 ○○○산업단지에 부적합하다는 의견을 제시하였고, 이 사건 업종 1, 2가 입주제한업종에 해당함을 이유로 이 사건 처분 1을 하였음에 비추어 볼 때, 피청구인의 선행행위 또는 공적인 견해표명이 있었다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 가사 공적인 견해표명이 있었다고 볼 여지가 있다 하더라도 청구인에게 보호할 만한 신뢰가 발생하였다고 보기 어려운 바, 청구인의 주장은 이유 없다. 다. 따라서 이 사건 처분 1, 2는 적법·타당하여 청구인의 주장은 기각되어야 한다. 4. 관계법령 전기사업법 제7조, 제61조, 제98조 전기사업법 시행령 제62조 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제2조, 제10조, 제13조, 제32조 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인들과 피청구인이 제출한 ○○○산업단지 관리기본계획, 발전사업 허가심의를 위한 의견 문의, 발전사업 허가심의를 위한 의견 제출, ○○광역시 ○○구 ○○동 ****-2 현장사진, 발전사업 허가증, 발전사업 변경허가증, 자산양수도 계약서, 등기사항전부증명서, 사업자등록증, 산업단지 입주계약 신청서, 이 사건 처분서 1, 공사계획신고 수리 알림, 이 사건 처분서 2, 산업단지 입주계약 취소요구, 산업단지 입주계약 시정기간 안내 등 각 사본에 의하여 이를 인정할 수 있다. 가. 이 사건 회사는 2008년경부터 바이오 고형연료제품(바이오SRF, 폐목재류)을 원료로 증기를 직접 생산하여 염색업체에게 판매하는 방식으로 이 사건 업종 2를 영위하였는데, 당시 장소 1에는 폐기물처리업을 하는 것으로 하여 연료창고 등이 설치되어 있었고, 장소 2에는 이 사건 업종 2를 하는 것으로 하여 이 사건 공장이 설치되어 있었다. 나. ○○○산업단지는 2015. 10. 31. 일반공업지역에서 산업단지로 전환되었으며, 피청구인은 2016. 3. 2. ○○광역시 고시 제2016-35호로 ‘○○○산업단지 관리기본계획 고시’를 하였다가, 2017. 11. 30. ○○광역시 고시 제2017-200호로 ‘○○○산업단지 관리기본계획 고시(변경)’하였으며, 2018. 9. 20. ○○광역시 고시 제2018-192호로 ‘○○○산업단지 관리기본계획 고시(변경)’한 바 있는데, 위 관리기본계획은 모두 고시하는 날부터 시행하는 것으로 정하였다. 다. 이 사건 회사는 2016. 7. 12. 한국산업단지공단(이 사건 관리공단)과 입주계약을 체결하였으며, 2016. 11. 14. 이 사건 공장에서 증기누출 폭발사고가 발생한 이후에는 증기를 직접 생산하지 않고 ○○○○에너지센터 주식회사로부터 증기를 공급받아 판매하는 방식으로 이 사건 업종 2를 영위하였다. 라. 청구인은 장소 1을 본점으로 하여 2016. 5. 25. 개업하였고, 청구인이 장소 1에서 발전사업을 하고자 한다며 산업통상자원부장관에게 발전사업 허가를 신청하자 산업통상자원부장관은 2016. 6. 15. 피청구인에게 발전사업 허가건에 대한 의견을 문의하였으며, 피청구인은 2016. 6. 27. 이 사건 관리공단의 의견을 첨부하여 산업통상자원부장관에게 제출하였는데, 제출된 의견은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158899681"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │○ 장소 1은 ○○○산업단지(산업시설구역) 관할구역으로 청구인은 현재 ○○○산업단지내에 입주한 사│ │실이 없으며 ○○광역시 고시 제2016-35호(2016. 3. 2.) ○○○산업단지 관리기본계획에 입주제한 │ │업종[증기, 냉온수 및 공기조절 공급업] 전기업(351) 관련으로 ○○○산업단지 입주가 불가함 │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 마. 산업통상자원부장관은 2016. 11. 2. 청구인에게 다음과 같이 장소 1을 사업장소로 하여 발전사업 허가를 하였다(제2016-147호). - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158899683"> ┌─────────────────────────┐ │ <발전사업 허가증> │ │○ 상호: ㈜○○이앤에스 │ │○ 사업의 내용: ○○○ 바이오매스 발전사업 │ │ - 사업장소: ○○광역시 ○○구 ○○동 ****-1 │ │○ 사업규모 │ │ - 원동력의 종류: 신재생[바이오매스(우드칩)] │ │ - 설비용량: 8.8MW, 공급전압: 22.9kV, 주파수: 60Hz│ │○ 사업준비기간: 허가일로부터 2018년 12월까지 │ └─────────────────────────┘ </img> 바. 청구인과 이 사건 회사는 2017. 4. 21. 다음과 같이 이 사건 공장을 청구인에게 양도하기로 하는 내용의 자산양수도계약을 체결하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158899685"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158899687"> ┌──────────────────────────────────────────────────┐ │아래의 당사자들은 2017. 4. 21. 다음과 같이 자산양수도계약(이하 ‘본계약’)을 체결한다. │ │○○광역시 ○○구 ○○동 ****-2에 본점을 두고 있는 주식회사 ○○○열에너지(이하 ‘양도인’) │ │○○광역시 ○○구 ○○동 ****-1에 본점을 두고 있는 주식회사 ○○이앤에스(이하 ‘양수인’) │ │전문 - │ │양도인은 스팀 생산·공급시설로 스팀에너지공급을 주된 사업으로 하는 회사이고, 양수인은 바이오매스 │ │(우드칩) 발전사업을 주된 사업으로 하는 회사이다. │ │양도인은 ○○광역시 ○○구 ○○동 ****-2 일원에 소재하는 스팀생산시설(이하 ‘본건 시설’)과 관련한 │ │토지, 건물, 관로 등을 ‘양수인’에게 양도하고자 하며, ‘양수인’은 양수도대상자산을 양수하고자 한다.│ │제1조 자산양수도의 대상 │ │양수도대상자산. 양도인은 양도인이 소유하고 있는 토지, 건물, 관로 등 별지에 기재된 자산(이하 ‘양수 │ │도대상자산’)을 본 계약이 정하는 바에 따라 양수인에게 양도 또는 이전하고 양수인은 이를 양수 또는 │ │인수한다. │ │제2조 양수도대금 및 소유권 이전 │ │2.1 양수도대금의 액수. 양수인이 본 자산양수도의 대가로 양도인에게 지급하여야 하는 양수도대금은 │ │합계 금 50억원으로서 각 양수도 대상 자산별 대금은 다음과 같다. │ │┌───────┬─────────┐ │ ││양수도대상자산│양수도대금 │ │ │├───────┼─────────┤ │ ││토지 │금 25억 1,200만원 │ │ │├───────┼─────────┤ │ ││건물 │금 5,000만원 │ │ │├───────┼─────────┤ │ ││관로 │금 24억 3,800만원 │ │ │├───────┼─────────┤ │ ││합계 │금 50억원 │ │ │└───────┴─────────┘ │ │ │ │제7조 특약사항 │ │7.2 스팀재판매 계약 승계. 양수인은 양도인과 ○○○○에너지센터 주식회사가 맺은 스팀공급 및 수급 │ │계약서(2015. 6. 25. 이하 스팀 재판매 계약) 및 양도인, 주식회사 ○○○아이씨티, ○○○○에너지센터 │ │주식회사가 맺은 업무협약서(2015. 6. 26.)에 따라 양수인은 ○○○○에너지센터 주식회사가 양도인의 │ │기존 관로를 이용하여 양수인에게 스팀을 계속적, 독점적으로 공급할 수 있도록 해야 하며 양도인과 │ │○○○○에너지센터 주식회사의 스팀재판매 계약에서 정한 스팀공급단가 이상의 공급단가로 스팀을 공 │ │급받고 그 스팀사용대금의 지급을 보장하는 조건으로 스팀재판매 계약을 ○○○○에너지센터 주식회사 │ │와 체결하여야 한다. │ │7.3 설비철거. 양도인은 잔금지급일까지 관로를 제외한 기존 1호기 설비 및 2호기 보일러, 후단 등 전 │ │여설비 전부를 양도인의 비용으로 철거한다. │ │[별지] 매각대상 스팀 생산·공급시설 목록 │ │○ 토지: ○○광역시 ○○구 ○○동 ****-2 공장용지 1,600㎡ │ │○ 건물 │ │ - ○○광역시 ○○구 ○○동 ****-2 일반철골구조 그라스울판넬 및 강판지붕 3층 발전시설 │ │ - 1층 열병합발전소 1,096.54㎡ │ │ - 2층 콘트롤룸 142.6㎡ │ │ - 3층 발전기, 전기실 142.6㎡ │ │ - 지하 1층 펌프실 88㎡ │ │○ 관로 │ │ - 스팀공급관로시설 1식: 길이 2,100m │ │ - 1차 스팀배관 1식, 2차 스팀배관 2식, 스팀배관 부대설비 1식 │ └──────────────────────────────────────────────────┘ </img> 사. 청구인은 2018. 9. 4. 이 사건 관리공단과 산업집적법 제38조에 따라 장소 1, 2에 입주하기로 하는 내용의 단지입주계약을 체결하였다. 아. 청구인은 2018. 11. 5. 피청구인에게 장소 1, 2에 대하여 전기(발전)사업 공사계획신고를 하였다가 장소 1에 대하여만 공사계획신고를 하는 것으로 변경하였으며, 피청구인은 2018. 11. 28. 청구인에게 ‘장소 1은 관리기본계획에 의한 입주제한업종으로 현재는 발전사업이 어려운 지역인바, 발전사업 신청지에 대한 입주제한업종이 해소되지 않으면 공사가 불가능하므로 발전사업 공사계획 신고를 반려한다’는 내용의 이 사건 처분 1을 하였다. 자. 한편 산업통상자원부장관은 2018. 11. 20. 청구인에게 장소 2를 사업장소로 추가하는 내용의 발전사업 변경허가를 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158899689"> ┌──────────────────────────────────────────────┐ │<발전사업 허가증> │ │○ 상호: ㈜○○이앤에스 │ │○ 사업의 내용: ○○○ 바이오매스 발전사업 │ │ - 사업장소: ○○광역시 ○○구 ○○동 ****-1 ~ 2 │ │○ 사업규모 │ │ - 원동력의 종류: 신재생[바이오매스(우드칩)] │ │ - 설비용량: 8.8MW, 공급전압: 22.9kV, 주파수: 60Hz │ │○ 사업준비기간: 2020년 12월까지 │ │ ※ 당초 허가(2016. 11. 2.) 허가 사항의 준비기간(2018년 12월 → 2020년 12월) 변경(2018. 9. │ │27.) │ │ 사업장소(지번추가: ○○광역시 ○○구 ○○동 ****-2) │ └──────────────────────────────────────────────┘ </img> 차. 청구인은 피청구인에게 장소 2를 대상으로 전기(발전)사업 공사계획신고를 하였으며 피청구인은 2018. 12. 26. 청구인에게 다음과 같이 공사계획신고 수리 통보를 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158899691"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158899693"> ┌─────────────────────────────────────────────────┐ │○ ○○○ 바이오매스 발전사업 공사계획신고에 대하여 아래와 같이 수리조건을 붙여 「전기사업법」 제 │ │61조, 같은 법 시행규칙 제29조 규정에 따라 수리하였음을 통보하오니 전기설비기술기준, 시방서 │ │등 제반규정 준수 및 현장관리에 철저를 기하여 주시기 바람 │ │○ 수리조건 │ │ - 「환경오염시설의 통합관리에 관한 법률」에 따른 통합환경허가를 받은 후 승인효력이 발생하며, 통 │ │합환경허가 이전에 공사 착공은 불가 │ │ - 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제43조 및 같은 법 시행규칙 제6조에 의거 도시계획시설 결정 │ │을 받아야 할 대상이므로, 발전시설 시설결정을 받은 후 승인효력이 발생하며, 시설결정 전에는 공 │ │사 착공은 불가 │ │ - 산업집적화법 제33조에 의거 수립된 ○○○산업단지 관리기본계획에 저촉되어 입주계약 효력이 없 │ │으면 전기공사계획 신고 수리는 취소됨 │ │ - 사업시행으로 주민피해가 발생하지 않도록 사전 사업설명 등 민원예상 해소에 만전을 기하시고, 지 │ │역주민 이해관계인의 민원이 발생할 경우 공사를 중지하고 당해 민원을 해소한 후 사업을 시행할 │ │것 │ │<붙임> 공사계획신고 수리내역 │ │○ 공사명: ○○○ 바이오매스 발전사업 건설공사 │ │○ 공사계획 신고내용(기력설비) │ │ - 발전소 개요 │ │ · 보일러: 수관식 증발량 40t/h, 출구압력/온도 41.5Kg/405℃ │ │ · 발전용량: 9.6MW │ │ · 공급전압: 22,900V │ │ · 원동력 종류: 신재생[바이오매스(우드칩)] │ │ - 공사개요 │ │ · 증기터빈/발전기: 추기복수식 9.6MW. 8,200rpm │ │ · 주변압기: 22.9/6.6kV 3Φ(10,000/13,000KVA) × 1대 │ │ · 소내용변압기: 6.6kV/440V 3Φ(2,500KVA) × 1대 │ │ · 차단기: VCB 2대(24kV, 25kA, 630A) │ │ VCB 1대(7.2kV, 31.5kA, 630A) │ │ VCB 1대(7.2kV, 25kA, 2000A) │ │ · 기타 부대공사 1식 │ │ - 공사감리: 감리업체 ㈜자람앤수엔지니어링 오O영 │ │ ○ 준공예정일: 2020. 11. 2. │ └─────────────────────────────────────────────────┘ </img> 카. 피청구인은 2018. 12. 27. 청구인에게 다음과 같이 위 차.항의 공사계획신고 수리 알림을 취소하는 이 사건 처분 2를 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158899695"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │○ 귀하의 전기(발전)사업 공사계획 신고에 대한 전기공사계획 신고수리건은 아래 사유로 취소함을 알 │ │려드림 │ │○ 취소사유: 귀사가 이 사건 업종 2를 하려면 ○○○산업단지 관리기본계획에 양도인 지위 승계규정 │ │이 있어야 하나, 양도인 지위 승계규정이 없어 입주제한업종에 해당함 │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 타. 피청구인이 2018. 12. 26. 이 사건 관리공단에게 ‘청구인이 이 사건 업종 2를 하려면 관리기본계획에 양도인 지위승계규정이 있어야 하나, 양도인 지위 승계규정이 없어 2018. 9. 4. 체결된 입주계약은 법적 근거가 없는 위법한 행정행위이므로 입주계약 취소를 요구하니 처리결과 및 처리계획을 2018. 12. 28.까지 제출하라’는 취지의 공문을 시행하자, 이 사건 관리공단은 2018. 12. 26. 청구인에게 산업단지 입주계약을 해지할 예정이라는 취지의 처분사전통지 및 의견제출안내를 하였다가 2019. 2. 18. 청구인에게 다음과 같이 시정기간을 통보하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158899697"> ┌─────────────────────────────────────────────────┐ │○ 귀사에서 제출한 ○○○산업단지 입주계약 해지처분 사전통지에 따른 의견제출서에 대한 관리권자 │ │(○○광역시장)의 검토의견을 아래와 같이 통보함 │ │○ 아래 │ │- ㈜○○○열에너지와 2018. 8. 23.에 양도체결한 ㈜○○이앤에스가 증기, 냉온수 및 공기조절 공급업 │ │(35300)을 하려면 ○○○산업단지 관리기본계획에 양도인 지위 승계규정이 있어야 하나 ○○○산업 │ │단지 관리기본계획에는 양도인 지위승계 규정이 없는바, ㈜○○이앤에스와 체결한 입주계약은 관리 │ │기본계획을 위반한 계약이므로 취소 또는 해지되어야 할 것으로 판단됨 │ │○ 「산업집적 활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제42조(입주계약의 해지 등)」의 근거로 ○○○산업단 │ │지 입주계약에 대한 시정을 명하오니 그 결과를 기한 내 통보하여 주시기 바람 │ │ - 내용: ㈜○○이앤에스의 ○○○산업단지 관리기본계획을 위반한 산업단지 입주계약 │ │ - 시정기한: 2019. 8. 19.까지(6개월) │ └─────────────────────────────────────────────────┘ </img> 파. 한편 피청구인이 제출한 장소 2 현장사진에 따르면, 현재 장소 2에는 공장 건물일부가 남아 있고 증기공급배관이 설치되어 있다. 하. 2017. 11. 30. 시행된 관리기본계획(○○광역시 고시 제2017-200호, 이하 ‘이 사건 관리기본계획’이라 한다) 중 입주제한업종 등에 관한 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158899699"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158899701"> ┌─────────────────────────────────────────────────┐ │<○○광역시 고시 제2017-200호 ○○○산업단지 관리기본계획 고시(변경)> │ │2. 산업단지 관리 기본계획 │ │ 라. 입주관리계획 │ │ 3) 입주제한사항 │ │ 가) 입주제한업종 │ │┌───────────────┬───────────────────────────┐ │ ││구분 │입주제한업종 │ │ │├───────────────┼───────────────────────────┤ │ ││금속가공제품제조업 │· 기타 금속가공제품 제조업(259) 관련 세세분류(25911, │ │ ││ │25921 ~ 3) │ │ │├───────────────┼───────────────────────────┤ │ ││전기, 가스, 증기 및 공기조절 │· 전기업(351) 관련 세세분류(35119) │ │ ││공급업 │· 증기, 냉온수 및 공기조절 공급업(353) 관련 세세분류 │ │ ││ │(35300) │ │ │├───────────────┼───────────────────────────┤ │ ││하수, 폐수 및 분뇨처리업 │· 하수, 폐수 및 분뇨처리업(370) 관련 세세분류 모두 │ │ │└───────────────┴───────────────────────────┘ │ │ │ │주) 도심과 인접한 입지적 특성을 감안하여 공해유발이 예상되는 업종은 입주를 제한하는 것으로 │ │계획 │ │ 현재 ○○○산업단지 내에서 조업 중인 공장 중에서도 입주제한업종에 해당하는 경우 이전 및 │ │신·증축을 제한하며(단, 기 조업 중인 공장이 허가받은 오염물질 배출기준 범위 내에서 현재 부지 │ │에 증축·증설하는 경우는 제외), 기 허가받은 대기 및 폐수배출시설 외에 특정대기유해물질이나 특 │ │정 수질 유해물질의 배출이 예상되는 아래의 시설은 설치 제한 │ │ - 특정 대기유해물질 또는 특정 수질 유해물질의 배출이 예상되는 시설 │ │ : 고형연료제품(SRF, BIO-SRF) 사용시설, 목재펠릿 사용시설, 바이오매스 연료제품 사용시설, 코팅시 │ │설(유기용제를 사용하는 시설에 한함), 도금시설 등 │ │ 단, 관련 인·허가 기관에서 공해유발이 없다고 인정되고, 기존 업종의 집적화 등 산업활성화를 위 │ │하여 입주가 필요하다고 인정하는 경우 신규입주, 기존 공장 이전 및 신·증축을 허용 │ │ 산업단지내 이전 및 신·증축, 신규입주하는 모든 공장은 「대기환경보전법」, 「수질 및 수생태계보 │ │전에 관한 법률」, 「악취방지법」, 「폐기물관리법」 등 환경관련 배출허용기준을 적용하여 관리한다. │ │ - 단, 신규공장 입주 시 암모니아, 메틸머캅탄, 황화수소, 다이메탈설파이드, 다이메탈다이설파이드, │ │트라이메틸아민 등 지정악취물질 6종에 대하여 사업장 배출허용기준보다 강화된 엄격한 배출허용 │ │기준의 범위를 적용하여 관리한다. │ │ 4) 입주자격 │ │ 가) 산업시설구역 │ │ 「에너지법」 제2조제6호에 따른 에너지공급설비 및 「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진│ │법」 제2조제2호에 따른 신·재생에너지 설비, 「대학설립·운영규정」 제2조의7에 따른 사업을 하고자 │ │하는 자 │ │ ○○○산업단지 관리기본계획 고시 시점에 이미 입주하였거나, 입주계약을 체결한 자 │ │ 사. 기타 산업단지를 위하여 필요한 사항 │ │ 1) 본 관리기본계획에 규정하지 않은 사항은 산업집적법 및 산업단지관리 지침에 따라 관리함 │ └─────────────────────────────────────────────────┘ </img> 거. 피청구인은 2018. 9. 20. 다음과 같이 입주제한업종을 변경하여 관리기본계획(○○광역시 고시 제2018-192호, 이하 ‘변경된 관리기본계획’이라 한다)을 변경고시하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158899703"> ┌──────────┬────────────────────────────┐ │구분 │입주제한업종 │ ├──────────┼────────────────────────────┤ │전기, 가스, 증기 및 │· 전기업(351) 관련 세세분류(35111, 35112, 35113, 35119)│ │공기조절 공급업 │· 연료용 가스 제조 및 개관공급업(352) 관련 모두 │ │ │· 증기, 냉온수 및 공기조절 공급업(353) 관련 모두 │ └──────────┴────────────────────────────┘ </img> 너. 한국표준산업분류표 중 이 사건 업종 1, 2와 관련된 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158899733"> ┌──────────────────────────────────────────────────┐ │35 전기, 가스, 증기 및 공기 조절 공급업 │ │351 전기업 │ │3511 발전업 │ │ 화력, 원자력, 수력, 풍력, 태양력, 조력 및 기타 에너지원으로 발전설비를 이용하여 전기를 직접 생 │ │산하는 사업체의 산업활동을 말한다. │ │35111 원자력 발전업 │ │35112 수력 발전업 │ │35113 화력 발전업 │ │ 화력을 에너지원으로 하여 전기를 직접 생산하는 산업활동을 말한다. │ │ <예시> 화력발전소, 열병합발전소 │ │35114 태양력 발전업 │ │35119 기타 발전업 │ │ 풍력, 조력 및 기타 에너지원으로 전기를 직접 생산하는 산업활동을 말한다. │ │353 증기, 냉·온수 및 공기 조절 공급업 │ │3530 증기, 냉·온수 및 공기 조절 공급업 │ │35300 증기, 냉·온수 및 공기 조절 공급업 │ │ 냉·난방, 동력 또는 기타 목적의 열, 증기, 냉·온수, 냉방 공기를 생산하는 활동과 배관시설에 의하 │ │여 사용자에게 공급하는 산업활동을 말한다. 배관시설을 통한 온천수 공급활동도 포함한다 │ └──────────────────────────────────────────────────┘ </img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 등의 내용 1) 「전기사업법」 제7조에 따르면, 전기사업을 하려는 자는 전기사업의 종류별로 산업통상자원부장관의 허가를 받아야 한다고 되어 있다. 그리고「전기사업법」제61조에 따르면, 전기사업자는 전기사업용전기설비의 설치공사 또는 변경공사로서 산업통상자원부령으로 정하는 공사를 하려는 경우에는 그 공사계획에 대하여 산업통상자원부장관의 인가를 받아야 하고(제1항), 제1항에 따라 인가를 받아야 하는 공사 외의 전기사업용전기설비의 설치공사 또는 변경공사로서 산업통상자원부령으로 정하는 공사를 하려는 경우에는 공사를 시작하기 전에 산업통상자원부장관에게 신고하여야 하는데(제3항), 같은 법 제106조에 따르면, 제61조제3항을 위반하여 전기설비의 설치공사 또는 변경공사를 한 자는 100만원 이하의 벌금에 처한다고 되어 있으며, 같은 법 제98조 및 같은 법 시행령 제62조에 따르면, 설비용량이 1만킬로와트 미만인 발전설비, 전압이 20만볼트 미만인 송전·변전설비 또는 전압이 1만볼트 이상인 공동구(共同溝) 및 전력구(電力溝)의 배전선로에 대한 산업통상자원부장관의 권한 중 법 제61조제3항에 따른 공사계획의 신고 및 변경신고의 접수 권한은 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다)에게 위임한다고 되어 있다. 2) 산업집적법 제2조에 따르면, "공장의 신설"이란 건축물을 신축(공작물을 축조하는 것을 포함한다)하거나 기존 건축물의 용도를 공장용도로 변경하여 제조시설등을 설치하는 것을 말하며, "공장의 증설"이란 등록된 공장의 공장건축면적 또는 공장부지면적을 넓히는 것을 말한다고 되어 있다. 그리고 산업집적법 제4조, 제10조, 제13조 등에 따르면, 이 법에 따라 행한 절차나 그 밖의 행위는 해당 공장의 소유자, 점유자, 그 밖의 이해관계인의 승계인에 대하여도 그 효력이 있다고 되어 있고, 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경(이하 "공장설립등"이라 한다)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하며, 공장설립등의 승인을 받은 자가 그 공장을 양도한 경우 그 양수인은 그 공장에 관한 권리·의무를 승계한다고 되어 있으며, 산업단지의 관리기관은, 산업단지가 지정된 경우에는 산업단지로 관리할 필요가 있는 지역에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 입주대상업종 및 입주기업체의 자격에 관한 사항 등을 포함하여 산업단지관리기본계획을 수립하여야 한다고 되어 있다. 또한 산업집적법 제32조에 따르면, 산업통상자원부장관은 산업단지의 관리에 대한 기본적 사항에 관하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 산업단지의 관리지침(이하 "관리지침"이라 한다)을 수립하고 고시하여야 한다고 되어 있으며, 이에 따라 산업통상자원부장관이 고시한 관리지침 제7조에 따르면, 관리기본계획 중 입주업종 및 입주자격에는 법 제3조에 따른 산업집적활성화 기본계획을 반영하여야 하는데(제1항), 산업통상자원부장관은 제1항 및 제2항에도 불구하고 수도권지역에 소재하는 공장의 합리적 배치, 공장의 지방이전촉진 및 지역간의 공장의 균형 있는 배치를 위하여 필요한 경우에는 산업단지의 일부지역에 입주할 업종을 정하여 해당 관리기관의 장에게 그 업종의 입주를 하게 할 수 있으며(제5항), 제1항부터 제5항까지의 규정에 따른 입주업종은 특별한 사유가 없으면 한국표준산업분류 중 중분류(2단위)로 한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 이 사건 처분 1에 대한 판단 청구인은, 입주계약 당시의 관리기본계획에 의하면 이 사건 업종 1은 입주제한업종에 해당하지 아니하고, 이 사건 업종 2의 경우 입주제한업종으로 명시되어 있지만 친환경원료인 미이용 산림바이오매스를 사용하기 때문에 입주제한업종의 예외에 해당한다는 취지로 주장하나, 이 사건 업종 1, 2가 입주제한업종에 해당하는지 여부는 이 사건 처분 당시에 시행되던 관리기본계획에 따라 결정하여야 할 것이고, 위 인정사실에 따르면, 이 사건 처분 1이 이루어질 당시에 시행된 관리기본계획은 피청구인이 2018. 9. 20. 변경고시한 변경된 관리기본계획으로서, 해당 관리기본계획에서 ‘전기업(351) 관련 세세분류(35111, 35112, 35113, 35119)’ 및 ‘증기, 냉온수 및 공기조절 공급업(353) 관련 모두’를 입주제한업종으로 정하고 있는바, ‘화력발전업(35113)’인 이 사건 업종 1과 ‘증기, 냉·온수 및 공기 조절 공급업(35300)’인 이 사건 업종 2는 관리기본계획상 입주제한업종에 해당하고, 바이오매스 연료제품 사용시설은 특정 대기유해물질 또는 특정 수질 유해물질의 배출이 예상되는 시설로서 관리기본계획에 의하여 그 설치가 제한되며, 달리 이 사건 업종 1, 2가 변경된 관리기본계획에서 정하고 있는 입주제한업종의 예외에 해당한다고 볼 만한 사정은 확인되지 아니한다. 설령 입주계약 당시의 관리기본계획인 이 사건 관리기본계획에 의하여 입주제한업종 여부를 판단하여야 한다는 청구인의 주장에 따른다 하더라도, 위 인정사실에 따르면, 이 사건 관리기본계획에서 ‘증기, 냉온수 및 공기조절 공급업(353) 관련 세세분류(35300)’를 입주제한업종으로 정하고 있으므로 이 사건 업종 2는 입주제한업종에 해당하고, 앞서 본 바와 같이 바이오매스 연료제품 사용시설은 관리기본계획에 의하여 그 설치가 제한되며, 나아가 청구인이 보일러에서 만든 스팀으로 스팀터빈을 구동시켜 전력을 생산하는 발전설비인 기력설비의 공사를 계획하고 있음에 비추어 볼 때, 이 사건 업종 1과 이 사건 업종 2는 서로 불가분적 관계에 있다고 할 것인바, 이 사건 업종 2가 입주제한업종에 해당하는 이상 이 사건 업종 1이 입주제한업종에 해당하는지 여부와는 관계없이 피청구인은 청구인의 전기(발전)사업 공사계획 신고를 반려할 수 있다고 할 것이므로, 이 사건 처분 1이 위법·부당하다고 할 수 없다. 2) 이 사건 처분 2에 대한 판단 청구인은 관리기본계획의 상위법령인 산업집적법 등에 공장의 양수인이 양도인의 권리·의무를 승계한다고 명문으로 규정하고 있는바, ‘관리기본계획에 양도인 지위 승계규정이 없으므로 이 사건 업종 2가 입주제한업종에 해당한다’는 이유로 피청구인이 한 이 사건 처분 2는 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, 산업집적법 제13조에 따라 관리기본계획은 해당 산업단지의 체계적 관리를 위하여 입주대상 업종 및 입주기업체의 자격에 관한 사항 등을 규정할 수 있고 나아가 공장의 양수인에 대하여 기존 입주업체로서의 지위를 인정할지 여부에 대하여도 각 산업단지의 특성에 따라 달리 정할 수 있다고 할 것인데, 이 사건 관리기본계획은 ○○○산업단지의 도심과 인접한 입지적 특성을 감안하여 공해유발이 예상되는 업종은 입주를 제한하는 것으로 계획하였고, 현재 조업 중인 공장 중에서도 입주제한업종에 해당하는 경우 이전 및 신·증축을 제한하는 것으로 정하고 있음에 비추어 볼 때, 공해유발을 최소화하기 위해 기존 입주업체일지라도 엄격히 입주제한업종의 영위를 관리하고 있는 것으로 보이는바, 관리기본계획상 양수인에게 입주제한업종을 허용하겠다는 별도의 규정을 두고 있지 아니한 이상 양수인이 입주제한업종을 영위하던 기존 입주업체의 지위를 당연히 승계한다고 보기는 어렵다. 따라서 ‘관리기본계획에 양도인 지위 승계 규정이 없으므로 이 사건 업종 2는 입주제한업종에 해당한다’는 이유로 피청구인이 한 이 사건 처분 2는 위법·부당하다고 할 수 없다. 한편 청구인은 이 사건 처분 2가 신뢰보호의 원칙과 금반언의 원칙, 선행행위와 모순된 행정행위 금지원칙 등을 위반하였다고도 주장하나, 이 사건 관리공단이 청구인과 입주계약을 체결하였다거나 피청구인이 당초 청구인의 공사계획을 수리하였다고 하여 피청구인이 이 사건 업종 2와 관련하여 청구인이 이 사건 회사의 지위를 승계하였음을 공식적으로 인정하는 견해 표명을 하였다고 보기 어렵고, 설령 위 입주계약체결과 공사계획신고 수리를 피청구인의 공적인 견해 표명으로 본다 하더라도, ○○○산업단지는 도심과 인접한 입지적 특성을 가지고 있고, 이 사건 업종 2를 영위하기 위하여는 특정 대기유해물질의 발생이 예상되는 바이오매스가 연료로 사용된다는 점을 감안할 때, 피청구인이 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 시민건강과 생명보호라는 공익을 현저히 해할 우려를 배제할 수 없으므로 이 사건 처분 2가 신뢰보호의 원칙 등을 위반하였다고 볼 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 전기사업법 제7조, 제61조, 제98조 전기사업법 시행령 제62조 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제2조, 제10조, 제13조, 제32조